金融安全监管机制的法律保障研究

高思敏

（吉林财经大学 法学院，吉林 长春 130117）

金融安全监管机制的法律保障研究

高思敏

（吉林财经大学 法学院，吉林 长春 130117）

随着改革开放的深入发展，经济下行压力不断加大，金融安全也逐渐步入深水期，为了国民经济的平稳健康发展，金融安全监管机制必须有法律保障。在肯定金融业发展取得巨大成就的同时，如何加强金融监管，防范和化解金融风险，完善金融监管和调控体系引起国家广泛关注。金融安全监管有其自身的特殊性，随着经济全球化的深入发展，我国在成为世界金融大国的同时，风险外溢更加凸显。明确监管主体、监管职能、监管范围以及所应遵循的监管程序，分析我国金融安全监管机制存在的法律问题，提出完善金融安全监管机制的建设性意见，以期早日实现金融安全法律监管的合理和完善，保证国民经济可持续发展。

金融安全；金融监管；法律保障

金融是现代经济的核心，其作为资源配置和宏观调控的重要手段，已经成为经济社会发展的主要推动力。一国的国家安全依赖于金融安全的稳定，回顾改革开放以来我国金融领域的发展历程，金融在推动资源配置和金融繁荣的同时，也不可避免地带来了金融风险，威胁着整个行业的金融安全，进而危及着整个国家的经济安全，因此与之配套的金融安全法律监管制度体系亟待完善。

一、金融安全监管的必要性

金融安全是指一国在经济发展、金融运行的过程中整个金融行业的稳定，并且金融业务在金融监管体系内平稳健康运行的发展过程,是一国能够抵御内外冲击，保持金融体系正常运行与发展，也能够保持本国金融及经济不受重大损害，维护这种状态与能力所获得的经济安全。［1］金融全球化背景下，对于发展中国家，特别是我国而言，经济正处于转型升级的关键时期，需要金融的有力支撑。在经济转型的过程中，金融业本身就承受着巨大压力，而且还要防止因为金融业创新过度或监管真空滋生新的风险，同时一些国家货币和财政政策的调整，也会对中国金融市场的稳定形成外部冲击。在金融业全面开放的今天，对金融风险应保持高度警惕，在风险可控、法律完善、监管健全、制度严谨的环境下，金融安全也会得到保障，否则，金融风险对经济社会发展的影响是全局性的，风险不可估量。金融业本身的高风险性决定了金融安全监管的必要性。［2］金融改革已经成为大势所趋，金融安全也被提到治国理政大事的高度，对统一的、规范性的金融安全法律监管机制有着强烈的要求，特别是金融安全的监管主体、监管职能、监管范围以及所应遵循的法定程序是重点问题，金融安全监管有其自身的理论价值与实际意义。

二、我国金融安全法律监管机制的改革历程

（一）从新中国初期到改革开放以前

新中国成立后，统一的金融市场在全国建立，对国民经济的恢复起了巨大的推动作用。当时，央行也被明确为国家银行，确立了其法律地位，为大规模经济建设奠定了良好的经济基础。

（二）全面建设社会主义时期

这一时期的监管方式侧重于整顿、运动式，监管内容以合规性为准。后来，金融监管开始走上有法可依的监管轨道，国家先后颁布了《外资金融机构监管条例》《金融机构管理条例》《中国人民银行法》《商业银行法》《关于惩治金融秩序犯罪的决定》等金融法律，这是我国金融监管的一次跨越性转变。

（三）经济全球化时期

我国自从加入WTO后，最为突破性的措施就是监管分离，金融安全治理情况明显改善，风险管控能力显著提高，监管体系初具规模，准确预防隐患与审慎监管的科学化监管体系应运而生，监管理念、手段和方法也逐步改善，借鉴了许多外国的经验，我国金融监管逐步符合现代金融发展的安全需求。

三、我国金融安全法律监管机制的不足

随着金融全球化的步伐逐渐加快，我国对金融安全监管机制的法律保障制度已经取得了长足发展，但是金融市场创新开发速度不断加快，在国际国内经济下行压力因素的综合影响下，我国金融安全监管立法还处于后进状态。金融安全监管机制法律保障制度尚未真正纳入法制化轨道。当前迫切需要通过法律制度来保障经济全球化下的金融安全，增强风险防范意识，密切检测，准确判断，有效防范，以保证我国金融行业在世界舞台上稳步前行。［3］

（一）监管权责不明确

首先，监管主体模糊、监管机构在执行职务时往往考虑不相关因素，甚至一些监管人员也不是专业的人员，导致监管中出现了许多问题。其次，监管范围过广，监管权分散，每个监管机构涉及到各个领域，甚至一些行政机构也担起了监管的职能，监管权责不明，这无疑会影响到一些领域监管力度不够，造成监管混乱和低效率监管的局面。［4］再次，法律对各个监管职能机构和部门的资格能力和权力范围没有明确的规定，这种矛盾的背后就会导致监管失灵，进入监管额度误区，导致金融风险不可控，监管权责不够明确，从而导致各个监管机构、部门在监管职责上互相推诿，使得金融活动不能得到有效监管，这对经济社会的稳定性也有很大影响。最后，我国还没有一个关于金融安全的专门监管机构，而在一些市场基础好、金融体系完善、法律环境优越的发达国家，都成立了超级金融机构、金融监管服务局等专门机构来抵御金融风险。［5］我国的金融监管免不了层层审批，免不了有信息迟延与不对等的局限性，存在一个金融项目涉及多个监管部门的现象，在审批上需要花费很多时间去办理各种手续，这对被监管者是不公平的，同时也浪费了经济成本。［6］

综上，监管权力分散，重复监管和监管机构之间无法协调的现象屡见不鲜。因此，监管机构权利恣意，执行效率低下很是普遍。

（二）立法体系缺乏系统性

我国金融安全监管机制之所以出现如此多问题，究其根本原因，还是缺少专门的金融监管法律法规。金融安全依赖于金融监管的法律保障，在出现金融风险时，只有依据法律法规监管机构的执行力，解决问题才能更加有效。监管法律的缺失，会导致金融风险预估大大增加，最终会损害到金融创新的积极性，阻碍整个经济社会的发展。［7］

目前，我国对金融行业的监管法律少之又少。我国对金融安全的监管法律大多散见在一些部门法规中，金融行业与监管的法律法规缺乏系统性，而且法律法规制定的主体不同，不同的主体制定法律的初衷也不相同，由此很多规章条例与法律之间的重叠或抵触现象层出不穷。

我国现有的金融监管法律颁布较早，已经滞后于现在金融行业的发展，不能完全适应金融领域前所未见的金融风险，缺乏时代性和普遍适用性。近年来，我国金融监管的法律法规虽然经过多次修订，但仍有一些规章条例本身就不够完善，随时有可能被撤销或者修改，亦或制定后没修改过，所以完全不能适应金融行业的创新及自由化。正因为我国金融法律体系的不完善，影响了执法的效果，埋下了不少风险隐患，不能为金融安全创造一个良好的法治环境，所以，我国立法机关应当系统性地制定金融类法律法规，弥补法律漏洞，提升金融监管的可针对性和可操作性。［8］

（三）法律责任不明确

监管法律制订的初衷是为了让监管者在法律的规范内履行监管职责，实现监督与管理相分离，保障金融活动顺利进行。但在实践过程中我们却发现，监管机构自身的重叠，监督与管理在一起；监管机构身兼多职，自身定位不清晰，在履行监管职能的同时，很可能会考虑相关因素，而偏离监管本身的职能目标，监管者又作为管理者、服务者，无法很好地界定这几个身份之间的关系。比如，央行既在金融活动中提供金融服务，又承担了维护国家金融稳定的职责，这样两个相悖的职责集于央行一身，很难说服大家。还有一些监管的职能机构权力被架空，而导致监管区域出现盲点。如在行政许可中，监管机构不能按照法律规定的程序履行职责；在行政处罚中，不按照规定送达处罚决定书，证据规则不予重视；在行政复议中，不举行听证会等等问题。

四、完善我国金融安全监管机制法律保障的建议

（一）增强风险防范意识

近些年来，中国金融业改革不断深入，取得了存贷款利率管制放开、人民币成为国际储备货币等一系列重大历史性突破，为中国经济的稳定健康发展提供了有力支撑。然而，在金融创新蓬勃发展的同时也出现了隐患，我们必须增强风险防范意识，准确判断风险，这是保障金融安全的前提。当前，面对我国市场机制不完善下的低利率风险、资产和负债的期限错配、各类金融机构功能异化等各种金融风险，提升金融监管力度势在必行。

（二）加强监管部门的协调与沟通

我国特有的“一行三会”的金融监管制度，在其履行职能过程中，暴露了很多问题，如在分业监管的体制下，各个金融机构的资金流动难以掌控，金融风险难以判断。究其根本原因，是我国的金融机构之间信息沟通不对称，各个机构之间难以协调。在实践中，某些跨国机构利用此项漏洞，在我国建立了独立的金融网络，最为典型的就是“荷兰国际集团（ING）”。目前ING在我国参股了众多金融企业，并控股了部分企业。如今，我国仍在实行分业监管，所以我们必须在现有的金融监管机制下，打破监管机构部门各自主导的局面，形成监管合力，消除“脱实向虚”的高风险金融业务，建立统一的统计信息平台，相互间有序沟通、有效沟通，准确判断宏观风险，防止金融巨鳄的出现，各机构之间应该共同建设金融安全的法治环境，保障国家金融体系的完善。［9］

（三）扩大监管范围，与时俱进

金融创新产生了大量的跨行业、跨市场的金融产品，如果监管存在空白，监管标准不统一，极易滋生新的风险。我们要把防范跨行业、跨市场的交叉性金融风险作为维护金融稳定的重点领域，特别是资产管理行业和理财产品横跨银行、证券、信托、债券等多个领域，难免会出现底数不清、风险不明的情况，需要重点排查，实现穿透式监管。

自2016年以来，蓬勃发展的互联网金融领域已经开始全面整顿，但由于互联网金融存在多种形式，新进企业较多，创新模式日新月异，首先，互联网金融尚在探索阶段，法律法规对于云谲波诡的风险隐患还没有实现有效覆盖；其次，互联网金融业务在经济全球化背景下的野蛮生长，对于金融风险难以准确拿捏；最后，虽然互联网金融活动已经引起了金融监管的广泛关注，但当前的技术操作、评价信用等仍然亟待完善，所以，我们对互联网金融领域需要动态式持续监管，加强对行业的整体把握。［10］

（四）完善监管机构的法律责任

监管机构在行使监管权力时，必须有法律的明确授权，不得任意扩大监管范围，法无规定不可为。同时要把防控风险与金融反腐融为一体，金融机构有犯罪行为，对其主管人员与直接负责人也要进行处罚；金融监管机构必须有其独立性，不受任何其他机关的干涉，独立行使监管职能；金融活动往往具有长期性，因此，监管机构需要对金融活动的全程进行监管，这就需要监管部门与机构有全方面人才，对监管过程全方位了解；要重视对信息的公开，保障社会公众的知情权，防止监管滥用，这也有助于吸引更多的金融主体参与到市场经济中来；建立有效的问责机制，对于滥用监管权力的人员，既要对结果负责，也要对过程负责，切实保障监管权的有效合法实施。［11］

（五）完善金融安全监管立法

金融安全涉及社会公众的权益，关乎国家的长治久安，现有的法律法规、规章制度已经不能满足国家对金融安全的需要。金融安全涉及到宪法、民法、行政法、经济法等多个法律部门，金融主体在不断扩大，因此，需要系统完善的法律体系来对其进行规范，以确保金融市场的健康发展。

金融安全监管的立法作为国家层面的上位法，应当具有稳定性、长期性、有效性、普遍适用性。金融监管立法需要科学化，注重提升立法的统一性和前瞻性，使其实践性更强，美国、英国、日本等都设立了一系列相关法律，我们要借鉴外国的有益经验，但必须立足我国当前金融发展现状，从实际出发，准确把握我国金融发展的特点和规律，并且与国际金融组织的法律法规相衔接，制定出符合中国特色社会主义市场经济的金融立法。

(六）完善执法司法举措

在金融执法上，监管主体对于进入金融领域的产品具有准入权，包括金融准入管制、金融交易数量管制、金融交易的品种管制、金融交易空间管制等等。要提高准入门槛，把金融机构的经营“信用”作为重点考察的因素，设立专门的金融安全执行机构，把握工作性质，按照法律的原则和要求承担相关政策制定、业务指导、信息管理等责任，建立高效、便捷的监管协调机制。［12］在司法上，要灵活运用法律手段，加大对市场违法违规行为的打击力度，对于利用法律制度中监管盲点和空白点实行经济犯罪的，必须严惩不贷，以保证我国司法的公平公正。

五、结语

金融的本质是创新，金融支持经济转型升级，从传统制造业向高端制造业转型，也需要有新的金融安全监管体系来支撑。因此，金融机构自身要增强风险意识，强化审慎经营，有效防控金融风险，弥补监管缺失和机制漏洞，为我国的经济发展保驾护航。

［1］曾康霖.试析金融风险、金融危机与金融安全［J］.金融发展研究，2008，（2）.

［2］彭兴韵,何海峰.新金融动荡下的中国金融安全分析［J］.经济学动态，2008，（9）.

［3］王倩.我国银行业对外开放带来的金融安全风险及对策［J］.现代商业，2009，（10）.

［4］祁敬宇.金融监管学［M］.西安：西安交通大学出版社，2007.

［5］黎四奇.金融监管法律问题研究——以银行法为中心的分析［M］.北京：法律出版社，2007.

［6］徐孟州等.金融监管法研究［M］.北京：中国法制出版社，2008.

［7］应勇.金融法治前沿(2012年卷）创新与转型中的金融市场规制［M］.北京：法律出版社，2013.

［8］聂向东.经济全球化背景下我国的金融安全［J］.内蒙古农业大学学报，2009，（2）.

［9］乔久恒.金融产业安全的国内研究综述［J］.商业经济，2010，（1）.

［10］赵晓洁.经济全球化下完善我国金融法律的思考［J］.经济与法制，2011，（4）.

［11］区志娟.金融安全维护的现状、问题及法律对策［J］.法治与社会，2011，（10）.

［12］席梦楠.我国金融体系存在的问题及对策［J］.现代经济信息，2013，（1）.

Abstract:With the development of reform and opening-up,downward pressure on the economy is increasing.In order to keep the national economy develops stably and healthy,the financial security supervision mechanism should have legal guarantee.The development has made great achievements in the financial sector however how to strengthen financial supervision,prevent and defuse financial risks,improve financial supervision and the control system caused widespread concern.The country has its own particularity of financial safety supervision,with the deepening of economic globalization,our country has become a major world financial and risk spillover is more prominent.Make clear regulatory body,regulatory functions,the scope of supervision and supervision should follow the procedures,analyze the legal problems in our supervision of the mechanism of financial security,improve financial safety supervision mechanism of constructive suggestions,so that realize the reasonable and perfect legal supervision of financial security and ensure the sustainable development of national economy.

Key words:financial security;financial supervision;legal protect

［责任编辑：于明霞］

Research on Legal Guarantee of Financial Security Supervision Mechanism

GAO Si-min
（College of Law,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130117,China）

F832；D922.28

A

1671-6671（2017）05-0065-05

2017－07－28

高思敏（1995－），女，吉林公主岭人，吉林财经大学法学院法律硕士研究生，研究方向：经济法。