关于水资源“费改税”改革的问题与思考——以河北省试点为例

(中央民族大学经济学院 北京 100081)

关于水资源“费改税”改革的问题与思考
——以河北省试点为例

徐峻

(中央民族大学经济学院北京100081)

随着我国水资源短缺与污染问题的日趋严重，税收手段已成为保护水资源最重要的方式。自2016年7月水资源税在河北省首次试点开征以来，其所反映的情况是为我国全面推行水资源“费改税”改革提供重要依据。本文针对我国的水资源现状，分析了开征水资源税的必要性，概括了河北省试点征收期间所展现的各种情况，并指出全面推开水资源“费改税”可能存在的一些问题。

水资源费；水资源税；费改税

一、我国的水资源现状

我国的水资源现状面临着许多问题。第一，水资源短缺且时空分布不均。据统计，我国淡水资源总量为28000亿立方米，但人均水资源量仅2200立方米，约为世界人均水平的1/4，被联合国列为13大贫水国之一。在水资源的分布上，我国水资源呈现南多北少的分布，长江流域以南地区面积仅为全国36.5%，水资源却占到了81%；在时间上呈现出夏秋多，冬春少的特点，旱涝灾害频繁。第二，水资源污染严重。全国污水排放总量逐年上升，水污染加重。第三，水资源利用率不高。在农业用水方面，我国农村浇地大多还是延用传统的“土渠输水，大水漫灌”方式，用水率最高仅达40%而发达国家水资源利用率达70%—80%；而在工业用水上，我国工业产值用水量是发达国家的10—20倍，水的重复利用率仅为发达国家的1/3。基于当前我国水资源现状，保护水资源成了我们每一代人不可推卸的责任。而开征水资源税便是保护水资源、促进水资源高效利用的良策，通过税收的强制性唤醒人们对于保护水资源的意识，减少对水资源的浪费。

二、开征水资源税的必要性

(一)促进对水资源的保护及合理利用。水是生命之源，保护水资源是每一个人不可推卸的责任。开征水资源税的目的之一便是提高公民的节水意识，通过税收的方式让人们认识到保护水资源的重要性，也是通过税收来强制某些单位或个人减少浪费水资源。推出水资源税，一方面提高水资源的利用效率，配合其他税种减少水污染，从而减少对生态环境的破坏；另一方面对水资源的开采实施更为严格地把控，减少对某个生态区内水源的随意取用。从水资源的角度出发，征税将对生态环境带来积极作用。

(二)全面“清费立税”的客观需要。2016年5月10日，财政部、国家税务总局发出通知，在全国全面推进资源税改革。通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度。“清费立税”是预算体制改革的重要组成部分，税收应当是政府收入的主要来源，大量收费肢解了政府收入，费的大部分收入是专款专用的，难以实现政府资金的统筹使用。一方面，水资源税作为资源税税目下的一种，实现由水资源费转变为水资源税为全面实现资源税“清费立税”改革中的重要一步。另一方面，水资源收费制度存在的问题日益严重并且日益突出，征收主体不规范、收费困难、使用效率低等问题急需由转变为征收水资源税来解决。就目前水资源收费存在的问题来说，“税”能够很好地克服“费”出现的问题，例如:对水资源征税，“税”具有稳定性的特点能够保证税款的及时有效的征收，避免了水资源收费征收过程中偷逃欠款的现象；“税”的固定性和无偿性为资源保护提供强有力的资金来源和财力保证；“税”由税务部门作为一个单独的税种征收，这样有效地避免了水利、建设、环保等部门间的利益冲突征管职责不清问题等。

(三)构建我国绿色税收的税制体系。绿色税收是一种为了保护环境、节约资源、促进绿色能源使用而征收的税。税制中采取了一些鼓励资源节约和环境保护的税收措施，也称税制绿色化。河北省财政厅相关负责人表示，实施水资源税改革试点以后，取水行为将由原来的缴费模式转为新的缴税模式，通过建立规范公平、调控合理、征管高效的税收管理制度，倒逼水资源节约集约利用，倒逼非地下水资源利用，确保子孙后代用水安全，经济社会可持续发展。

三、河北省水资源“费改税”试点情况

(一)税收收入增加。作为全国唯一一个水资源费改税试点地，河北省水资源税改革工作推进较为顺利，截至今年7月份第12个征期结束，该省水资源税纳税人户数由去年首个征期的7600余户增加到1.6万户，共申报水资源税达到18.36亿元。与同期费收入相比，税收收入得到增加。

(二)节水成效显著。自2016年7月开始实行水资源费改税已试点一年，全省非农用水量同比减少1.8亿立方米，用水大户节水降耗明显。从水资源开征一年来的情况看，改革倒逼一些企业减少取用地下水，转变用水方式，采取节水措施的成效初步显现。首先，在此次河北水资源费改税的改革中，地表水与地下水之间存在较大的税负差。差别税率的存在倒逼地下水取水量降低显著。实际表明，费改税后，在征管力度不断加强、纳税户数逐月增长的情况下，地下水取水量不增反降，地下水的使用量得到了有效地控制，初步达到了抑制地下水超采目标。其次，税额大幅提高倒逼特种行业转变用水方式。此外，用水成本增加倒逼高耗水工业企业强化节水措施。水资源税的征收，迫使钢铁企业纷纷加大投入节水环保设施，配备先进的污水处理和水循环利用系统。

(三)管理效率提升。水资源费改税改革中所面临的问题之一是如何行之有效地处理水资源税征收与监管理过程中存在的矛盾。河北省在此次改革过程中，财政、地税、水利等部门密切配合，建立了多项工作机制，共同构建了“水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享”多部门供职的管理模式，形成管理合理。在此管理模式下，水利与地税部门联合对全省取用水情况开展了拉网式排查，逐户确认纳税人取用水信息，做到“不漏户、不漏项，移交一户、核查一户”，确保了费税转换无缝对接、平稳过渡。此外，河北省水利厅还组织研发了“河北省水资源税取用水信息管理系统”，与地税部门实现互联互通、信息共享，提高了纳税人取用水信息化管理水平。

四、全面推开水资源“费改税”可能存在的问题

从河北省水资源税试点的情况来看，取得了较为满意的结果，从而说明了开征水资源税的正确性与必要性。但是，由于水资源税作为一种新型税种，必须在总结相关经验的基础上认识到其可能存在的问题，为在全国范围内全面推开水资源“费改税”提供依据。

(一)费税平移的不完善。早在水资源税试点之前便有王金南学者指出，居民饮用水的收费包括自来水水费、水资源费、污水处理费三部分，其中污水处理费应该是向污水排放者征收的而不应该笼统地由费转税，也有网友指出工业发展，水资源被污染却让所有老百姓共同买单显然是有失公平的。而此次试点虽然做到了税费平移，但将污水处理费计入水资源税是不公平的。当下还有一个被热议的税种是环境保护税，如果环境保护税推出，那么污染费势必会被纳入其中，到时候就会出现重复征税的情况，从这一点也可以看出此次税费平移的不足之处。

(二)纳税范围的不全面。此次河北省试点规定水资源税对限额内的农业生产取用水，免征水资源税；对超过规定限额的农业生产取用水，从低制定税额标准；也不对居民直接用水征收，而是对从水源地取水的自来水公司实行水资源收费改税。既然水资源“费改税”会推行到全国范围开展，所以在纳税范围的确定上可以以河北省作为试点进行相应的拓展。

(三)税率的设计相对简单。河北省开征的水资源税的税率标准是在河北省原有的水资源征费标准的基础上平移得来的，虽然确保了“费”转“税”不会给纳税人带来相应的税负变化，但是税率的简单平移缺乏一定的科学性和合理性，而且定额税率本身就不能反映出经济的发展状况，也不能随着国民收入的增加而增加，因而可以向西方国家学习，也采取比例税率，这样不仅科学合理，更重要的是能反映经济发展和国民收入的变化情况相一致。