经济转型期民间资本进入中国垄断产业的路径研究

摘 要：民间资本是我国经济发展中的重要组成要素，也是经济转型期确保国民经济平稳增长的关键推动力。要突破国有企业在垄断产业中的优势地位，避免出现“国进民退”的局面，民间资本进入垄断产业势在必行。目前，民间资本进入垄断产业的壁垒依然比较高，通过对导致这种现象出现的原因进行分析，从国内垄断产业特点、民间资本本身、政府政策扶持以及行政管控等角度提出经济转型期民间资本进入垄断产业的路径优化措施与建议，发挥民间资本在国民经济中的作用与效能。

关键词：民间资本 进入壁垒 垄断产业 经济转型期 进入路径

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-008-03

引言

在很长时期内，国内的民间资本的发展受到了多个层面的限制，尤其在大型垄断产业中的进入壁垒非常高，在产业中的占比也比较低。按照相关部门的统计，目前国内的民间资本在金融业、交通运输业、物流仓储业、邮政业、环境保护以及基础设施建设中的占比仍不到10%，与经济发达国家之间的差距还非常大。伴随着我国经济转型与升级速度的加快，民间资本进入垄断产业已经成为社会关注的焦点，也是未来国民经济发展和产业结构升级优化的重要推动力量。近年来，我国政府出台了一系列的政策文件来鼓励与引导国内民间资本进入垄断产业，然而从实际的效果来看，这些文件出台之后的成效并没有达到预期，甚至出现了比较明显的“国进民退”的问题。因此，如何降低民间资本进入垄断产业的壁垒，有效引导国内民间资本进入垄断产业是我国经济转型期面临的重要难题。

一、我国垄断产业的基本特点

在我国的国民经济体系结构中，垄断产业具有非常重要的地位，目前国内绝大多数和民生大计相关的产业都属于国家垄断经营的范畴，例如通信、能源、烟草、金融、基础设施等产业。但是，垄断产业所带来的高价格、低效能、高利润等问题也对国民经济的健康发展造成了一定的负面影响。许延明和薛恩慧{1}通过对2010年到2014年我国电力、通信以及能源三个垄断产业中的职工面上实际收入情况进行了调查，发现上述三个垄断产业的职工年收入平均比其他民营产业职工要多24793元。郑加梅和夏大慰{2}对比分析了电信产业和其他产业的职工薪酬情况，发现在2013年电信产业职工的年平均薪资要比其他产业的数据高出60%左右，和部分传统的劣势产业相比，这一数据甚至达到了170%以上，是近年来的最高值。另外，部分学者指出国内垄断产业的职工薪资水平已经达到其他部分非垄断产业的5倍以上。

垄断产业中的巨额租金所带来的管理低效以及维持成本高的问题，已经成为影响社会公平正义和经济健康发展的一个重要影响因素。基于垄断产业在国民经济中的重要作用和影响，国内学界对于垄断产业的发展进行了广泛研究，对于垄断产业的进入壁垒问题也给予了高度重视，在一些和现实紧密相关的领域已经形成了比较统一的看法和认识，主要的观点包括如下几个方面：

第一，国内垄断产业属于行政主导层面的垄断性，与欧美等市场经济发展高度成熟的国家相比，国内的垄断产业基本上都是在行政制度或者宏观政策的主导下形成的，这些产业基本属于国有企业密集的经济部门，涉及的范围非常广泛，同时垄断强度也比较明显。这种基于行政制度的垄断性是国内垄断产业区别于发达国家垄断产业的重要特性，也是最根本的特性。第二，在欧美等市场经济高度发达的国家中，由于政府部门对于经济部门的独立管理模式，企业的经营活动更为自主，所以在这种市场经济制度下产生的垄断产业和行政性垄断产业完全不同，属于外生性的垄断产业范畴。在国内，由于几乎所有的关键产业都主要由国有企业主导，国有企业和政府部门之间的紧密关联导致国内的垄断产业属于内生性的垄断范畴。第三，具体到国内的垄断产业，不同产业之间还存在着比较明显的结构性差异，政府的行政控制程度也有所不同，这就导致我国的垄断产业在垄断强度上也存在轻重之别，这种垄断程度的差异化也是我国垄断产业的重要特征。

二、民间资本难以进入垄断产业的原因分析

鉴于国内垄断产业的上述特殊性，国外学界即使对行政制度和垄断性之间的关系进行了一些研究和探讨，对于国内的垄断产业也无法适用。我国的垄断产业和行政制度和政策因素之间的关联与影响是决定性的，目前国内学界的研究重点还主要集中在垄断产业内部的相关特性与形成机制，在垄断产业整体层面的研究还相对缺乏，对于经济转型期垄断产业的发展和民间资本进入的相关研究成果更是少之又少。2014年底，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件，对于民间资本进入公共服务、能源生产、环境保护以及基础设施建设等垄断性产业的投资机制提供了政策性的引导，试图通过民间资本的注入来盘活经济，促进国民经济结构的战略性调整{3}。但是，从实际的实施效果和成效来看，目前民间资本进入垄断产业的壁垒还没有破除，进入的难度还比较大。民间资本的来源主要是民营企业，民间资本难以进入垄断产业的原因不仅有国内垄断产业的原因，同时也和国内民营企业自身的一些特点密不可分，造成民间资本进入垄断产业的路径缺乏的原因主要包括了如下几个方面：

第一，国内垄断产业的进入壁垒比较高。进入壁垒的含义是指產业内现有企业或经济组织具有显著的发展优势，潜在的产业进入者以及新进企业往往无法和其进行竞争。进入壁垒的类型主要包括了经济性壁垒和政策性壁垒两种类型。经济性壁垒是由于产业的规模化发展、产品服务的差异化以及产业发展策略等方面而造成的产业进入壁垒。政策性壁垒则是通过法律层面、政策层面以及行政层面的管控体系而导致产业中出现的行政或制度壁垒。从国内的实际情况而言，垄断产业的进入壁垒同时包括了上述两种壁垒，国内垄断产业的形成主要是政府部门依靠行政指令在部分产业中的过度保护或者干预而出现的，虽然经过改革开放之后的多年努力，部分垄断产业的进入壁垒已经有所削弱，但是国有资产一家独大甚至国进民退的现象依然存在。国有企业与政府行政部门之间的密切联系和国有性质导致垄断产业中的大型国有企业能够享受到更多的行政管控保护，即行政壁垒是导致国内垄断产业进入壁垒居高不下的主要后盾。同时，国内的垄断产业和改革开放之前的计划经济有着密切关联，大多数垄断产业都是通过以前的计划经济部门转型而来，在经营实力和资本实力层面都要远超过民间资本，导致民间资本进入垄断产业的壁垒比较高。按照国资委在2014年发布的相关数据，我国央企有超过80%的资产都集中在能源、通信、电力、民航等垄断产业中，这些央企几乎覆盖了国内所有的石油、化工、通信、电力、民航运输等产业的产品与服务供应。而同时按照2014年9月份全国工商联发布的经济数据，中石油和中石化两家垄断产业央企在2013年的经营利润比国内民营企业的前500名的经营利润总和还要高出43%，由此可见国内垄断产业的经济实力{4}。第二，民间资本的生存环境比较恶劣。自新中国成立以来，民间资本的发展经历了利用、限制、改造、消灭、补充论、组成论以及平等论等阶段，发展过程极为坎坷。虽然在改革开放之后，我国政府积极鼓励以民营企业为代表的民营资本发展，但是无可否认计划经济时代对于民营经济所给予的负面观点以及行政体系结构中的官本位思想还无法彻底根除，使得民营经济和民间资本还受到了比较明显的压制。例如，在改革开放之后，外资企业收到的经济待遇和政策待遇相当优厚，但是占国民经济80%以上的民营企业等需要依靠自身来争取正常的发展待遇。近年来我国政府接连出台了一系列的文件对民营经济在国民经济中的地位进行了确认和保护，为国内民营经济的发展提供了宽松有利的发展环境。但是这也从另一个层面显示出国内民营资本在政策扶植方面还亟需加强。反观国内的垄断产业国企，虽然目前政企分开已经成为共识，但是由于国有资本的特性使得这些垄断产业接收到的政府直接投资、直接经营依然比较多，在融资便利性、政策扶植以及政府注资等方面有着民营企业无法企及的便利，进一步加剧了国内民营资本生存空间的收缩。第三，民间资本的产业竞争力比较薄弱。国内的民间资本主要来源于民营企业，在改革开放之后，国内的民营企业逐步发展壮大，并且成为国民经济中的重要组成要素。但是，从根本上来说，国内民营企业的发展阶段还相对比较短，在发展过程中依然存在一些突出问题没有解决，例如民营企业目前基本尚未形成规模化和集群化发展体系，在经营管理层面还缺乏有效科学的管理模式，家族式的企业管理依然占据主要地位，企业在核心技术研发以及人力资源配置上都相对落后。所以，和国有企业相比，其产业竞争力是非常薄弱的，与垄断产业中的大型国有企业相比，上述差距更是明显。目前国内的能源生产、通信服务、铁路运输以及民航服务等传统垄断性产业已经逐步放开民间资本的进入壁垒，但是由于在发展规模和发展时间上的差距，民间资本基本无法撼动国有企业在产业中的优势地位。即使部分经济实力相对较强的民营企业可以通过产业并购等方式顺利进入垄断产业，但是由于缺乏巨型产业运营与管理的能力以及在投资积累能力上的缺陷都导致民营企业无法很好地应对并购后的企业管理规模。第四，目前尚未形成比较科学的民间资本进入垄断产业的评判标准。截止到目前，在民间资本进入垄断产业的评判标准方面，国内经济学界尚未形成比较统一的认识与观点，同时也没有引起学界和业界的关注，不同的学者和研究人员采用的评判标准体系有着比较大的差异，这就使得政府出台的鼓励民间资本进入垄断产业的政策效用评价无法做到客观有效。例如，有相当一部分学者认为，从改革开放之后，国内的垄断产业体制改革已经取得了比较显著的成就，在东南沿海的部分省市地区，民营资本已经在多个垄断产业中占据了优势地位，并且产业进入的方式也比较多样化。按照这一观点，国内民间资本进入垄断产业的壁垒已经基本破除，进入路径也比较丰富。但是，这种结论与当前人们的实际感知之间是有着非常大的落差的，导致这种矛盾出现的原因主要是民间资本进入垄断产业的评价标准比较混乱。部分学者简单认为民间资本只要涉足了部分垄断产业就说明进入壁垒已经削弱或消除。我们认为民间资本真正进入垄断产业的基本标识包括了两个方面，首先是民间资本已经在大型国有企业主导的垄断产业中有了客观的规模，同时可以对产业产生比较明显的影响；其次是民间资本在垄断产业中的发展机会以及竞争环境可以和大型国有企业持平。如果按照这一标准进行评判，我国的民间资本进入垄断产业的途径还是非常缺乏的，进入壁垒也远未打破。所以，民间资本进入垄断产业的基本评价标准比较模糊和混乱，也是造成民间资本进入垄断产业路径缺乏的重要因素。

三、引导民间资本进入垄断产业的对策

在对国内垄断产业基本特点与民间资本进入垄断产业壁垒难以打破的原因分析基础上，我们认为要实现经济发展体制的顺利转型，积极引导民间资本进入垄断产业，可以采取如下几点措施和对策：

第一，积极推进国内垄断产业体制改革，为产业发展创造公平的竞争环境。在国内垄断产业中，基于行政垄断而形成的经济垄断是目前垄断产业进入壁垒居高不下的重要因素。所以在垄断产业体制改革工作中，为民间资本提供更为多样化的产业进入路径是改革工作的关键。在此背景下，国资委已经提出在“十三五”期间国有企业改革是经济结构升级与转型的关键，这表明政府对于以行政垄断为核心的国内垄断产业的弊端有着比较清晰的认识。在具体的改革工作中，笔者认为需要注意如下几点：首先，在改革过程中需要摒弃传统的“做大做强”的国有企业经营思路，在国外大型跨国公司的冲击之下，民营企业也可以成为具有国际竞争力的大型企业，例如在通信设备研发与生产领域，我国的华为与中兴等民营企业已经成为全球顶尖的通信设备制造商，这是对必须依靠大型国有企业或垄断集团来抵御大型跨国公司的市场冲击的一个有力回击。其次，要加大对经济转型过程中的相关定量研究工作，为国有大型垄断企业的体制改革工作计划实施和目标实现提供定量化的参照标准。同时对于不同类型的垄断产业要实行不同的改革战略规划，对于涉及到国家发展命脉的关键产业，还是要继续依靠国有资本来确保国家的整体稳定与安全，例如国防、航天等领域。但是对于其他的非关键性垄断产业而言，可以适当对国有资产的布局进行收缩，甚至完全退出，避免出现与民争利的局面和问题。例如在石油石化、电力能源等垄断产业领域，可以适当放宽民间资本的进入途径，通过定量化的研究对这些产业中的国有资产和民间资本进行科学配置，打破产业的经营壁垒，盘活和提高产业的整体发展活力，进而促进国民经济的顺利转型与升级。最后，政府决策部门要尽快出台国内垄断产业的整体改革战略规划与具体的实施细则，在历史经验的积累和分析基础上，按照不同垄断产业的发展规律，借鉴市场化经济发达国家的相关经验，逐步放宽政府在产业中的管制力度，加强市场自主调节机制在产业发展中的杠杆作用，间接降低民间资本进入产业的难度，拓宽产业进入路径。第二，在政策层面为国内民间资本的发展提供有利的政策和制度环境，促进国民经济的协调发展与快速转型。按照新制度经济学的观点，在制度以及规则体系中观念与习俗和法律法规相比其形式和表现更为随意，但是同样是制度和规则中的重要组成要素。因此在经济转型与升级过程中，对于社会上和政府部门中关于民间资本和民营企业的各种歧视以及认识误区要进行及时扭转，通过加强政府层面和社会层面的舆论引导与宣传，突破传统的“唯成分论”的窠臼，从管理思维与管理理念上突破计划经济时代的各种负面影响，对国民经济体系中的国有资本、外资以及民间资本的发展持一视同仁的态度，鼓励不同经济要素的充分竞争和自由发展，对于优质的民间资本甚至可以采用积极鼓励的政策优惠措施，为其资本运营和投资渠道提供政策性的支持，同时在社会中逐步树立民间资本的正面角色形象。近年来，随着我国政府对于民营经济重视程度的不断提升，中央政府已经出台了一系列有利于民间资本运营的政策文件，例如在2014年发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件中就明确提出，“在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设{5}。”但是从整体来看，在民营经济以及民间资本进入垄断产业的过程中依然存在一定的制度上的阻力和障碍：首先，现行的相关法律法规制度体系还相对落后，例如目前公有产权与非公有产权仍处于绝对不平等地位，非公有企业仍无法享受平等的财产权利政策保障。其次，市场化的自由竞争环境还不完善，部分地区对于民营经济还存在制度层面的歧视问题。第三，民营企业在金融服务方面还无法享受到与国有企业同等的待遇，在融资渠道和融資规模上依然存在较大难度。最后，民营经济的社会化服务体系还需要进一步构建，目前在民营经济的发展过程中仍然没有从政策高度形成一套比较有效的组织协调架构，市场中介服务机构还比较缺乏。所以，在制度和政策层面的完善过程中，我国政府可以从上述四个角度进行逐步完善和加强，为国内民营经济的发展创造宽松的政策性环境。第三，在实践层面加强创新，提高民间资本进入垄断产业方式的灵活性。我国的垄断产业基本都属于资金和技术密集型的产业，这就决定了民间资本在进入垄断产业的过程中需要采取慎重的态度，必须通过对产业的发展特点和要求选择合适的进入方式，要实现这一目标，可以采取如下措施：首先，民间资本需要对自身的实力进行清晰判断和认识，根据自身特点选择合适的时机进入到最合适的垄断产业领域，例如在政府大力推进电力产业的“三网融合”背景下，民间资本可以顺势进入到电力产业中，并采取重点项目合作的方式来逐步站稳脚跟。其次，在具体的进入路径和方式方面，民间资本可以采取积极灵活的方式来进入，例如在公共基础设施建设方面，民间资本可以选择BOT、CBOT、BT等形式，而在专业化程度比较高的垄断产业的进入过程中可以选择独立的运营机构或实体的方式等，这方面可以参考我国台湾在交通产业吸引民资的做法，为了在交通建设领域积极吸引民资，行政管理部门通过与民间资本进行协调合作，在融资、税收、土地政策等方面实施了高度灵活的管理体系，让民间资本选择最契合自身特征的方式来进入产业。第四，政府部门应该采取非对称的管理模式来促进民间资本的快速发展。非对称管理模式是指在政府的行政管理与政策调控过程中，应该按照不同市场环境和经济主体的特点，实施差别化的管理模式，在政策和行政管控层面对产业的新进者进行政策和行政倾斜，加强扶持力度。从整体情况来看，目前国内的国有垄断企业与民营企业在综合实力方面还存在比较大的差异，另外国有垄断企业在产业资源以及发展位置上都有比较明显的现存优势，所以政府部门在积极鼓励和引导民间资本进入垄断市场的同时，可以适当采取非对称的行政管理和政策体系，对进入垄断产业的民营资本给予一定程度的保护，确保民营资本不会在产业进入初期就被国有垄断企业击垮。在这方面可以参考和借鉴印度在电信产业方面的做法，为了突破电信产业的垄断性，促进民间资本在电信产业中的比重，提高电信产业的整体发展活力，印度政府在国有电信运营商和民营电信运营商的行政管理体制中就选择了非对称的行政管理模式，对国有电信运营商的业务体系进行精简，将部分市场转移到民营电信运营商手中，为其进入初期的发展提供政策性保护，目前已经取得了比较好的实施效果，并初步确立了以国有企业、外资企业和民营企业相互竞争、相互促进的发展局面。我国政府在引导民间资本进入垄断产业的过程中可以参考和借鉴印度政府的这一做法，并根据国内不同垄断产业的内在属性与特征加以灵活运用。

注释：

{1}许延明，薛恩慧.垄断产业高薪酬与高福利的监管对策研究[J].经营管理者，2014（13）

{2}郑加梅，夏大慰.激励性规制对中国电信业全要素生产率的影响——基于省际动态面板数据的实证研究[J].财经研究，2014（02）

{3}马林.重点领域投融资机制创新的障碍及对策研究[J].特区经济，2015（05）

{4}石明明，张小军，阙光辉.多种所有制经济竞争、策略外部性与政府规制机制[J].经济研究，2015（07）

{5}国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm

（作者单位：四川广播电视大学 四川成都 610073）

（作者简介：周祥，四川广播电视大学，经济学讲师，研究方向：产业经济学。）（责编：玉山）