“三位一体”路内停车协同治理模式的构建

顾大松

“三位一体”路内停车协同治理模式的构建

顾大松

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

面对日渐严重且带有普遍性的停车难题，路内停车一时成为缓解停车难的应急措施，但这不应当改变路内停车的临时属性和作为城市停车补充的作用。路内停车具有合法性也具有正当性，但路内停车应当受到限制。路内停车的泊位施划及管理应以不影响交通安全与便捷为前提，应从法治的视域出发构建“政府主导、企业驱动、公众参与”的路内停车协同治理模式。

依法治国；“三位一体”；路内停车；协同治理

随着经济的发展和人们生活水平的提高，越来越多的家庭选择机动车作为家庭出行的主要方式，并由此导致我国机动车保有量呈直线式上升。然而，当人们开始享受到汽车所带来的舒适与便捷时，一系列问题却接踵而至，政府的管理与服务以及居民的认识明显对此因应不足。机动车激增导致的城市拥堵带来了资源消耗、环境污染、交通事故增多等城市公共治理难题，使得城市的功能部分丧失和弱化，居民出行时间增长，停车难问题突出。“随着车辆的增多，停车位的稀缺性就更加凸显出来。”①焦晓云:《城镇化进程中“城市病”问题研究:涵义、类型及治理机制》，《经济问题》2015年第7期。面对激增的机动车数量，在配套停车位和路外停车位一时难以较快增加满足停车需求的前提下，路内停车便成为应急之举。法律授权地方政府在“不影响行人、车辆通行的情况下”施划停车泊位，路内停车的合法性因而取得。然而路内停车不应当也不能成为城市停车的主体方式，城市道路作为通行设施的主体性功能决定了路内停车泊位的施划不得影响道路通行。面对日益严峻的城市道路通行压力，路内停车只能作为城市配套停车及路外停车的补充，只能是缓解城市停车难问题的应急举措，因而具有临时性。“严格控制占道停车位的数量，逐步形成配建停车为主、路外停车为辅、占道停车为补充的城市停车格局”②参见2010年住房和城乡建设部、公安部、国家发改委三部门发布的《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》。。然而，停车需求者或基于配套停车位和路外停车位有限与稀缺造成车位寻找困难的原因，或仅出于自身“方便”的停车要求，在难以寻找到路内停车位的情形下，路内违法违章停车现象随处可见。这无形中加剧了城市道路的通行困难，使得本来就较为严重的城市交通拥堵现象雪上加霜，依法治理路内停车显得十分迫切。

一、路内停车的正当性及其限制

《中华人民共和国道路交通安全法》第33条第2款规定，“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位”，路权使用和路内停车制度的合法性因而取得，然而却很少有人去关注路内停车制度自身设置是否具有正当性。“权力与暴力的区别，就在于前者是具有正当性的力量，而后者是没有正当性的力量。”③Hannah Arendt，Crises of the Repulic:Lying in Politics；Civil Disobedience；On Uiolence Thoughts on Politics and Revolution，Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.151.当下存有对路内停车制度的正当性质疑，有必要对于路内停车的正当性进行证成。

1.质疑者首先认为，作为个体私益性的路内停车权应让渡于公众公益性的通行权。“从现有法律规定来看，城市道路是基于国家所有的建设用地产生的，是城市土地的一部分。”④吕成龙、张亮:《城市路权分配的困境及法治对策》，《中州学刊》2017年第4期。城市道路属于国家所有的性质决定了其使用者是社会公众，路权冲突因泊位设置行为产生，表现为道路通行者的通行权与路内停车权的冲突。就城市道路的通行权与路内停车权而言，通行权在两个维度上优于停车权:一是主体的范围。城市道路国家所有的性质决定了其使用权主体是社会公众，而路内停车的主体是部分有停车需求的机动车驾驶员，其只是极少部分的社会成员。因而就其利益性质和幅度而言，通行权优于停车权。二是通行权的权利属性优于停车权。“增强人们有理由珍视的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人类社会发展的目的，也是促进发展的工具性手段。”①[印度]阿玛蒂亚·森:《以自由看待发展》，任赜等译，中国人民大学出版社2011年版，第30页。包含通行权在内的出行权应当被看作是未写入宪法的公民基本权利，就权利的位阶而言，通行权地位高于停车权。

2.质疑者提出的理由还包括，路内停车制度的设置与城市道路建设的原初目的相背离。“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。”②《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第247页。城市道路的建设和管护，以方便周边群众出行为初衷，没有哪条道路的建设初衷是为了解决周边群众的停车难问题。城市道路的首要功能在于保障居民出行，而不是其他，城市道路的建设、管养和使用必须受到“合目的性”的拘束。在当前连居民通行权都难以有效保障的情形下，还要去开发城市道路的其他使用价值就显得不合时宜，并使城市道路功能面目全非。

证成路内停车制度的正当性必须通过诠释路内停车的合理性来回应质疑。

1.路内停车具有公益与私益的综合性。路内停车首先具有私益的性质，满足单个机动车车主的安全便捷停车需求，停车难关乎个体私益。同时，停车还是一个兼具有公益性质的治理主题，当停车难在某一区域成为一个普遍性问题，个体的私益问题就衍化为群体的公益问题，政府就具有了解决停车难问题的当然义务。对多数大中型城市而言，停车难是一个普遍性问题，其公益性不言自明。然而停车难作为公益性问题并不具有一致性，即使具有公益性其面对着同样是具有公益性的通行权，公共利益的衡量便应然而入。“适用公共利益原则的妥当性需要借助利益衡量才能获得。”③梁上上:《公共利益与利益衡量》，《法学论坛》2016第6期。通过公益衡量，充分展示公共利益的大小和强弱，进行公共利益的铺陈，来决定该区域是否设定路内停车泊位以及可设定的路内停车位的数量。

2.城市道路具有多重使用价值特征。“每种有用物，都是许多属性的总和，因此可以在不同的方面有用，发现这些不同的方面，从而发现物的多种使用方式，是历史的事情。”④马克思:《资本论》第1卷，人民出版社1975年版，第48页。城市道路具有满足作为个体及团体的人的需要的能力构成了其使用价值的内容，主体需求的多向度、客体功能的多维度决定了使用价值呈现多样性的特征。在不影响或不太影响道路通行的前提下，合理、适度、有限设置一定数量的路内停车泊位以缓解停车难题并没有改变城市道路的主体通行功能，因而也就没有违背城市道路建设的原初目的。在不影响城市道路主体性通行功能的前提下，选择性施划路内停车泊位有助于综合利用稀缺性的城市道路资源，发挥城市道路的最大功效。

路内停车受到质疑与批判的关键点不仅在于是否应当设置路内停车位，更在于路内泊位施划区域与数量的恣意。事实证明，恣意的路内泊位施划不仅难以缓解停车难题，还会加剧城市拥堵，因而必须对路内停车泊位的施划进行限制。

1.路内停车泊位施划应受路内停车地位与影响的限制。“城市路内停车位占用公共道路资源，在当前城市交通供需矛盾日益突出的情况下，路内停车不应成为城市停车的主体，其功能定位应是配建停车和公共停车场的有效补充。”⑤戴帅等:《城市路内停车管理战略及实践》，《城市交通》2014年第1期。道路资源空间有限，路内停车无法成为解决停车问题的主渠道，根本举措在于配建停车与公共停车场的建设。同时，任何路内的停车泊位施划都会对行人、非机动车和机动车通行产生影响，这在中心城区、城市老旧小区的通行路段表现尤为突出。“实例应用结果表明:路内停车使非机动车道实际通行能力降低了14.04%”⑥叶晓飞等:《路内停车对非机动车道通行能力的影响》，《西南交通大学学报》2015年第3期。。路内停车的停车补充地位及路内停车泊位施划的消极影响决定了能不划定路内停车泊位的道路尽量不施划，能少划定路内停车位的道路尽量少施划。路内停车的制度设计、管理与实施必须秉承这一理念才能从根本上把握解决城市停车难问题的正确方向。

2.路内停车泊位施划应受泊位设置的限制。路内停车制度及实施的关键就在于选择性设置路内停泊位的区域及数量。《道路交通安全法》对此仅作出了“在不影响行人、车辆通行的情况下”，“应当符合道路交通安全、畅通的要求，并根据交通需求及时调整”等原则性的规定。“在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了对政府权力的随意性使用。”①笪素林、郭琪:《权力“任性”的发生机理与防控措施》，《人民论坛》2015年第8期。法律的缺失隐藏权力的恣意，泊位施划权力的恣意会导致施划的无为与乱为。《城市道路路内停车泊位设置规范》相较于《道路交通安全法》已明显细化而更具有操作性，但仍存在一些问题:由于缺乏对该规范执行情况的监督检查，违规设置停车泊位得不到纠正；没有根据已经设置的停车泊位周边设施与交通情况的变化对泊位设置进行调整，泊位设置一劳永逸而缺乏适应性；虽有对泊位设置的刚性约束但仍然不够完整，特别是对于禁止设置泊位规定的六种情形具有指示作用，但随着城市交通条件和道路周边条件日益复杂化和多形态化，禁止性列举情形仍显严重不足。

3.路内停车泊位施划及管理应受路内停车时限及收费的限制。路内停车作为补充性停车方式的地位以及作为缓解城市停车难问题的应急措施形成了路内停车的临时性特性，而《道路交通安全法》却并没有对此作出明确规定，有必要从法律解释的总体目的的层面对相关内容进行相应的法律解释工作②解永照:《论法律解释的目标》，《山东社会科学》2017年第3期。。城市道路路内停车泊位设置规范对此作出了探索，并提出了“停放周转率”范畴，但并未对路内停车周转率作强制性规定。长时间霸占路内停车位，不仅导致停车困难，也会因停车巡游而加剧道路通行压力。对此应由统一的规范性文件提出停车时间长度区间，以供不同交通通行条件和停车条件的城市在此区间作出适合本城市条件的时限选择，交通立法及地方性法规、规章应对此作出回应，并根据其实施评估情况进行必要的调整。③曾祥华:《较大的市立法评估制度研究》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2016年第4期。

停车收费无疑是降低路内临时停车时间，提升泊位停放周转率的有效手段。本应由公众享有的作为通行设施的城市道路，为缓解停车难问题而施划为泊位，并由不特定的少数人享受停车权利，其理应付出对价。路内停车收费对政府的财政收入的作用可忽略不计，而通过收费的杠杆却能有效调节路内停车需求，提高停放周转率，引导居民改变出行方式。张戎等提出了“路内停车累进计费定价模型”④在《统计大学学报(自然科学版)》2015年第1期的文章《城市中心区路内停车累进计费定价模型》中，张戎提出了路内停车累进计费定价模型。，该模式基于停车者对停车收费具有的异质性特征，通过累进收费的方式引导停车来缩短路内停车时间。但考虑到路内停车便民的初因，建议设置30分钟至一个小时为免费停车时长，超出以后实行累进收费，具体收费标准要因地而异。

二、我国路内停车治理模式评析

自2015年6月到2017年4月，笔者对具有典型范式特征的深圳市、北京市、武汉市、南京市路内停车治理展开了实地调研，探讨我国现有路内停车管理模式的特色、治理的成效以及存在的问题，4座城市在治理路内停车方面形成了较为鲜明的地方特色。

1.深圳的信息先导模式。深圳市的路内停车管理模式以信息化手段和特区立法见长。一方面，深圳市通过一系列信息化手段推动路内停车治理，如通过划线设定泊位和泊位号，在泊位下埋设车位检测器，检测车辆驶入、驶出泊位的时间并通过网络中继器传输到云服务器生成停车计费订单，车主通过“宜停车”APP、微信公众号和支付宝服务窗等方式输入泊位号完成停车缴费。另一方面，深圳市近年来通过出台《深圳市城市交通白皮书》《深圳市机动车道路临时停放管理办法》等路内停车规定，对路内停车设施规划和设置、路内停车收费、路内停车设施使用管理、停车管理人员的服务规范、法律责任的承担等作了细致的规定，为路内停车治理提供了法律保障。通过信息化的停车收费，深圳福田区南山中心路内停车周转率由298%提高到397%，竹子林地方由212%提高到382%。

2.北京的内外联动模式。北京市早在2001年就启动了我国第一个停车诱导项目，整套系统联通了王府井地区的10个停车场，共计2995个车位，并通过户外显示屏显示各停车场的剩余车位数，指导驾驶人就近停车。北京市的路内停车管理模式通过停车诱导系统实现路内外信息联动，停车诱导系统以多级信息发布为载体，通过提供停车场或停车库的位置、车位空满等信息，来指引驾驶员停车。该停车诱导系统包括停车位信息收集与信息发布两个模块，停车位信息收集通过地磁感应器收集车位信息，信息发布通过协调接收器接收后向诱导屏发布实时信息并可供查询。以北京市西城区的金融街南区为例，在未实施停车诱导系统前，区域内的停车场利用率为40%—71%不等，各停车场的利用率相差高达30%；开发了停车诱导系统后，区域内的停车场利用率为68%—75%不等，区域内各停车场利用率缩小了近一半。

3.武汉的外包管理模式。武汉市的路内停车治理模式采用外包管理的方式，将停车收费管理权交给相关企业、事业单位等。2016年9月，武汉市城市道路智慧停车项目经公开招投标确定武汉城投停车场投资建设管理有限公司作为中标单位。该项目于2016年11月1日正式运行收费。武汉采取信息化的收费方式，即通过“武汉停车”APP或“武汉停车”微信公众号缴纳停车费用。武汉市外包性路内停车管理模式取得了一定的效果，武汉城管公布的数据显示，从2016年11月武汉重启道路停车收费以来，道路泊位日均周转率为732%，最高达到999%，一个泊位1天内最高可供10名车主使用。

4.南京的行政主导模式。南京的路内停车管理模式以停车收费、价格调控为核心手段，尽可能将政府在路内停车管理上的作用发挥到最大，其停车管理模式可以概括为“政府主导、高权管理”。在机构设置和职权分配方面，2012年南京市政府通过大部制改革，先后颁布和修订了《南京市城市治理条例》等规范性文件，将停车设施管理职能由公安部门移交城管部门，成立了市、区、街道三级停车设施管理中心；通过网站、APP、停车诱导指示牌等方式，向社会公众提供停车场位置、停车泊位剩余数量等信息服务；建立了由南京市政府领导，南京市城市管理行政执法局为核心，物价局、公安机关交管部门为协助力量的路内停车管理体系；在路内停车管理手段方面，南京路内停车管理以路内停车收费为核心手段，实行差异化定价政策，坚持“城区中心区域高于非中心区域、道路高于非道路、白天高于夜间、地上高于地下、室外高于室内、长时间高于短时间、大型车高于小型车”停车收费标准；通过严格的违停执法保障路内停车收费，并根据再收费和执法情况对泊位施划进行调整。

从高德地图发布的中国主要城市交通分析报告的数据看，南京的交通拥堵排名从2014年的第6位下降到了2016年的第29位，拥堵延时指数也从2.16降到了1.672。路内停车周转率由2016年7月的163%提高到12月的435%。城市道路停车得到了明显规范，乱停现象在城区主次干道上基本绝迹。

南京等四地在治理上，都综合运用各种方法，因而类型化是相对的。但四地治理方式有特色和重点，故而形成了“信息先导型”“内外联动型”“外包管理型”和“行政主导型”的提炼，并通过比较将南京治理手段的优势凸显出来。

(1)深圳市的“信息先导型”模式通过“信息化手段”的运用，使交通通行状况有了较大的改善，但在国内大部分城市现有的资源条件下，特区立法地位和高成本的信息化使其模式不具有可推广性。在具体运作方面，由于政府出资的地磁感应器成本高，给财政增加了极大的负担，整套设备维护成本极大，在雨雪天气会出现操作不便、设备故障等技术瑕疵。另外，深圳市是外来人口流动性极大的城市，外地车辆在深圳基本上不可能受益于此信息化停车管理方式，相反给因宣传不足而不熟悉深圳市路边停车缴费情况、缴费方式的外地车主增添了不必要的麻烦，不利于车辆的有序停放。

(2)北京市的“内外联动型”模式通过停车诱导系统的建设，提高了停车场利用率，从而缓解交通拥堵，但停车诱导系统存在着缺乏综合管理、交通实时动态数据采集存在不足等问题。

(3)不论从“行政许可”还是“特许经营”的角度看，武汉市的“外包管理型”恐有“授权行为违法”的嫌疑。路内停车收费本身是一种通过价格杠杆减少市中心停车的调节行为，而企业因其盈利目的往往会使停车收费事与愿违。

(4)南京市的“行政主导型”模式以停车收费为核心，以合理施划为基础、严格执法为保障，实行差异化定价政策，依靠政府的高权来对路内停车问题进行治理等值得借鉴。该模式的运用最终合理配置了道路交通资源，缓解了城市交通拥堵问题，具有代表性和可推广性基础。以南京“行政主导型”路内停车治理为基础，同时吸收其他治理模式的有效做法，在正视南京模式不足的前提下，才能构建较为完善的路内停车治理模式。

三、南京“行政主导型”管理模式面临的法治难题

南京“行政主导型”路内停车模式受到的好评不断，其因良好的路内停车治理效果被认可并被多地复制借鉴，然而这种“行政主导型”的模式在实施过程中也遭遇了一些问题。

1.高压管制路内停车的政府行为与有限政府建设的理念相悖。“最好的政府是管制最少的政府”，其表达存在内容的不完整性，忽略了政府日益繁重的给付内容，但却隐射了政府职能转变的方向:由全能政府向有限政府转变。“国家的任何扩张都是不合法的，也是不道德的。”①[美]罗伯特·洛齐克:《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第5页。政府的权力来源于人们的政治认同，因而政府的组织、权力和活动必须受到宪法法律的限制。政府行为要有限，以防止因行政权的扩张而形成行政国的现象，避免“行政暴政”。在整体性政府职能向有限政府转变的过程中，凸显“行政主导”是否与行政体制改革目标有背道而驰之嫌?

2.单一依赖行政收费，管理手段单一。差异化的路内停车收费政策具有调节路内停车需求的作用，适用累进收费提高了泊位的周转率，却加重了车主的负担。南京的“行政主导型”路内停车模式主要通过较高的停车收费来调节路内停车需求，缓解路内停车供需矛盾，且取得了实效，然而过高的收费标准受到了质疑。仅靠高收费来调节路内停车需求是不够的，高昂的停车费用只能阻止经济收入不高的工薪阶层使用路内泊位，会造成路内停车资源被少数富裕人群占用的情况。

3.政府单方管理，社会参与度低。路内停车管理是一项综合工程，任何企图单依靠政府或企业来实现路内停车的法治化与有序性都是幻想。“随着政府管理向公共治理的转型，传统由行政机关担负的管理责任也开始向多元主体共同承担的治理责任转型。”②王瑞雪:《论行政法上的治理责任》，《现代法学》2017年第4期。南京模式可谓是政府管制的典范，但这也仅仅是单纯依靠政府高权管理的停车治理模式。这种仅依靠政府高权管理的做法不可避免会出现效率低、成本高，公众参与度不足导致政策制定不科学、不合理，民众对政府政策存在误解等问题。由于缺少社会力量介入渠道和企业参与机制的保障，南京市的路内停车治理呈现出政府“单兵突进”，公民、企业等社会力量参与路内停车治理严重不足等状态，不仅影响路内停车治理的直接效果，也难以维继治理效果。路内停车的综合治理，既要政府主导下的全面推动，也需要企业驱动，更依赖社会与民众的广泛参与。

四、构建“三位一体”路内停车协同治理模式的法治进路

党的十八届三中全会确立了全面推进依法治国的总目标，提出了必须“促进国家治理体系和治理能力现代化”。从管理到治理的转换不仅是理念的转化，更是路径的拓展。通过对行之有效的南京行政主导模式进行改造和升华，在借鉴国内外相关典型模式经验，吸收深圳、北京、武汉等地有效治理措施的基础上，应构建政府、企业、公众三个基本主体参与的路内停车协同治理模式，并使三个基本主体各司其职而又相互配合，由此形成“政府主导、企业驱动、公众参与”的路内停车协同治理模式。

1.政府主导。全能政府不仅是有害的，也是难以为继的。在推进行政体制改革过程中，应有效保障公民权利并对政府权力进行严格限制。有限政府理念为多数国家政府改革所接受，基于此认识，有学者认为政府主导的路内停车治理与此理念背道而驰。然而，有限政府并非政府作用理论演进的终点，更不是其核心价值。无论以何种理论来影响和推进行政体制改革，有效政府始终是政府改革的目标，“即政府职能有效、行为有效、结果有效。”③姜杰、蒋文丽、梁贝贝:《行政定位的演变与“有效政府”》，《中国行政管理》2014年第11期。政府是否干预路内停车以及是否以主导型干预形态出现并非直接受到有限政府理念的制约，而是根本取决于政府职能的有效实现。停车难问题的凸显、城市交通拥堵的加剧以及城市交通治理条件的复杂与多变性形成了对政府强力干预路内停车的需求。南京市“行政主导型”路内停车治理模式的成功为当下政府主导型干预提供了最好的实践证成。

在任何一种社会活动中，都存在政府直接或间接的干预行为，但是干预的方式、强度、频次以及是否构成主导型影响却不同。政府在路内停车治理中的主导型作用表现为其具有不可或缺性和主体性:没有企业驱动与公众参与的政府单一性治理路内停车虽不是长久的却是有效的，但是没有政府参与的路内停车治理是无法实现的；在多主体参与的路内停车治理中，政府参与不仅不可或缺，而且发挥了主体型治理作用。政府在治理路内停车中的主导型作用体现为:(1)应提出完善城市道路内停车的立法建议案；(2)在路内停车法律规范尚未完善前提下，通过制定行政法规、规章等规范性文件补足法律不足；(3)进行泊位施划；(4)路内违停执法；(5)路内停车收费管理；(6)指导企业驱动与促进公众参与。

2.企业驱动。为适应政府管理日益复杂多变社会事务的需要，民营化已经成为一种现实与趋势。“可以看出我国的民营化浪潮实际上是由两股洪流汇聚而成的:一部分是将本来不应或依情势而不再应由政府包揽的事项让渡于民间，另一部分是对于政府应当继续担负职责的事项寻求民间的合作。”①刘飞:《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》，《中国法学》2009年第2期。

路内停车治理民营化，一方面可以提高泊位管理、违停执法和停车收费的效率，为停车治理提供技术支撑，促使路内停车执法转变为规范化、常态化的高效治理；另一方面有利于实现城市路内停车与路外停车的联动管理，全面提高路外停车场的利用率，缓解路内交通压力。企业通过行政任务民营化和行政功能民营化两种途径，促进路内停车治理高效化、常态化、规范化。

(1)路内停车治理行政任务民营化。行政管理部门通过行政协议的方式，将泊位的经营管理权“外包”给企业，企业直接管理路内停车和路外停车场停车。获得经营治理权的企业接入与政府合作开发的停车信息发布系统，与停车信息采集系统、信息传输处理系统联合投入使用，配备相应的泊位治理人员，实现多种支付方式并用，缩小每日每个泊位的应收与实收之间的差距，并加强停车收费的规范性。要吸取武汉的企业外包治理模式的不足，做好路内停车行政任务民营化的保障:企业要树立路内停车服务公益性质的理念，不片面追求经济效益最大化而损害路内停车者的利益；企业要接受政府的监管，配合政府对公共事务运营商的绩效评估；要及时将停车收费的标准、停车治理的标准等向社会进行公开，提高企业运作的透明度，接受社会公众的监督。

(2)路内停车治理行政功能民营化。较之于政府，企业在停车治理的技术支持上占有较大优势，且更新周期短、更新速度快。企业参与行政功能民营化主要发挥三个方面的作用:

一是停车信息采集系统建设与应用。利用企业技术优势，使用停车信息采集系统检测车位利用信息；通过收集的原始数据计算出泊位周转率、应收费与实收费情况、停车流量曲线等，直观反映停车治理状况；减少车辆进出场计算时长的误差，提高停车效率和停车信息数据精确性。

二是停车信息诱导系统建设与管理。参考上海市地方标准的先进经验，借鉴日本、德国等国家停车诱导系统的布置形式，并考虑区域实际停车场分布情况，应采用三级停车诱导形式，并设计停车诱导牌。其中，一级发布屏设置在主要道路上，显示片区多个停车场的名称、位置、空满状况；二级发布屏设置在停车场周边道路上，发布停车场的名称、行驶路线、空满状况等；三级发布屏设置在停车场入口附近，可参考传统停车诱导标志板设置位置，发布单个停车场的名称、空满等信息。

三是停车信息发布系统建设与运行。企业通过停车信息发布系统发布关于机动车违停及处罚的法律法规、地方政府规章，使公民了解违停的法律后果，发挥法律的预测作用，对违停起到一定的规制作用。公民也可以通过停车信息发布系统对违停现象进行拍照举报，行使对机动车违停的监督权。

3.公众参与。“公众参与机制注重民主、合作、利益表达，内在耦合了多元共治的需要。”②尹少成:《国家治理体系现代化视野下的公众参与机制》，《社会科学家》2016年第6期。路内停车治理公众参与体系，由高校及相关专家群体、志愿者群体、媒体及一般公众等社会力量支持共建，以保证“上情下达、下情上通”。

高校及相关机构的专家群体是发挥监督权、建议权的最重要主体。在宏观上，高校及其他相关专家群体作为政府机构的智囊团，为政府机构的停车政策及相关法律法规的制定提供相关的咨询与建议，通过专家论坛、民生议政等形式向政府建言献策。在微观上，相关专家通过对法律进行解释，推动公民对立法的理解。例如，宣传法律法规和正确的停车理念，内容包括释义《道路交通安全法》以及当地的地方性法规等与停车相关的法律法规，进行停车政策解读，讲解路内泊位的公共属性和停车收费政策的关系，以及绿色出行、乘坐公共交通工具对缓解交通压力和营造良好的城市交通出行环境的重要意义。

社会组织参与路内停车治理，主要凭借其有效的团体组织性、连续性、专业性优势。停车协会可以协助政府管理路内停车泊位，对停车教育讲座的开展、城市绿色出行活动的举行等进行策划，联系准备场地，联系成员参加，了解社会公众对活动的需要和建议等；志愿者协会可以设计、制作并发放绿色出行宣传册，进入社区等地方宣传绿色出行方式，普及交通及环保的相关知识，减少机动车出行，鼓励公民绿色低碳出行；法律援助组织可以解答普通公民生活中遇到的问题，在进行普法宣传的同时积极帮助公民维权。

媒体提供宣传平台，凭借信息传播的重要性、适宜性、有效性，增加路内停车治理相关信息的关注度。媒体通过传播与路内停车相关的法律法规，提高民众的法律意识，同时也通过报道等方式与人民群众密切联系，起到法律监督的作用；媒体发挥重要的舆论作用，是路内停车治理相关信息和民众的联系纽带；通过生动活泼、喜闻乐见的形式，引导舆论走向，人民群众也通过媒体对路内停车治理发表自己的见解，从而起到监督作用。

在停车治理的过程中，公民身份具有多样性，作用具有多重性。应树立守法意识，规范停车，不长期占用临时停车泊位，主动承担违停行为的法律后果，配合执法人员的执法行为，自觉缴费；应树立环保意识，减少开车出行，绿色低碳出行；应树立参与意识，参与社会志愿服务，设计、制作并发放绿色出行宣传册，积极参与机动车治理活动，通过听证会等发表自己的看法和建议，对城市路内停车治理的效果进行信息反馈；应树立监督意识，对长期占用停车泊位且不缴费的车辆和车主、收费人员私下交易低价停车的现象、性质严重的违停行为进行拍照举报，促进违法行为的矫正。

D912.1

A

1003－4145[2017]12－0168－06

2017－10－20

顾大松(1970—)，男，东南大学法学院副教授、硕士生导师，博士，主要从事行政法学研究。

本文系国家社科基金重大项目“现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究”(项目编号:11ZD160)的部分研究成果。

(责任编辑:迎朝)