提升吉林省高等教育质量的策略研究

刘 佳

(长春大学 行政学院，长春 130022)

提升吉林省高等教育质量的策略研究

刘 佳

(长春大学 行政学院，长春 130022)

高校承担着为社会输送人才的重要使命。2013年，吉林省政府提出建设“高教强省”目标，寄希望于通过提高教育质量真正建立起政府、高校和社会之间的新型关系，实现促进经济发展、加快产业升级的目的。为此，本文结合吉林省的具体情况提出从完善高校管理，财政投入，高校多元协同，高校综合改革，民办高校和高职高专扶持，统筹规划和评估六个方面的机制入手进行改革，从而为最终实现提升吉林省高等教育质量做出贡献。

高等教育；吉林省；改革

马克思指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。教育作为上层建筑的一个方面，其改革的最终目的是服务于经济基础。社会经济瞬息万变，每一个产业或职业都经历着兴衰，教育的目的就是培养出符合社会发展需要的人力资源乃至能够引领社会创新变革的精英人物。2015年，吉林省高等教育毛入学率已经达到40%，标志着吉林省的高等教育进入大众化阶段，这本是件令人高兴的事情，说明民众的受教育水平越来越普遍，与此同时，人们却发现与高入学率相伴而来的却是毕业生就业难的问题。每到毕业季，政府、学校、企业都在想尽办法保证学生正常就业，可仍有众多的学生找不到工作，成为待业青年。与之形成反差的是每年春节过后，珠三角、长三角等地区却频频曝出“招工难”的问题。究其原因，是高校培养的学生与社会需求不匹配，难以满足企业及社会的需求，造成人力资源的浪费。政府的职能之一是文化建设，高校作为文化教育的重要组成部分，承担着培养人才的社会使命。如何使高校培养的学生满足社会需要，成为推动社会发展的积极力量，是吉林省面临的重要问题。笔者认为可以从以下六个机制方面入手对吉林省的高等教育进行改革。

1 完善高校管理机制

要对高等教育相关部门间的财权、事权、人权进行科学合理的划分，消除财权、事权、人权配置不对称对高等教育发展的消极影响，转变政府职能，赋予高校更多的办学自主权[1]，激发高校的办学活力。高校要建立顺应当代社会发展的现代大学制度，完善内部治理结构，营造敬畏学术、尊敬学者、尊敬学生的制度氛围。

财权是高校发展的命脉，是保证高校正常运转的关键，高校只有掌握经济的主动权，才能保证学校更加自主发展[2]。高校经费主要来源于几方面：政府财政拨款、学费及教育产业收入、社会捐赠。目前，吉林省高校不管是公办高校还是民办高校，资金来源相对单一，公办高校主要来源于财政拨款和学费，教育产业收入两大块，民办教育基本依赖学费收入。由于民办教育不依赖公共财政，这里不具体阐述。以吉林大学为例，2015年，吉林大学年度预算总额为52.12亿元，其中财政拨款27.48亿元，事业收入20亿元，同年，吉林大学还接收到21.86亿元的社会捐赠(未并入当年年度预算)。如果除去接收的社会捐赠，财政拨款占到整个年度预算的52.7%，即使并入社会捐赠，财政拨款仍然占到37.1%，占据最大比重。吉林大学作为吉林省仅有的两所部属高校之一尚且如此，其他高校可想而知。对比国外高校的财政来源，以美国为例，其大学的财政来源也来自于学费、州和联邦拨款、私人捐赠以及附属机构。但近些年来，美国的州和联邦拨款所占比重越来越低，与此同时，学费和社会捐赠成为美国高校运行的最主要来源，像美国的知名大学耶鲁大学，其接受的社会捐赠已经成为最主要的资金来源，2014年，社会捐赠占到预算资金比重的44%。要避免所谓的“吃人嘴软”的情况，高校应努力使自己的财政资金来源多元化，降低对财政拨款的依赖程度，建立健全基金机构，合理管理来自社会的捐赠。政府机关也应该制定有效的政策法规，给予高校更多的自由，帮助高校拓宽教育资金来源。

事权指高校自主处理本校的各项事务的权利，包括高校的机构设置权、师生管理模式和其他事务权利。目前，吉林省高校实行的领导制度是党委领导下的校长负责制。高校作为教学场所，其目的应该是为全校师生服务，营造一个自由宽松的学术氛围。但在当前，高校的行政色彩严重，具体表现为行政人员众多，机构设置臃肿，管理水平低下，学校绝大部分师生无权参与到学校的管理建设中，这些都是政府机构的官僚制在高校中进一步的延伸，造成高校对政府的依附性和从属性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“完善学校内部治理，加快构建有利于高水平大学科学发展的内部管理体系，推进内部治理结构的改革，建设现代大学制度”。在党的十八届三中全会会议上，提出了提高高校内部治理结构的要求。高校应当建立起党的权力、行政权力、学术权力和师生权力四大权力分立制衡的运行机制，破除党的权力和行政权力主导学校各项事务的局面，加强学术力和民权力在高校内部治理中的作用，并对这四种权力的边界进行划分，明确各自所辖的权利范围和相互之间的制约关系，党权管战略、谋全局；行政权管策略、精细化管理；学术权抓教学、促科研；以职工代表大会、学生代表大会为代表的民权表达民意、保障民生。四种权力各司其职、相互制衡，真正构建“党委领导、行政治校、教授治学、民主管理”的内部治理结构[3]，实现学校的科学决策与管理。完善治理结构的同时，要强化和完善高校内部管理机制建设，理顺职能部门之间的关系，促进高校内部各部门之间的和谐，实现高校内部整体性治理，即构建完整学校。所谓完整学校是指学校在自我管理，提供公共物品和服务过程中，形成相互合作与整合，促使各目标管理主体间协调治理、功能整合，层级整合，从而达成学校善治的状态。

人权指高校拥有自主雇佣教师人员的权力。21世纪是知识经济时代，教育的目的是培养人才。让教师队伍形成一个自由的能进能出的环境，将极大地促进高校教学水平，也有助于淘汰不合格的教师，使高校成为一个学术思想迸发的地方。然而，高校的人事权力不完全掌握在自己手中。高校教师是参照公务员法律法规的群体，其人事权掌握在政府人事部门。按照教师法规定，只要教师没有违反相关法律法规，高校就没有权力解除与教师的人事关系。这种制度会造成部分教师不积极参与教学与科研工作，抱着“铁饭碗”得过且过。另一方面，人事权力掌握在政府部门中，教师“跳槽”难度系数很大，成本很高。很多教师都是从开始工作到退休都在同一所高校。显然在现如今社会的环境里，高校教师队伍作为高素质人才，在人才流动中被束缚了。为此，可以从以下几个方面来解决：一方面，扩大教师队伍的交流范围。教师交流不应只限定在高校内部、政府机构、国内外交流，最重要的应该让教师进入企业交流。教师只有亲身去参与实践，将理论联系现实，这样才能在以后的教学过程中更有说服力，案例更生动，课堂更活跃。另一方面，可逐步取消高校的事业编制，采取聘任制的方式招募教师。聘任制打破了高校教师的“铁饭碗”，可随时淘汰考核不及格的教师，保证高校教师队伍的先进性，同时教师也可以随时选择更好的地方从事工作，实现个人最大价值。

2 完善财政投入机制

表1 高等教育生均公共财政预算教育事业增长情况(单位：元)

数据来源：中国教育年鉴

要紧密结合吉林省省情，要在可持续的经济社会发展条件与合理的公共财政承担能力的基础上，为高等教育发展提供稳定的公共财政保障基础。

表2 2013年东三省公共财政教育支出的增长情况

生均教育经费是指在一定的地区范围内，按照当地经济发展水平和教育的发展实际，由政府财政年度预算编制的每个学生的平均教育支出[4]。上图显示，除2012年吉林省生均教育费用高于全国平均水平外，之后的2013年、2014年均低于全国平均水平。从数据显示，吉林省的生均费用与辽宁、黑龙江比相对充足，但是与全国来比较，整个东北地区的生均费用都在较低水平。较低水平的生均费用将极大地影响当地高校的办学质量，降低对学生的吸引力，最终将影响当地经济社会的发展。

表3 2014年东三省公共财政教育支出的增长情况

表4 2013、2014年东三省的GDP及增长状况

表5 吉林省的平均教育投入

通过表2、表3数据(来源于黑、吉、辽政府工作报告和各教育厅发布公开报告)可以看出，2013年与2014年，吉林省的教育支出数额均有所下降，教育支出占公共财政的比重也在下降。除黑龙江省在2015年财政教育支出有小幅度提高外，结合2013年、2014年东三省的GDP可以看出，在面对经济增长的情况下，东三省的教育投入却在下降，可以看出东三省对教育的投入是偏少的。相关数据显示，2013年、2014年全国的经济增长率分别为7.7%、7.4%，显然，2014年东三省的经济增长低于全国平均水平。经济增长放缓也是影响东三省教育投入的重要因素。

2012年，我国的平均教育投入突破4%。根据世界银行数据显示，2011年世界平均教育投入为4.53%，而且早在2000年之前，世界的平均教育水平就已经突破4%的水平，而相对发达的国家，平均教育投入已经超过5%水平，由此可以看出，我国的教育仍比较落后。而上表显示了吉林省教育投入情况，远远低于全国平均水平。与世界平均水平相比，大概在上世纪五六十年代水平，可见吉林省的教育财政投入非常不足。

吉林省作为一个农业大省，公共财政收入不如其他工业大省，这是其教育投入相对不足的重要原因。但教育作为最基础最重要的民生工程，直接影响未来吉林省的发展，吉林省应在有限的公共财政里，加大教育投入，创新教育投入机制，创新教育投入管理方法，提高教育支出的效率，将钱用在刀刃上。同时保证教育投入的持续性，其教育投入应努力达到全国平均水平。

3 建立高校多元协同机制

从激发高校办学活力着眼，引导实现政府主导、社会参与、企业合作的协同合作机制，加速推进校校合作、校企合作、校地合作，特别在高校比较集中的长春吉林两市，要充分发挥吉林大学、东北师范大学等部属高校的学科优势、人才优势，发挥高校的集聚效应，以先进带后进，迅速提升省属高校的学科层次。围绕吉林省经济社会发展，优化学科专业结构，构建高校学科专业结构动态调整机制，大力扶持优势明显、特色鲜明的专业，积极培育国家和吉林省急需的新兴专业。大力推进高等教育与经济社会相结合，加快在多所试点高校建立一批顶尖学科，打造出一批高水平的创新团队和一流的创新平台，争取在科学研究方面取得里程碑意义的科研成果，提升高等教育对经济社会发展的贡献。全面深化产学研合作，支持高校加入地方科研系统，与地方政府、行业企业共同建立产学研战略联盟。

高校所培养的学生大部分是直接面对社会，高校在培养学生时，形成与社会有效的双向沟通是关键。一方面，学校可以更好地了解社会需求，培养社会需要的人才，利用高校知识和科研高地的优势，为社会发展提供智力支持；一方面，高校与社会之间要积极实现资源共享，吸引社会资源投入到高校，也可以将高校的资源社会化；一方面，引入社会评价，让社会独立机构作为高校办学水平的重要评价主体，实现评价体系的完整性和评价结果的公平性，激发高校办学积极性，提高办学水平，同时，逐步降低高校对政府的依赖。要在高校与社会的互动中，实现产、学、研的良性结合，实现资源共享，提高服务经济和社会发展的能力。

社会实践作为高校学生接触社会的重要途径，起着桥头堡的作用，需要学校充分重视，与企业达成良好的沟通协作。由于企业在接收实习学生的过程中，会消耗一定的人力成本，政府和高校都应该给予相应的补偿，比如给予一定的税收优惠，现金补偿等。吉林省很多高校的学生实习流于形式，比如机械专业的学生去实习单位就是走马观花，不让学生去动手操作，实习的这段时间都成为了小假期。政府、学校、企业三方应该达成有效共识，使企业敢放手让学生动手，让学生在实习过程中进行理论与实践结合。

进入21世纪以来，社会经济瞬息变化，社会分工更加细致，产生了许多新兴的社会需求职业，也逐渐淘汰落伍的产业和职业，这需要高校对市场作出积极的反应，以适应市场需求。建构起学科结构动态调整机制是当务之急。在一定的期限内，对各个学科毕业学生的就业状况、发展前景、社会评价进行量化考核，选出就业顺畅、社会评价高、发展有前景的专业，继续做强做精，果断淘汰各方面不合格的专业。学科调整应该把握实事求是，精准市场定位原则。

产学研合作是指企业、高校、研究所之间的合作。企业作为生产方，急需各方技术，与作为技术的提供方的高校和研究所进行充分合作，最终实现科技成果直接转化为市场应用[5]。世界上产学研合作最好的学校非斯坦福大学莫属，它的产学研合作机制直接促成硅谷的诞生。斯坦福大学将高校与企业紧密联系在一起，可以在最快的时间内将科研成果市场化。斯坦福大学鼓励学生积极参与到科研活动中，认为现实科研成果比在大学内获得专利更加重要。同样，吉林省坐拥吉林大学和东北师范大学两座高等学府，也可以进行产学研合作的探索。现如今，在吉林省长春市的净月开发区已经有多所高校，形成了一定规模的大学城，这为产学研合作提供了有力的人才资源支持。我省高校可采取中介协调型合作模式，在高校内部设立科技成果推广服务中心，以中间人的身份将校园的科技成果推荐给相关企业，这样可以有效减少高校与企业的矛盾冲突，厘清高校与企业的利益分配问题。

4 推进高校综合改革机制

高等教育综合改革是国家教育体制改革的重点。吉林省应紧紧抓住这一机遇，确定一批试点高校。以培养全面创新型人才为根本宗旨，以提升教育质量为核心，以服务经济社会发展为导向，积极探索多样化、高质量、有特色和具有国际化的办学思路，力争把吉林省建设成为高等教育深化改革的试验田和科学发展的示范区。

从宏观领域看，教育改革是政府权力的进一步下放，政校分离，高校获得更多的自主权力，高校由行政治校向依法治校转变。政校分离对盘活高校学术氛围，形成尊师重教的风气起到积极作用。从微观领域分析，教育改革是高校的自我蜕变与成长。高校与学生是直接利害关系，高校的任何改革都应该以促进学生健康成长为宗旨。比如说加快推进学分互认转化机制，让有条件有能力的学生走出去尝试更加丰富的教育活动，碰撞出更加耀眼的智慧火花。

高校教育改革的方向，关键是要转变政府职能，保证高校办学自主权。按照政事分开的原则，实行高校管办分离，教育行政主管部门要舍弃惯性思维，重新定位自身角色，主动放权，将高校办学自主权落实到位。

高校资源分配既不均衡也不充裕，即使在连年的扩招之后，“千军万马过独木桥”依旧是社会对高考的直接印象。面对这种情形，政府需要在两个方面来做。一方面，政府需要破解高校资源分配不均问题。这就需要政府部门进行顶层设计，统筹省内各方资源，加快推进落实学分互认机制，教师跨校跨地区交流制度，支持高校进行内部管理方式创新。另一方面，政府要创造有利条件，提高高校教学科研水平。许多学生经过多年寒窗苦读进入高校这座象牙之塔，理应希望在大学里学到更多的东西，体验到更加丰富的大学生活。优秀的高校教师具有灯塔功能，为学生指明道路。一个优秀的、受学生爱戴的教师必然具备学识渊博、敬业爱岗、深爱学生、主动沟通的特质。然而高校教师在面临评级时，不得不面对一个现实，评级与论文发表量直接挂钩。不可否认，将论文发表量作为参考系数，一定程度上体现了教师的科研水平和自身文化素质，但面对考核标准时，高校教师许多的课后时间都被写论文占据，严重影响了备课，这与教师的第一要务是讲好课相矛盾。面对几十年来从未改变的规定，省政府及高校也应该积极推进考核新标准的制定。

5 要建立民办高校和高职高专扶持机制

大力支持和发展民办高等教育和高职高专教育，强化民办高校与经济社会发展的契合度，强化高职高专与企业需求的关联度。

民办高校是指非依靠国家财政资金和国有企事业单位力量而依法成立的民间教育机构，它与公办高等教育学校一样拥有招生权。截止2015年教育部公布的最新数据显示，我国目前共有2529所普通高校，其中有799所民办高校，民办高等教育已占本科院校31.6%，成为高等学校办学的重要力量，丰富了中国高校资源。数据显示，2014年民办高等教育在校生587.2多万人，本科生374.8多万人，高职高专学生212.3多万人，民办普通高校学生 占全国高校在校生总数的22.7%。

表6 2015年教育部高等学校数量统计

以上数据是根据2015年教育部公布的高等教育学校的名单所统计，民办本科里面包括独立学院、中外合作大学。从表6的数据就可以看出，吉林省不管在高校总数还是民办本科总数上，都比这南方四省少。从其他维度上看，吉林省的教育水平排名较为靠前，但为何在民办高校教育上，却远远不能和南方其他省份比拟呢？

第一，制度环境有欠公平，教育政策、配套设施不健全，导致民办高校发展动力不足。在吉林省，公办大学一直占据强势地位，这使得政府在政策制定的博弈过程中，民办高校显然处于不利位置。在政策实施的过程中，不考虑民办大学与公立大学的差异性，而一并按照公立大学的标准执行。在政策优惠力度上，也表现为不稳定性、随机性。民办高校在办学的征税、免税、退税项目上，缺少明确的规章制度。

第二，缺乏办学自主权，民办高校很难办出特色，质量也不能保证。虽然2010年吉林省政府通过了《吉林省促进民办教育发展若干规定》，一定程度上对民办教育的快速发展起到很大的推动作用，但是它并没有在政府与民办高校的关系上进行更为细致的规定，这导致政府在处理高校具体问题上自由裁量权过大，容易造成约束力不强与过度干涉并存，缺位、越位并存。为此可以从以下方面进行改革：

(1)扩大民办高校的自主权。具体表现为扩大招生计划权限。民办高校在保证基本办学计划的前提下，依照有关规定确定招生方式和范围。学费收入作为保障民办高校正常运行的最重要经费来源，可适当提高收费标准。省政府依据本省的公办大学学费、居民收入状况，给予民办高校在一定范围内调控的自主权限。

(2)给予相应的公共财政支持。省政府可以在省财政预算里设立民办高校教育专项资金，对发展较困难的民办高校进行支持。也可以给予积极的税收政策、运行费用支持。民办高校在运行过程中往往会面临土地用地的问题，省政府应该将其纳入教育规划中。在校园的电费、水费、取暖费方面，应该与其他公办高校一致的标准或有所减免。

(3)探索民办高校融资模式。省政府应该积极支持省属企业为民办高校进行融资担保，并可作为理事会成员参与民办高校的重要决策，引导高校健康发展。积极引导社会资本进入民办高校，可以有效克服民办高校融资难问题。

6 要建立高等统筹规划和评估机制

要将高等教育纳入吉林省各级政府经济社会发展总体规划，加强统筹协调工作，进一步优化教育资源配置问题，促进高等教育与经济社会协调发展。确立高等教育强省和具体的指导性指标，有计划逐步实施。对高校细化具体目标，分类管理，分级评估，集中财力重点加快建设一批高水平大学[6]。

在面对分工日益细化的社会发展局面，吉林省政府应该以吉林省的优势产业为基础，对高等教育进行顶层设计，统筹高校发展方向。一汽作为吉林省举足轻重的企业，省政府应该鼓励设立机械专业的学校继续做强机械专业，鼓励不同高校的学生进行理论知识和实践能力的比拼。政府可作为中间人，积极鼓励一汽等企业与高校进行密切合作，为相关专业学生提供有意义的实习基地，进一步提高学生理论联系实践的能力。为此，可以仿照德国的做法，德国作为机械领域的领头羊，鼓励优秀学生进行出国学习，可采取自费和学校、企业合作的公费留学方式。此外，吉林省在生物医学领域有一定优势，同样可以鼓励高校做强此专业，并给予一定的资金用于更新医学设备和实验消耗。吉林与俄罗斯相邻，利用优势地理位置，可发展俄语、对外贸易等专业。总之，要坚持实事求是与具体问题具体分析的方法，力争建成至少一校一品牌专业的高等教育特色。

在评估机制上，应该根据不同学校的水平质量，实行差异化评估。各个高校由于所处的地理环境、高校办学传统、学生综合水平等方面存在差异，如用单一标准去衡量不同高校，这对一些有特色的高校是有不公的。可分为重点高校与普通高校的评估，普通本科与高职高专的评估，公办大学与民办大学的评估。要利用第三方机构进行评估。在目前的评估体系中，行政色彩严重，政府在评估过程中既当“运动员”又当“裁判员”，不利于高校在教育环节的主体地位。要加强评估的后续监督。在目前的评估活动过程中，形式感过强，评估的实际效能被削弱。每到评估期间，高校就会特别“忙碌”，从下而上地“制造”合格数据，同时产生巨大的浪费现象。这一过程中，老师、学校都表现出很多的无奈，评估涉及到学校的未来发展前途，影响学校的声誉、招生情况。为避免这种情况，进行后续的追踪监督成为评估实效的保证。评估机制的改革，是时代发展的必然要求，也是吉林省高教强省目标下必须经历的过程。

7 结论

提高吉林省高等教育质量是一个系统工程，在推进改革政府与高校之间、高校内部之间、高校与高校之间的关系过程中必然会遇到很多的阻力，需要各方保持足够的耐心和信心。改革过程需要各方有“敢于试错”的勇气并包容改革过程中出现的失败。在进行各项机制的制定和完善的过程中，一定要进行充分的科学论证，本着循序渐进的改革原则，将阻力降到最低。从而帮助吉林省抓住教育发展的主动权，尽早完成高校改革，进一步提高吉林省高校的知名度，吸引更多优秀学子前来就读，最终促进吉林省经济健康快速发展。

[1] 杨文芳.论我国高校治理机制的改革[D].湘潭：湘潭大学,2012.

[2] 龚小寒.我国高校财政拨款模式研究[D].沈阳：东北大学,2011.

[3] 邬敏懿，吴明华.校长负责、教授治学与民主管理的耦合研究：对高校党委领导下的校长负责制的认识与思考[J].高等财经教育研究，2012(3):66.

[4] 孙凯，张劲英. 高等教育生均经费支出差异研究：基于1999-2008年省际面板数据分析[J].现代教育管理，2014(5):23.

[5] 周伟. 产学研合作教育探析与研究[J].天津工业大学学报，2002(12):16.

[6] 陆连军. 高教强省内涵及实现[J].南京航空航天大学学报，2006(12):79.

责任编辑：张晓辉

Research on Strategies of Improving Higher Education Quality in Jilin Province

LIU Jia

(College of Administration, Changchun University, Changchun 130022, China)

Universities undertake the important mission of conveying talents for the society.In 2013, Jilin provincial government put forward the goal of “constructing a powerful province by means of higher education”, hoping to establish a new relation among government, universities and society by improving the quality of high education and realize the aims of promoting the development of economy and accelerating the upgrade of industry. Therefore, based on the specific situation of Jilin Province, this paper gives suggestions on the reform from six aspects, including the improvement of university management, financial investment, multi-coordination, comprehensive reform, support for private colleges and vocational colleges as well as overall planning and evaluation, so as to make a contribution to realize the promotion of higher education quality in Jilin Province.

higher education; Jilin Province; reform

2016-08-26

吉林省教育厅教育科学“十二五”规划课题项目(GH150097)；吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目(吉教科文合字[2014]第287号)

刘佳(1979-), 女，辽宁沈阳人，副教授，博士研究生，主要从事政治学理论教学与研究。

G641

A

1009-3907(2017)02-0047-07