马克斯·韦伯官僚制理论的特征与启示

王 伟

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

马克斯·韦伯官僚制理论的特征与启示

王 伟

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

在当代社会科学领域，马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论是最有影响力的理论之一。本文从经典的官僚制理论中总结和归纳了官僚制的基本内涵和特征，并阐述了目前我国行政体制改革中存在的问题，试图以官僚制特征中的可取之处为指导，进一步探索和研究我国行政体制改革中应遵循的路径，以期探索出一条适合中国特色的公共管理体制，推动中国行政管理体制的现代化建设。

马克斯·韦伯；理性；官僚制；行政体制改革

被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯(以下简称“韦伯”)是具有深远影响力的社会学家。在当代社会科学领域，韦伯提出的“官僚制”理论是最有影响力的理论之一。但是，随着新公共管理和公共服务理论的兴起，其官僚制理论也引起了争议。

一、韦伯的理性官僚制

我们习惯把“官僚制”看作贬义词，通常喜欢将它与公共行政管理效率低下等同。韦伯所说的“官僚制”却截然不同，其所谓的官僚制是一种现代社会实施合法统治的行政组织。

在19世纪，官僚制指的就是官僚统治，与代议制相对应。在20世纪，官僚制统治更像是军事专制、一党制政府或其他形式的独裁统治的一个特征。从组织管理的角度来系统地分析官僚制，韦伯认为任何组织都必须以一定的权威为基础。适当的权威可以维持正常的秩序，缺乏这种权威就有可能无法实现既定目标。为了让我们更好地把握官僚制理论，韦伯从权威结构理论与组织类型分析了“神秘化的组织”“传统的组织”和“合理合法化组织”的不同形式，认为“神秘化的组织”是非理性的，带有浓厚的感情色彩；“传统的组织”的组织效率太低，权威带有明显的世袭性和封建性；只有合理合法的权威才有效率。在合理合法化的组织中，有着既定的规则与程序，组织成员也承担着各自的职责。这是一种中性解释，是组织的纯粹形态或标准模式。

美国学者安东尼·唐斯认为官僚制通常指一个特别的制度分类，意味着“官僚化”的组织形式。这与韦伯所认为的官僚制有很大程度的相似。

英国学者戴维·毕瑟姆认为韦伯的官僚制理论更多的是从政治社会学的角度进行研究的。按照韦伯的分析，应在现代化理论的背景中根据其在大工业社会中的功能来理解官僚制。通过这种视角的分析，我们更加明了非官僚制同样具有官僚制的特征，甚至个体也可能具有官僚的特征，这些思想在戴维·毕瑟姆《官僚制》一书中显得很清晰。

韦伯的官僚制对政府的运作和管理提供了一个参照模式，既有积极的一面，也有消极的一面，官僚制的具体特征对中国行政管理体制改革有重要的启发。

二、韦伯官僚制理论的特征

官僚制作为一种行政管理体制，韦伯认为官僚制是一种社会形态，而且必不可少；其在现代社会中也呈现出一种独特的社会形态；作为一种理想状态中的组织形式，官僚制也有着很多特征；有着合理的分工与层级节制的权力体系，也具有依照规程办事的运作机制；官僚制也是一种非人格化的组织管理等。简言之，无非就是层级制、连续性、非人格化、法理化和专业化等。

其优越性体现在它的严密性、合理性、稳定性和普适性。这些优点也正是资本主义离不开它的主要原因，否则资本主义经济就不会发展如此之快，但是需要指出的是社会主义的科层化程度更高，所以就更需要这种理论的指导。从社会发展的潮流趋势来看，任何性质的社会均存在着一种来足以调整自身结构来不断适应发展需要的潜在的动力。官僚制理论的内在价值作为人类的共同财富，绝不是资本主义社会的专属，其对社会主义的中国行政管理体制改革也具有重要的启示。官僚制在提高行政效率的同时，实现了协调统一与专业化、知识化管理，但同时也带来了一定的消极作用，如：滋生官僚主义，行政效率低下；组织僵化以致缺乏创造性，同时也导致了应变能力和处理突发状况的能力较差；缺乏竞争机制以及信息沟通受阻等。

因此，我们不能照搬照抄，要结合国情，根据实际去借鉴，而不是盲目崇拜，我们应该在取其精华、去其糟粕的基础上汲取对我们有益的东西来推动中国行政体制改革的进一步发展，而不是照搬官僚制理论的各种观点和对策，否则会适得其反。

三、韦伯官僚制理论的启示

(一)提倡法制化

韦伯官僚制特征中的权威来自于法律形式固定下的规章制度，与此同时，官员的职责与职能也有具体规定。注重法律法规的作用，有严格的规定限制，这些规则支配着标准、权威、职务等。这一点是我们所要提倡的。中国行政法制一直不健全，行政法规的制定滞后，程序匮乏，缺乏监督，行政机构依法行政观念薄弱，这对我国行政管理法制建设一直构成挑战。因此要加强行政立法力度，加强行政部门依法行政和制度建设，科学民主决策，把依法行政作为政府工作的基本准则。真正实现法制社会的要求，所以党的十八大报告中也进一步强调了要深化行政体制改革，建立健全的制约和监督体系，要推进可续立法、严格执法、公正司法、全民守法。

(二)引入竞争机制，完善用人制度

韦伯官僚制的非人格化特征，即不听任于任意和个人的偏好而按照规则行事，每一项事务都记录在案，其公共行为与私人生活严格区分。在非人格性职责方面，官员服从组织权威，这种结果就是行政效率低下。在我国，公务员只进不出现象明显，公务员专业素质不高，办事程序复杂，多头管理，专业化程度欠缺。因此要深化人事制度改革，完善考核制度。公务员要引入竞争机制，完善激励制度，实现多元责任制。

(三)强化官员的责任与管理

这种观点是官僚制理性管理的内在要求。强化官员的责任与管理，即发扬官僚制的理性特征，是区别于传统官僚制最大的特点。因此要完善对领导干部考核与评价机制，不断提升领导干部的政治素质，加强对用人招聘的考核及机构完善，择优录人与用人，克服公私不分的现象。不断加强教育与培训，摆脱长官意志，保证体制的连续与稳定，努力建设廉洁勤政、务实高效的政府，进一步深化对行政管理部门的改革。

(四)管理的专业化

韦伯官僚制中根据实际成绩选拔官员，根据职责择优培训，通过档案信息进行控制。换句话说，就是根据自身需要由专业人士来担任内部岗位，并且用专业知识来进行管理。改革开放前，计划经济的模式造成了很多的“路径依赖”倾向，所以在改革开放以后政府“越位现象”也普遍存在，而在市场经济中，政府的职责之一是宏观调控，更多具体的问题该给谁管理就应该给谁管理，这样才能达到管理的专业化，对此应该转变政府管理方式，提高工作效率。除此，现今地方政府官员职责权限过大，其管理的很多事务均超出了本职工作，从而导致管理的低效率，增加更多的任务，招致了很多不必要的麻烦，出现这种情况重要的原因还是缺乏合理的分工。

(五)减少层级

韦伯所说的官僚制的一个特征就是实行层级制，即组织内部权力自上而下进行分配，下级机关处于上级监督和控制之下。这显然是我们所不提倡的。其忽视了下级人员的主动性和积极性，容易滋生官僚主义，导致行政效率低下。《政府未来的治理模式》书中讲了政府未来治理的四种模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。这四种模式在具体的理论上也各有侧重，但是在具体实践过程中也存在互相交叉融合的特点。在这本书中强调未来政府的结构将更加强调权力的下移；政府层级结构的扁平化以及层级的虚拟化；在政府的内部管制上更强调引进私人部门管理的技术。如实行按劳取酬，全面质量管理，弹性雇员制等；在决策上强调底层官僚和外部力量的共同参与与协商；在公共利益的提升方面，则强调了要通过最低成本和共同协商来对公众提出的要求给与及时的回应。过分的集中权利和强化等级管理不符合未来发展趋势。所以要减少行政层级，严格控制机构编制，构建服务性政府。

(六)正确并合理使用正式规则

事实上，正式规则的广泛使用是韦伯官僚制的主要特征之一，并且已经作为官僚制组织的内在特征被广泛接受。在面对复杂行为时，正式组织也是必要的；协调资源的配置上等方面都需要正式组织。在中国，正式组织能够起到很大的积极作用，但是其同时也会导致缺乏效率的情况。在现实社会中，我们发现社会公众需求表达具有间接性的重要特点，这种信息之间的表达与传递在具体的过程中要历经一个跨各级政府层层选择与不断过滤的过程，因此引入一个非正式组织来促进沟通、体察民情就很有必要，避免收集上来的信息失真失效。

除此，安东尼·唐斯在《官僚制内幕》一书中也很明确地指出了官僚组织有存在的必要性，这对于我们思考中国行政体制的改革有一定的前瞻意义。他在书中也指出了，一些重要的社会职责必不可少地需要由非市场化导向的组织来履行和执行，然而，这些组织却基本都具有了官僚组织的所有特征。在中国市场经济社会的今天，政府存在巨大的外部收益或成本、不可分割性收益等系列问题。无疑官僚制理论对处于社会主义市场经济的中国而言还有一定的意义与价值。

从韦伯的官僚制理论产生到现在拥有充足的生命力，其理论仍然被一些专家学者探讨和研究，其所蕴含的组织理论博大精深，远远超出了行政学研究的实际眼界，西方国家的一些改革遵循的仍然是韦伯官僚制理性的原则。

我们应结合中国国情，根据中国特色社会主义和市场经济体制的需要，提倡韦伯所倡导的“理性精神”以及法制建设和执政能力建设，提倡科学发展，以人为本，合理优化资源配置，加强制度建设，完善监督机制，建设服务性政府。同时我们也要看到“新公共管理运动”对理性官僚制弊端的批判。尽管其存在一些缺陷，我们不应该去摒弃它，相反应该去反思，在具体的改革中去协调和平衡，探索出一条适合中国特色的公共管理体制，推动中国行政管理体制的现代化建设。

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社，2004.

[2]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京:中国人民大学出版社，2006.

[3]戴维·毕瑟姆.官僚制[M].长春:吉林人民出版社，2005.

[4]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社，2013.

2016-09-21

王伟(1991-)，男，硕士研究生，从事地方政府与地方治理研究。

D09

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2095-7602(2017)03-0041-03