多源流模型框架下的上海市烟花爆竹“禁放令”政策分析

【摘 要】针对燃放烟花爆竹造成空气污染的现象，2016年以来，我国多地出台烟花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市烟花爆竹安全管理条例》这一“最严禁放令”已实施了两年，上海春节期间的空气质量得到了有效的提升，城市公共安全也更有保障。本文尝试运用约翰？金登的多源流模型分析“禁放令”被提上政府政策议程的影响因素，并通过探讨政治源流的变化来揭示在国内公民意识日益强烈的当下，国民情绪和社会舆论在推动问题上升到政府政策议程过程中的关键性作用。

【关键词】多源流模型；烟花爆竹；政策议程；政策分析

一、引言

春节燃放烟花爆竹自古以来就是我国年俗文化的重要组成部分，但是烟花爆竹在生产到燃放的各个环节中所带来的公共安全隐患和燃放后的空气污染问题使其备受各级政府和职能部门的关注。近年来，全社会对于空气质量问题日益关注，2015年媒体人柴静的一部纪录片《穹顶之下》更是一石激起千层浪，空气污染问题成为了公众舆论关注的焦点。

2016年春节以来，全国多地先后出台了烟花爆竹限放或禁放政策。其中，《上海市烟花爆竹安全管理条例》不仅规定了外环线以内全面禁止燃放烟花爆竹，还限制了相应的购买、运输、储藏等行为，被不少市民称为“最严禁放令”。 本文试图运用多源流模型分析框架，探讨“最严禁放令”何以在此时被决策者所采纳，哪些因素发挥了触发作用，推动“最严禁放令”进入政府议程的影响力量有哪些等问题，从而对该政策过程加以分析。

二、多源流分析模型

美国的约翰？金登于1984年提出了多源流模型，从问题源流、政策源流以及政治源流来分析影响政策形成的影响因素。问题源流即某些社会问题往往是由于某个指标的变化或某个焦点事件或突发危机而被政府决策者所关注到，政策源流系政策企业家在多种场合以各种方式提出他们的政策建议，这些建议必须具备一定的可行性并且能够被公众接受，政治源流则包括国民情绪的变化、政府和领导人的更迭等。当某一政策问题建构、政策方案准备充分、政治环境合适，并在政策之窗开启时，政策企业家有机会推动三条源流汇合，从而将问题和备选方案上升至政府政策议程，但“政策之窗”并不经常打开，而且每次开启时间不长，机会稍纵即逝，政策企业家若想要推动某一问题的解决，就需要抓住政策之窗开启的时间推动三流汇合。这就是金登所描述的“多源流模型”。

三、上海市烟花爆竹“禁放令”政策的“多源流”模型分析

1.问题源流：空气质量指标与热点焦点事件的结合

2011年底，中国政府指责美国驻华大使馆监测并发布PM2.5数据为干涉内政，自该事件以来，中国的空气质量也成了全民热议的话题。当前我国空气中空气颗粒污染物尤为严重，其中PM2.5是可入肺颗粒物，会对人体造成极大危害。2015年，上海环境空气质量指数的优良率为70.7%，PM2.5是造成上海空气污染的“主角”，上海大气中PM2.5年均浓度高出国家环境空气质量年均二级标准51.4%。据上海交通大学燃烧与环境技术研究中心上官文峰教授团队的实验显示，燃放鞭炮将造成空气严重污染，进而导致本市空气质量进一步恶化。2015年2月28日，媒体人柴静所拍摄的纪录片《雾霾调查：穹顶之下》在各大视频网站和微博上迅速传播，仅仅一天时间，播放量和阅读量总计超过2.77亿，关于雾霾和环保问题的讨论成为舆论的中心。

综上可知，近年来公众对于大气污染治理的诉求愈发强烈，柴静的纪录片作为社会焦点事件在网络媒体的作用下引发了全社会对于空气质量问题的关注和热议，同时使其被高层决策者所感知，并得到了公开回应。同时，上海的空气质量指标显示出PM2.5已成为危害市民健康的“头号”大气污染物，烟花爆竹作为PM2.5的“重要生产者”经过媒体的宣传报道也进入了公众及决策者的视野。各类数值指标和焦点事件相结合形成了问题源流，使得烟花爆竹对空气造成污染的问题被建构。

2.政策源流：政策建议与备选方案的提出

烟花爆竹污染空气问题的清晰界定，其便受到政府官员感知，引起其他相关领域专家学者的关注和思考，政策企业家们对于这个问题会提出许多的解决方案，这些备选方案就形成了政策源流。其中有些建议具有技术可执行性强、价值观念易被接受的特点，从而引起了决策者的高度重视。

市政协委员曾垂宇曾建议上海全面禁售烟花爆竹，市人大代表厉明曾在2014年人代会上发起倡议“从我做起，春节不放烟花爆竹”并得到了138名代表的响应，市人大代表李富荣在人大专题审议中提议全面禁止燃放烟花爆竹，还有一些代表和委员建议，应从立法层面规定在上海市范围内全面禁售烟花爆竹，这样执法部门就能够集中打击违法运输、销售烟花爆竹的行為上以提高行政效率。

由于上述备选方案符合技术可行性、价值可接受性、可承受的费用等标准，利益冲突较小，容易获得社会认同，从而被决策者所接纳并上升为政策议程的可能性也较大。

3.政治源流：国民情绪与政府引导的融合

金登的多源流模型中的政治源流主要包括国民情绪、压力集团之间的利益竞争、国会意识形态变化以及政府的变更等。而对于有别于西方政治体制的中国来说，国民情绪和中国政府在环境保护方面的执政方针等构成了烟花爆竹禁放令的政治源流。

上海对于烟花爆竹的管理可追溯到上世纪80年代末90年代初，当时全国春节期间因烟花爆竹燃放带来的危害达到了历史上的一个高峰，引起了社会的广泛关注，1989年的春节，上海市政府规定，在中山环路以内一律禁止燃放烟花爆竹。但这一挑战传统的禁令很快被强大的习俗力量所否定，1993年又改为限时限地燃放。时至今日，随着市民整体素质的提高、环保意识的增强以及对于自身健康的重视，国民情绪发生了较大的变化。据市统计局关于上海市民燃放烟花爆竹意愿的调查报告显示，85.6%的受访市民明确表示不会购买烟花爆竹。89.4%的市民支持通过立法规定，在外环线以内和重点防控区域全面禁燃烟花爆竹。由此表明，上海全面禁止燃放烟花爆竹已有良好的民意基础。

与此同时，我国环境保护部于2010年11月和2011年11月分两次发布了《环境空气质量标准》的征求意见稿，首次制定了PM2.5排放标准。2015年8月29日，《中华人民共和国大气污染防治法》在全国人大常委会审议通过。这一系列政策法律的出台和修订，显示出了政府执政理念的变化和改善生态环境，尤其是在大气污染治理方面的决心，这意味着与大气污染治理相关的政策建议容易获得决策者的关注。

4.三流汇合：政策之窗的开启

2015年全国两会召开前夕，公众的关注焦点再次集中到了空气质量问题上，国内的大气污染问题经过互联网的传播和各类媒体的宣传报道，一时成为全民热议的焦点话题，由此也给政府及其环保部门带来了巨大的社会舆论压力。2015年，市人大内务司法委员会在全市范围内组织座谈，听取各方的意见和建议，主导起草了《上海市烟花爆竹安全管理条例（修订草案）》并报市人大审议通过。至此，三大源流汇合于政策之窗，相应问题被提上政府议程。

四、结语

通过多源流模型对《上海市烟花爆竹安全管理条例（修正案）》的分析能够看出问题源流、政策源流和政治源流在公共政策形成过程中的重要作用，此项政策得以突破是三大源流汇合于政策之窗的结果，因而多源流模型在这个政策变化过程中具有一定的解释力和适用性。

从本例中可以看出，公众对于空气污染状况的广泛关注、对于自身健康的普遍忧虑以及市民整体素质的提高使得国民情绪较之20年前有了显著变化，加之党和政府在执政方针中将环境保护放到了前所未有的高度，这也使环保领域的政治源流迅速发展完善。因此，与过去主要由决策者来主导政策议程不同，在公民意识日益强烈的当下，公众的普遍价值取向以及社会舆论压力可以凝聚成政治源流，促进公共政策的形成。

参考文献：

[1]约翰？W？金登：《议程、备选方案与公共政策（第二版）》，中国人民大学出版社，2004年.

[2]黄俊辉、徐自强：《校车安全条例（草案）的政策议程分析-基于多源流模型的视角》，《公共管理学报》，2012年第3期.

[3]张建：《多源流模型框架下的异地高考政策议程再分析》，《教育学報》，2014年第3期.

[4]李阳、胡春霞：《火车票实名制政策的多源流分析》，《学理论？下》，2013年第5期.

[5]董川峰：《1响鞭炮能产生多少PM2.5-上海交大研究团队测试鞭炮燃放的环境成本》，《新闻晨报》，2015年2月12日。

[6]简工博、茅冠隽：《上海两会代表委员呼吁立法 烟花爆竹全面禁放》，《解放日报》，2015年1月25日。

作者简介：

徐文彬，男，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2015级MPA研究生1班。