浅议地方立法程序

摘要：2015年3月15日新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予了全国所有设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面事项的地方立法权，随后全国各设区的市逐步开始制定地方性法规，行使地方立法权。其中，绝大多数的设区的市的第一部地方性法规均是按照立法法第七十七条的规定，制定规范地方立法权行使的地方性法规，力图建构科学、民主的地方立法机制。但是在实践中，由于受我国传统上重实体、轻程序等思想的影响，导致在相关立法中存在对地方立法程序的价值与功能认识有偏差，地方立法机制的建构没有突出着重规制立法权力行使的理念，相关程序设置过于原则、缺乏操作性等问题，因此有必要对《立法法》中关于设区的市的立法程序规定进行深刻认识，树立以立法程序主导地方立法的工作理念，从而实现地方立法的科学化、民主化，确保地方立法权力在法制轨道内有序运行。

关键词：设区的市；地方立法；立法程序

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）08-0014-04

作者简介：代桂明（1978-），男，云南大学，法学学士，法律硕士，昆明理工大学法学院，经济法专业硕士研究生，云南省曲靖市人大法制委员会办公室，主任，在云南省曲靖市人大常委会从事地方立法工作，主要研究方向：为地方立法、人大制度、地方行政立法。

立法权无论是在西方国家的权力架构中，还是在我国的权力体系中都是一项十分重要的国家权力。立法权体现为立法机关依据法定的立法权限，按照法律程序进行的制定、认可、修改、补充和废止法规的权力（如无特别说明，本文所称法规均指地方性法规）。可见，程序性是立法权运行的基本特征之一。从宏观层面看，立法权的运行结果通常体现为法规文本，立法程序则是实现立法权从权力形态向物质形态转变的桥梁和纽带，因此正确认识地方立法程序并完善地方立法的程序规则，对规范地方立法权运行，提高地方立法质量，具有重要意义，尤其是对法律新授地方立法权的设区的市而言，更是如此。

一、正确理解我国《立法法》对设区的市的立法程序规定

立法程序究竟从哪个环节开始？包括哪些环节？对于这些问题，无论是在实践中还是在理论上都有着不同的看法，存在着争议。通说的观点认为，立法程序是宪法、法律规定的立法步骤与方法。根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会的立法程序包括提出法律案、审议法律案、表决法律案、公布法律等四个方面。同时，按照《立法法》第七十七条的规定“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”实践中，地方各级人民代表大会在制定地方立法条例等立法规则时，基本上都参照《立法法》的规定，把提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规等这四个程序阶段作为制定地方性法规的立法程序。从这个意义上理解的立法程序将时间范围界定为地方性法规的确立阶段，只包括了提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规四个阶段，不包括地方立法的准备和立法后的完善阶段。这种认识是基于我国当前《立法法》的规定，也符合大多数国家对立法程序的认识。它与我们从通常意义上理解的立法程序主要包括立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案等阶段的认识有着显著的区别。

本文认为，设区的市的地方立法权由于被《立法法》严格限定在城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护等三个方面，同时结合《立法法》第七十二条关于设区的市的地方性法规需要省、自治区的人民代表大会常务委员会批准的程序规定要求。仅就设区的市的地方立法权行使而言，地方立法程序是指设区的市的地方立法机关（市、州人大及其常委会）在立法活动中所必须遵循的，有关地方性法规案的提出、审议、表决、报批、公布等严格法律意义上的法定步骤、方法（本文姑且将其定义为严格法律意义上的立法程序）和它在关于制定地方性法规的立法中，结合实践需要规定的其他地方立法步骤、方法的总和。这个地方立法程序的定义包含了国家法层面规定的五个环节的立法程序规定，也包含了设区的市根据地方立法实践需要，在具体立法运行上所作的程序规定，这些规则大多集中规定于设区的市的制定地方性法规条例中。这个定义具备以下几个方面的特征：

第一，地方立法程序在形式上体现为地方立法活动过程中的次序、步骤、方法。在设区的市的地方立法活动过程中，以地方性法规的形式加以规定的那一部分步骤和方法属于地方立法程序，地方立法的提案程序、审议程序、表决程序、报批程序、公布程序等是地方立法程序的集中体现。在整个地方立法过程中，地方立法程序居于核心的阶段，这些法定的次序、步骤、方法是评价地方立法行为合法性的基本标准之一。

第二，地方立法程序是相关法规对地方立法机关立法行为的强制性规则。地方立法过程的不同阶段都存在各种各样的步骤和方法，但并非所有阶段的步骤和方法都是地方立法程序规范的对象，只有有规范必要的关键步骤和方式才是地方立法程序规范的对象。地方立法权运行过程中的这些关键步骤和方式，一旦由地方性法规作了规定就属于地方立法程序，成为了地方立法机关必须遵守的工作步骤、方法，它在法律上属于强制性规则，不能选择或者变通适用，集中体现在法规案的提出、审议、表决、报批、公布等程序規定中。

第三，地方立法程序的规制主体主要是地方立法机关。按照“有权力必有监督”的法学原理，立法权属于公权力，同一切权力一样它也具有天然的扩张性，因此对其进行制约有天然的必要性。从这个意义上理解，地方立法程序主要是对地方立法主体（设区的市的人大及其常委会）行使立法权力的行为进行规范和制约的集中体现。反之，如果立法程序未被严格遵循，地方立法行为必将失去其合法性和合理性，导致立法权的滥用，从而对立法结果产生重要影响，致使立法结果有可能被改变或者撤销。

因此，根据地方立法程序的上述属性，按照《立法法》第七十七条规定，设区的市的地方立法机关在参照《立法法》规定建构地方立法在建构地方立法程序机制时要贯彻落实好以下几个方面的法律要求：一是关于法规案的提出、审议、表决等程序规则制定权的规定。《立法法》规定，法规案的提出、审议、表决等程序应当由设区的市的人民代表大会进行规定，这是《立法法》第七十二条第二款授权设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面事项地方立法权的同时，对制定规范地方立法活动的程序规定的单独授权。二是地方立法程序需根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）进行规定。《组织法》对地方人大及其常委会审议议案等的程序规定，均适用于对地方性法规案的审议。三是地方立法程序参照立法法关于法律案立法程序进行规定。法律案与地方性法规案的审议程序虽然有所区别，但是基本原则和程序则是相通的，因此立法法没有必要、也难以对地方性法规案的审议程序作出统一规定，而只是原则规定可以参照法律案的审议程序。那么，参照什么呢？对参照本法作出规定”的正确理解是可以变通，而不是不得违背或者抵触。①主要是参照法律案审议程序中，有关保证立法的民主性、公正性和科学性，保证立法质量等方面的规定。具体来讲，法律案审议的三审制、专门委员会审议制度、广泛听取各方面意见制度等，可供地方人大及其常委会审议地方性法规案的参照。②四是应当组织进行统一审议。《立法法》第七十七条第二款规定“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果报告和草案修改稿。”对地方立法中的“统一审议”制度作的义务性规定，因此地方立法机关应当成立负责统一审议地方性法規草案的机构，在立法实践中这项职能由人大法制委员会具体承担。

二、设区的市的地方立法中应当始终突出程序主导理念

在地方立法中，我们应该树立这样的立法程序理念：地方立法程序是行使地方立法权力的轨道，无程序无立法、无完备程序无良好立法。具体而言，我们应从以下几方面认识和运用程序主导理念：

（一）科学设置地方立法程序，保障立法权力在法制轨道内运行

中共中央十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”就立法程序而言，它是社会主义民主政治的在立法工作中集中体现，立法的民意代表性在很大程度上是通过立法程序的民主性来彰显和体现的。此外，立法程序从形式上看就是制度化、规范化的程序性规定。对设区的市而言，关于建立和完善党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机构主导、社会各方有序参与立法的途径和方式；健全立法起草、论证、协调、审议机制等立法工作均离不开规范化的程序性制度设计。这些程序制度设计既涉及到严格法律意义上的立法程序设置，又涉及到除此之外的立法工作程序设置，在地方立法机制的建构中应对这两种程序设置给予足够重视并进行持续不断的发展、完善，以保证两者能共同发挥程序的功能与作用，始终规范立法权力运行的全过程。其中，对提出地方性法规案、审议法规案、表决法规案、报批法规案、公布法规等立法行为的程序设置均应当参照《立法法》的规定，结合本地的地方立法实际进行规定，并符合《组织法》等法律的程序要求，这些程序在性质上属于严格法律意义上的地方立法程序；对严格法律意义上的立法程序之外的程序设置则必须在遵循民主立法、科学立法的价值要求下，结合立法工作实践需求，由市人民代表大会作出规定。从现在各设区的市制定的地方立法条例等立法程序规则来看，很多设区的市在参照《立法法》及相关法律规定的基础上，除了对严格法律意义上的立法程序进行规定之外，还将地方立法的准备与立法后的完善阶段的相关工作从严、从细进行了规范，实现了相关立法工作步骤、方法的地方“法定化”、“精细化”，形成了具有自身特色的地方立法程序规定，这些做法符合法治精神，值得学习、借鉴与推广。

（二）把好地方立法程序关键环节，细化立法审议程序规定

立法审议是立法程序的关键点，它关系到地方立法质量的高低、地方立法的成败。因此，在制定地方性法规的立法程序规定时，必须对地方立法审议程序精雕细琢，细之又细，以保证充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。一是地方立法的审议制度。在地方立法实践中，目前，最常用的“二审制”和“三审制”，其中采用“二审制”的地方较多。笔者认为无论是采用“二审制”抑或“三审制”，都要对适用一审通过的地方性法规草案和适用二次以上审议、三次以上审议等多次审议地方性法规草案的情形进行规定，并完善相应的程序启动、审议内容等规定。在设区的市的地方立法中，鉴于法律对地方立法权限限制、地方性法规报批等法定制约因素，笔者倾向于设置“二审制”的审议制度，即地方性法规草案经过二次人大常委会会议审议后直接提交表决或者提交下一次常委会会议表决的审议制度。这样规定的优点在于：一方面对于成熟的地方性法规草案可以决定在二次常委会审议之后直接交付表决，另一方面对于地方性法规草案在第二次会议审议后仍然存在较大争议或者分歧的，可以决定提交下一次常委会会议表决，以便于人大法制机构对争议或者分歧进一步开展论证调研，保证有充分的时间对地方性法规草案进行研究、完善，从而确保地方立法的质量。二是明确地方立法审议中各审次的审议重心与内容。就“三审制”而言，第一次常委会审议要着重审议地方性法规草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题，由有关专门委员会作专门委员会审议意见的报告，常委会分组审议地方性法规草案；第二次常委会审议由法制委员会作地方性法规草案修改情况的汇报，常委会会议分组审议法规草案修改稿，对草案的条文进行审议；第三次常委会会议表决，由法制委员会作法规草案审议结果的报告，常委会会议表决法规草案表决稿。三是注意区分各类审议制度的设置目的。人大有关专门委员会的审议重点是立法的必要性、可行性，突出立法的专业性、特色性；常委会会议的审议则是对地方性法规草案的全面审议；法制委员会的审议是统一审议，目的在于维护法制统一，保证地方性法规文本的科学、规范、严谨，整合和协调各方面意见以形成共识，从而提出地方性法规草案修改稿和表决稿。这三种审议共同构成了地方性法规草案修改的前提和基础，其中坚持人大有关专门委员会分别审议，发挥其“专”的优势与坚持人大法制委统一审议，发挥好其“统”的功能，统筹好“专”与“统”的关系，则是地方立法审议制度建构的核心和关键所在。

（三）领悟立法程序独立价值，自觉接受程序价值约束

除我国《立法法》与《组织法》等法律规定的严格法律意义上的立法程序之外，立法运行过程中的其他立法环节或阶段是地方立法程序存在的广泛“创新”空间，但是制度创新的空间不能突破《立法法》关于民主立法、科学立法等原则的樊篱，必须符合立法程序的价值取向，有利于地方立法质量的提高。理论界通说认为，现代法治国家的立法程序主要有民主、平等、理性、效率、协调等价值，因此地方立法运行过程中的程序创新也应符合这些价值的内在要求。例如，深圳市在2016年开展的对《深圳市制定法规条例》修改工作中，按照科学立法、民主立法的要求，将“立法辩论”制度作了创新性规定，实际运作之后效果明显。由于这个创新完全符合科学、民主立法要求，有助于提高立法效率和立法质量，因此是可取的。可见，立法程序价值是在进行地方立法程序制度建构和实际立法操作过程中应当遵循和实现的价值目标。这些价值既决定着严格法律意义上的地方立法程序的设置，也影响和制约着除此之外的地方立法运行过程。就设区的市而言，在对严格法律意义上的地方立法程序之外的地方立法运行环节的程序“设置或者创新”中，应着重突出以下几项要求：一是关于民主价值的要求。立法运行过程要突出足够的參与性，发挥社会主体各自的角色作用，主动提供民主讨论、公开议事的机会，让各方充分表达利益诉求，集中和正确地体现人民的意志。对立法过程和立法结果要向社会公开，使广大公众有机会了解地方立法过程、获取立法资料与信息，以便更广泛、更深入地参与到地方立法中。二是关于理性价值的要求。人们常说真理掌握在少数人手中，因此要重视少数人的意见和建议，立法过程中要善于倾听、包容异见，如若必要应及时组织进行论证与分析，决定取舍，从而使多数人的意见能形成合意，少数人意见受到尊重，形成地方立法的“公约数”。此外，要突出问题意识，重视调查研究，找准地方立法中的焦点与难点，将立法决定建立在对有关资料、意见、主张的理性认识与分析判断的基础之上，做到理性认识、平等对话、理性说服。三是关于效率价值的要求。地方立法程序和其他立法工作的运作都要讲究效率，应设置科学合理的程序规则，通过程序的引导与运作，实现人、财、物、时间等稀缺性资源的优化使用与合理配置，做到及时、适时立法，在突出立法质量的首要要求的同时，也要兼顾好立法程序与立法效率。

[注释]

①高旭东.关于设定地方立法审议制度的思考[J].遵义师范学院学报，2016，2，18（1）：48.

②吴高盛主编.人大立法工作教程[M].北京：中国民主法制出版社，2015，11：95-96.

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[5][德]于尔根·哈贝马斯著，童世骏译.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003.

[6]高旭东.关于设定地方立法审议制度的思考[J].遵义师范学院学报，2016，2，18（1）.

[7]吴高盛主编.人大立法工作教程[M].北京：中国民主法制出版社，2015.11.

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