旅游警务运行机理研究

罗景峰

(1.华侨大学 旅游学院,福建 泉州 362021；2.中国旅游研究院 旅游安全研究基地,福建 泉州 362021)

旅游警务运行机理研究

罗景峰1,2

(1.华侨大学 旅游学院,福建 泉州 362021；2.中国旅游研究院 旅游安全研究基地,福建 泉州 362021)

旅游警务模式对于服务旅游者、保障旅游者安全意义重大。本文在分析旅游警务内涵和外延的基础上，提出了旅游警务运行机理。首先，分析了旅游警务构成要素，包括公安机关、旅游者、旅游从业者和社区居民、推动要素、技术要素等；其次，对旅游警务运行机制进行了深入研究，包括动力机制、服务机制、协调机制、监督机制、保障机制等，并在各个机制的基础上，结合旅游警务运行机理含义，提出了旅游警务运行机理。

旅游安全；旅游警务；运行机理

引言

国民休闲时代，旅游已经逐渐成为人们的一种生活习惯，大众化、散客化趋势使得各旅游地游客接待量骤增，但同时服务质量下降、社会治安事件频发、主客冲突不断、旅游投诉上升、旅游者不文明现象凸显、旅游突发事件增多、旅游资源破坏等现象日趋突出，这严重制约了旅游业的良性可持续发展。如何有效应对和解决上述一系列影响旅游安全的问题，已经成为旅游地相关部门亟待解决的重大问题。公安机关作为旅游地保障旅游安全的中坚力量，其原有单一维护旅游地社会治安功能已经不能适应大旅游时代服务和安全的需求。为此，旅游地公安机关有必要转变思路、重新定位，如何将服务与安全有机融入日常警务管理工作中，突破“一警单能”的局限，更好地为游客服务、更可靠地保障旅游安全是摆在旅游地公安机关面前的首要问题。而旅游警务创新模式的提出很好地解决了这一问题。

旅游警务是旅游景区(点)公安机关以旅游主客体及媒体安全为目标，以服务旅游者为基本宗旨，遵循“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，综合运用先进的理念和科学技术手段，防控旅游安全事故发生的一系列警务制度和工作运行模式的总称[1]。旅游警务是新时期警务工作顺应景区安全管理工作的现实需求而提出的新型警务管理模式，是旅游安全保障不可或缺的组成部分。旅游警务有别于国外的旅游警察[2-4]，前者是一种警务运行模式，后者是一个特殊警种，但二者宗旨相同，即服务旅游者、保障旅游者安全。国外尚无旅游警务提法，基本上以旅游警察为主，其主要职责[2]为面向旅游业的安保功能、为游客提供各种便利服务、担负旅游执法的职责。Mitchell J Muehsam等[3]研究了旅游警察对于旅游业的态度及其在旅游安全中的作用，指出警察是保障旅游安全的重要力量；Ross Wolf[4]探讨了旅游警察的概念和理念，提出了保障旅游安全环境的举措和模式；Pimmada Wichasin等[5]研究泰国旅游警察在旅游安全中的角色问题；印度的马哈拉斯特邦、德里邦、旁遮普邦等十几个邦已设置了旅游警察，印度旅游警察肩负着向游客提供切实有效的安全保障和相关旅游服务的职责[6]。

目前，我国有关旅游警务的实践探索已经开始引起了各地的高度重视，并呈现出蓬勃发展之态势，相继出现了杭州西湖旅游警务模式、宜宾长宁“五心”旅游警务模式、三清山“山县联动”旅游警务模式、永定土楼“1+N”旅游警务模式、青岛边防旅游警务模式、都江堰—青城山“心”级旅游警务模式、云南瑞丽旅游警务模式、华蓥乡村旅游警务模式、凤县女骑旅游警务模式、平潭流动帐篷海岛旅游警务模式、珠峰高海拔旅游警务模式、泉州崇武边防旅游警务模式、贵阳花溪生态旅游警务模式、小平故里广安红色旅游警务模式等。相对于蓬勃发展的旅游警务实践，旅游警务理论研究尚未受到学术界应有的重视，仅有少量文献对其概念、内涵等相关内容进行了初步的探索性研究[1,7-9]，这很难满足和支撑我国国民休闲背景下对旅游警务进一步发展和提升的需求。旅游警务实践的快速发展，要求建立与之相适应的完整理论体系，这已经逐渐成为业界和学术界的共识。为此，本文在前期对旅游警务模式探讨的基础上，结合当前我国旅游警务实践经验，进一步对旅游警务系统运行机制、机理进行系统研究和探索，以期为旅游警务更好地服务于旅游者、保障旅游者安全，进而实现景区旅游安全提供理论支撑。

一、旅游警务系统构成要素

根据旅游警务的定义，并结合目前我国旅游警务的实践，旅游警务系统主要构成要素可以概况为旅游警务主体(公安机关)、旅游警务客体(旅游者)、旅游警务媒体(旅游从业者、社区居民)、旅游警务推动要素(服务型警务要求、旅游安全需求)、旅游警务技术要素(系统安全技术、信息网络技术、新媒体技术、物联网技术、云计算技术以及3S技术等)等五个部分，如图1所示。公安机关是旅游警务模式实施并得以有效运行的管理主体，除了承担传统社会治安任务之外，还需为旅游者提供便捷服务、救援服务、预警服务，并对景区资源、环境保护提供有力支持，同时也对旅游者、旅游从业者及社区居民进行监督和协调。旅游者既是旅游警务的客体，也是旅游安全的主体，是推行旅游警务模式的根本动力所在。旅游从业者和旅游地社区居民既是旅游警务模式践行的媒体和桥梁，也是旅游者安全的重要影响因素，还是旅游警务模式的直接受益者。安全是旅游的生命线，国民休闲时代呼唤旅游安全。日益增长的旅游安全需求，迫切要求公安机关转变思路，借鉴国外旅游警察的成功经验，探索新时期旅游景区安全管理的新模式，这极大地推动了旅游警务模式的产生。旅游警务模式的践行，离不开各种技术要素的可靠保障，旅游警务系统通过先进的技术手段，不仅实现对旅游者的安全保障和全方位贴心服务，同时也可兼顾景区旅游资源、旅游交通、旅游从业者等相关要素的安全。旅游警务贯穿于旅游者在景区旅游的全过程，是上述各要素及其相互作用的综合，与传统警务相比，服务旅游者、保障旅游主客体及媒体安全是对旅游警务赋予的全新释义。

图1 旅游警务系统构成

二、旅游警务运行机制

旅游警务系统运行过程中，为实现旅游安全目标，其构成要素间的相互依存、相互作用、相互制约要求具有科学、合理、完善的运行机制。旅游警务系统的运行机制是指旅游警务系统中，旅游警务主体、客体、媒体、推动要素以及技术要素间在旅游警务运行过程中的相互作用关系，总体上，旅游警务系统运行机制包括动力机制、服务机制、协调机制、监督机制和保障机制等五项内容。这些机制并非孤立运行的，而是相互影响、相互制约的。动力机制是源泉，服务机制是核心，协调机制与监督机制是手段，保障机制是基础。

(一)动力机制

动力机制是阐述旅游警务的原动力是什么以及如何推动旅游警务系统运行的。服务型政府要求传统警务模式必须转变思路，向服务型警务过渡，旅游景区公安机关应从服务旅游者的角度出发，为旅游者提供各种贴心便民服务。服务型警务本质要求是旅游警务的内在动力源。日益增长的旅游安全需求是旅游警务的外在动力源，没有旅游安全需求，旅游警务也就无从谈起。如贵阳花溪公安分局从满足旅游生态保护需求出发，建立了“自行车巡逻+徒步巡逻”的生态巡逻模式，组建了40人的“绿色低碳·珍爱自然·生态环保”巡逻分队，推行生态旅游警务模式；四川华蓥市公安局为满足乡村旅游地旅游全系统安全，在禄市派出所辖区的广安蜜梨基地积极探索和推行乡村旅游警务“治安星级化管理”模式。旅游安全需求不仅包括旅游者的安全需求，也包括旅游资源的安全需求，还包括旅游交通和旅游从业者等的安全需求。因此，旅游警务所要满足的旅游安全需求是旅游安全主体、客体以及媒体的综合。服务型警务和旅游安全的现实需求，共同推动了旅游警务新模式的产生和运行。服务型警务要求景区警务系统为旅游者提供相关延伸服务项目，如旅游问询服务、旅游安全知识宣教服务、临时应急救助服务、免费直饮水、免费手机充电服务等。“大旅游”“全民性”“散客化”的时代特征，使得旅游安全相比以往任何一个时期都格外显得重要和引人注目，这也要求景区旅游警务系统与时俱进，在维护景区社会治安的基础上，增加旅游安全管理职能，保障景区旅游全系统安全性，以达到景区旅游业健康可持续发展之目的。

(二)服务机制

旅游警务模式下，服务机制是景区公安机关针对旅游者所提供服务的相关机构和制度建设的总称。景区公安机关秉承“以旅游者需求为导向，让旅游者满意”的理念，通过设立景区警务室、景区救援队、景区医疗点、景区信息站、景区咨询台、便民服务点、景区流动巡逻队，并将旅游警务服务细节制度化，为广大旅游者提供人身财产安全保障服务、旅游安全预警服务、临时医疗应急服务、突发事件救援服务、旅游纠纷调解服务以及公益便民贴心服务等。如河北唐山、四川广安、惠安崇武等旅游地推行的“服务游客零距离、服务时间零延误、服务态度零投诉”的“三零服务”，拉近了警民之间的距离，让旅游者感受到了旅游警务人员的温馨服务；珠峰景区警务区针对景区高海拔缺氧特点，为中外旅游者提供吸氧、开水、搜救、医疗等免费服务，为探险旅游者提供了安全保障；永定土楼实施“1+N”服务模式，即一个警务室包含报警求助、巡逻防控、治安维护、守护土楼、游客维权、法律调解、消防管理、交通疏导、游客休憩、医疗急救等多种职能，为中外游客提供全方位服；等等。旅游警务创新了警务服务新机制，适应了散客化旅游时代新需求，在服务旅游者、保障旅游者安全乃至整个旅游景区安全方面，起到了不可替代的作用。

(三)协调机制

旅游警务系统中旅游者、旅游从业者、社区居民三要素间，由于存在一定地域文化差异、沟通不畅、利益冲突，势必会对旅游地旅游安全产生消极负面影响。旅游者与旅游从业者之间联系紧密，旅游从业者贯穿旅游六要素各个环节，行政执法缺失、市场监管不严、信息不对称等问题，极易引发旅游者投诉事件。如2013年4月14日，庐山公安局山北派出所民警在巡逻执勤时接到了云南籍游客的报警，游客袁某和同伴被“导游”李某 “忽悠”上了车，收了他们2 010元钱，接警后，民警赶赴现场调查取证，最终锁定了嫌疑人李某，将其带回派出所讯问。旅游者与旅游地社区居民之间，由于地域文化差异、民风民俗不同、旅游感知程度等原因，容易爆发主客冲突。如2014年“五一”黄金假日期间，贵阳花溪天河潭风景区因游客违规停车问题，引发了周围村民及来往车辆司机约40人堵路，石板派出所所长周家奎立即组织警力赶到现场，对游客和堵路人员分别进行理性、柔和的劝导和疏通，通过努力，成功疏散围观群众，稳控了局面。旅游从业者与社区居民之间往往因利益分配问题产生矛盾，影响旅游地社会稳定，对当地旅游业健康可持续发展产生较坏影响。 因此，景区公安机关需对“旅游者与社区居民”“旅游者与旅游从业者”“社区居民与旅游从业者”三对关系进行有机协调，以确保景区平安和谐。

(四)监督机制

监督机制是公安机关对旅游地系统中的旅游者、旅游从业者以及社区居民的活动情况进行有效监督的一系列实质性或程序性的制度安排。具体表现为：1.建立旅游者不安全行为、不文明行为监督制度，通过景区监控系统对其进行跟踪监管，一旦发现有旅游者不安全行为或不文明行为倾向时予以警告，并引导其采取安全行为、文明行为，确保旅游安全主客体及媒体的安全性，如白山边防派出所警务室积极倡导文明旅游，有效减少了游客的不文明行为；2.建立旅游从业者诚信守法监督制度，以《旅游法》等相关法律法规为衡量尺度，通过宣传攻势、评比机制提升旅游从业者素质，确保旅游活动中食、住、行、游、购、娱各环节的安全性，如拉萨各便民警务站设立旅游服务督导员对所属片区内旅游从业者服务行为进行监督指导，惠安崇武的“平安诚信示范街”建设使景区涉及消费安全的买卖纠纷同比下降68%；3.建立社区居民环境资源保护监督制度，实现旅游地生态、资源安全，确保旅游地健康的持续发展之源。

(五)保障机制

支持旅游警务系统运行的保障体系包括物质保障、技术保障、协同保障、人才保障以及法律保障等五个方面内容。物质保障既包括后勤给养，又包括交通通信工具、武器装备以及相关设施设备，它是维持旅游警务系统正常工作的物质基础。如张家界景区派出所打理夯实基础建设，根据需要为民警配备了手提电脑、摄像机、照相机、执法记录仪、信息采集仪、流动警务车、单警装备等装备，并建设了景区黄石寨警务室、大氧吧警务室、金鞭溪警务室等设施。技术保障是指与旅游警务相关的核心技术，如信息网络技术、新媒体技术、系统安全技术、物联网技术、云计算技术、3S技术等。如宜宾长宁县公安局搭建互联网“网上公安局”，突显信息警务特色，促进了社会管理创新、信息化建设、和谐警民关系建设的“三重”发展。协同保障是指在政府主管和协调下，由公安机关牵头，城管、卫生、消防、武警、防疫、旅游等相关部门积极配合，旅游从业者、社区居民协助参与，以实现旅游景区(点)的本质安全化。如云南瑞丽边防武警大队将景区导游、保安员、售票员等纳入群防力量，提升治安防控综合素质和能力；惠安崇武边防派出所联合驻地村委会、渔业协会、海泳协会和卫生院，成立海上义务救助队、景区义务医疗队和古城义务引导队。实现警民协作保障旅游安全新模式。旅游安全国际化、信息化、复杂化程度的不断提高，对旅游警务人员提出了更高的要求。人才保障是实施旅游警务成败的关键环节，可通过培训、培养或招聘等方式充实旅游警务人才队伍，也可通过与高校、科研机构合作，在相互促进、教学相长的过程中不断提升旅游警务人员的业务水平和综合素质。如惠安崇武边防派出所加强与中国旅游研究院旅游安全基地合作，开展共建活动，邀请专家对品牌策划、宣传和推广进行指导帮扶，将该所设立为中国旅游研究院旅游安全基地的研究生工作站，并在全国率先引入“旅游安全指数评价机制”，科学合理评价旅游警务品牌工作成效。《治安管理处罚法》《消费者权益保护法》《食品安全法》《道路安全法》以及《旅游法》等法律法规是旅游警务的法律保障，是依法治理景区、协调各方关系的行为准则和规范。

三、旅游警务运行机理

旅游警务系统的要素包括公安机关、旅游者、旅游从业者、社区居民、推动要素、技术要素等，而旅游警务运行的机制包括动力机制、服务机制、协调机制、监督机制和保障机制等，旅游警务系统正是各要素在这些机制的作用与协调下，进而形成相互联系、相互作用、相互制约的综合体，最终为旅游者提供安全保障服务和人性化便民服务。根据要素和机制之间的作用关系可以形成旅游警务运行的机理模型，如图2所示。

图2 旅游警务运行机理

由图2可知，旅游警务系统各要素与机制之间的相互作用关系可以通过如下两个方面来阐述：

(一)旅游警务系统中的四方作用和地位

1.公安机关

在传统警务模式下，景区公安机关仅负责景区及周边社区社会治安，维持旅游地生产生活社会秩序。而在新型警务——旅游警务模式下，景区公安机关将警务管理与旅游安全有机结合，拓展了其职能范围，不仅为旅游者提供可靠的安全保障服务，而且也为旅游者提供一系列延伸服务，充分体现了景区公安机关一切为了旅游者安全、一切为了旅游者满意的服务理念。景区公安机关作为旅游警务系统运行的中枢和管理主体，通过服务、监督及协调等机制，实现了对旅游者、旅游从业者及社区居民的综合管理，保障了旅游警务系统的高效、可持续运行。旅游警务系统各个环节的运行都需要强大的人、财、物及信息的支持，保障机制为其实现旅游警务功能提供了必要基础和条件。

2.旅游者

在旅游警务系统中，旅游者是旅游警务的客体，是旅游警务服务与保障的主要对象，旅游警务所有工作都是围绕服务旅游者展开的。因此，旅游者是整个旅游警务系统运行的目的所在，旅游者不存在，则旅游警务系统就不再有存在的意义了。

3.旅游从业者

旅游从业者是推动旅游警务模式运行的中介，在服务旅游者、推动景区经济发展的过程中，与旅游者及社区居民相互影响、相互作用，并接受公安机关等相关政府部门的监督和管理。同时，旅游从业者也是影响旅游者安全的重要因素，对其规范管理是旅游警务系统的一项重要职能。

4.社区居民

社区居民是推动旅游警务模式运行的另一个中介，也是旅游警务模式的直接受益者之一，还是旅游地重要的旅游资源。社区居民与旅游者之间的主客冲突，与旅游从业者之间的利益冲突，是制约旅游地可持续发展并影响旅游安全的不可忽视的因素。

公安机关、旅游者、旅游从业者、社区居民等四方是旅游警务系统中的核心要素，它们在旅游警务系统中扮演着各自的角色，发挥着应有的作用，共同形成旅游警务运行机理。

(二)旅游警务系统中运行机制间的关系和作用

在旅游警务系统运行过程中，从旅游者到旅游从业者、社区居民，再到公安机关，所有环节相互紧密联系，参与其中的各要素间相互依存、相互作用、相互制约，要求客观上有合理、健全的运行机制。旅游警务系统运行机制包括动力机制、服务机制、协调机制、监督机制和保障机制等具体内容。动力机制是动力源和动力作用方式，旅游警务系统的动力是服务型警务的内在要求和旅游安全的外在需求，而动力机制就是如何满足旅游者服务需求和安全需求。服务机制是核心，公安机关以服务型警务为导向，为旅游者提供全方位安全保障服务的同时，也提供一系列贴心便民延伸服务。协调机制与监督机制是手段，旅游警务系统主体公安机关通过对旅游者、旅游从业者及社区居民的监督和协调，实现对旅游者的全方位服务，最终达到旅游者本质安全的目的。保障机制是整个旅游警务系统维持运行的基础，是其他机制的保障和发展结果，没有可靠的保障，旅游警务也只能是一句空谈。动力机制、服务机制、协调机制、监督机制和保障机制的相互作用和共同配合，形成了旅游警务的运行机理。

四、结论

旅游警务是警务管理工作在新时期与旅游安全现实需求有机结合的产物，其目的是服务旅游者、保障旅游者安全。旅游警务系统运行机理客观地揭示了旅游警务系统中诸要素、诸机制的相互作用、相互影响关系的具体内容，初步奠定了旅游警务研究的理论基础，丰富了旅游警务研究的内涵，为进一步开展旅游警务其他方面的研究提供了理论依据。

纵观我国旅游警务的发展现状，旅游警务理论研究已经严重滞后于旅游警务工作实践，旅游警务模式的进一步提升与推广亟待相关理论基础的构建与支撑。旅游警务作为一个全新的研究领域，尚未受到学术界的应有重视，其研究还处于起步和探索阶段，仍存在许多有待解决和探讨的问题，如旅游警务的标准化问题、旅游警务的评估体系构建问题、旅游警务的推广路径问题等，这些问题的研究与解决将是下一步研究工作的重点。

[1] 罗景峰.旅游警务：旅游安全与警务管理融合模式探索[J].中国公共安全(学术版),2014(2):9-12.

[2] 王生安.国外的旅游警察[J].人民公安,2008(19):54-56.

[3] Mitchell J Muehsam, Peter E Tarlow. Involving the police in tourism[J].Tourism Management, 1995,16(1):9-14.

[4] Ross Wolf. Tourism oriented policing: an examination of a Florida/Caribbean partnership for police training[J]. International Journal of Police Science & Management,2008,10(4):402-416.

[5] Pimmada Wichasin, Nuntiya Doungphummes. Roles of thai tourism police in asean economic community[J]. International Journal of Management Cases, 2014,16(3):40-58.

[6] 吴俊.李金早在新德里调研印度旅游警察管理体制[N].中国旅游报,2016-1-18(001).

[7] 李红新.关于加强丽江景区公安警务工作的思考[J].云南公安高等专科学校学报,2001(4):83-85.

[8] 陈健.浅谈旅游警务的概念、特征与意义——以杭州市公安局西湖风景名胜区分局为例[J].浙江警察学院学报,2011(5):82-85.

[9] 董寅.创意警务下的旅游城市警力科学管理研究[J].江西警察学院学报,2012(3):57-60.

(责任编校：朱德东)

doi:10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.02.005

Study on the Operational Mechanism of Tourism Policing

LUO Jing-feng1,2

(1.CollegeofTourism,HuaqiaoUniversity,FujianQuanzhou362021,China; 2.CenterforTourismSafetyandSecurityResearch,ChinaTourismAcademy,FujianQuanzhou362021,China)

Tourism policing model is of great significance for serving the tourists and guaranteeing the safety of tourism. Based on the analysis of the connotation and denotation for tourism policing, the tourism policing operational mechanism is presented. Firstly, this paper analyzes the compositional factors of tourism policing, including public security organs, tourist, tourism practitioner, community residents, driving factor, and technology factor and so on. Secondly, the paper deeply studies the tourism policing operational mechanism, including dynamic mechanism, service mechanism, coordination mechanism, supervision mechanism and guarantee mechanism, and on the basis of that, proposes the tourism policing operation mechanism by combining the implication of the operational mechanism of tourism policing.

tourism safety; tourism policing; operational mechanism

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.02.004

2016-12-18

罗景峰(1975—)，男，辽宁阜新人；博士，华侨大学旅游学院讲师，主要从事系统安全理论与方法、旅游风险分析与安全评价等研究。

D631.4, X913.4

A

1672- 0598(2017)02- 0028- 06