政治生态视域下中国共产党党内监督的困境及对策探析

李燕闫丁

（兰州大学马克思主义学院 甘肃 兰州 730000）

政治生态视域下中国共产党党内监督的困境及对策探析

李燕闫丁

（兰州大学马克思主义学院 甘肃 兰州 730000）

党内监督作为党内政治生态的基本要素，是净化党内政治生态，永葆党的肌体健康的生命之源。十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，为党内监督的不断完善提供了顶层设计的指导。但就当前党内政治生态不容乐观的现状，党内监督在实际中仍然存在诸多困境：包括主体层面、制度层面、文化层面和党外监督层面等。要解决党内监督存在的困境，必须充分发挥监督主体的能动性，促进监督制度的不断完善，塑造良好的监督文化，强化党外监督的联动作用。

政治生态 党内监督 对策

一、党内监督是政治生态的维护之基

习近平总书记强调；“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”[1]十八大以来，党中央在总书记的领导下采取强有力的措施整顿党内政治规矩，驱赶党内政治雾霾，以高度的责任担当在政治生态的治理和重构方面取得可喜的成效。但是值得注意的是，在我国经济发展新常态下，党的建设工作依然面临“四大危险”和“四大考验”，比其他任何时候的任务和挑战都紧迫和严峻，因此打造良好的党内政治生态成为执政党能以不断发展的重要前提和必备条件。而在党内政治生态大环境中，为保证党组织内部的权力有效运转，避免“权力”真空地带，切实保障党员领导干部从执政到行政到为政环节的“为民本位”的职责，铲除滋生腐败恶习和不良党风党性的土壤，有效的党内监督便是其中必不可少的重要基础。“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”[2](P6-7)。党内监督作为中国共产党自我建设与自我完善的手段，实质在于对权力的制约，是有效预防腐败的关键环节。党内监督子系统的良好配合与协同作用有利于党内政治生态的整体优化，如果党内监督的作用发挥得好，就可以对权力的滥用起到制约作用，同时有效遏制腐败势头，形成风清气正的社会环境。

（一）严格的党内监督构建良好的思想生态

党内政治生态恶化的关键原因就是党员干部理想信念的动摇。严格的党内监督对于党内理想信念的重塑有着重要的作用。首先思想监督主要针对党员及党员干部队伍中存在的理论知识的学习流于形式、为民服务的宗旨意识淡薄、对于共产主义的理想信念不坚定等进行的一系列的监督，防止党员及党员干部在大是大非、国家利益、人民利益等方面出态度不明晰，帮助党员及党员干部及时纠正错误言论，牢固树立四个意识，把好思想之舵，从而有利于构建良好的思想生态，推动整个政治生态良性运转。

（二）以严格的党内监督构建强大的组织生态

习近平总书记指出：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐蔚然成风。”[3](P342)十八大以来，坚持正确的选人用人标准成为严肃党内政治生活，净化党内政治生态的组织保障。通过严格的党内监督，从“一把手”准入考核和任用程序入手，为德才兼备、以廉为官的好干部供为民服务的干事机会，为党内政治生态的净化和重塑把好第一关。同时通过党内监督的有效实施，强化对权力的全方位、无死角的“全天候”监督，防止“带病提拔”“山头主义”“潜规则”等不正之风蔓延，以坚定的态度促进能者上、廉者涌、庸者下、贪者尽的良好从政环境，增强各级党组织、党员和党员干部的凝聚力、向心力、战斗力，着力形成同心同德的生动局面，构建强大的组织生态。

（三）以严肃的党内监督不断改进作风生态。

习近平总书记指出：“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风。”[4](P101)党的作风是关乎党员党性修养和政治立场的一贯风气，作风纯良与否直接影响到党内政治生态整个内部环境。所以，加强党的作风建设成为塑造良好党内政治生态的突破口。新时期，严肃的党内监督通过高压反腐的紧迫性，有目的有针对性地遏制腐败存量，减少腐败增量，以零容忍无余地的态度努力铲除腐败现象滋生的土壤，让污染党内政治生态的一切不良风气消失殆尽。同时，党内监督要求广大的党员和领导干部积极有为、主动作为，通过党内的自查、自纠、自我净化，让那些“坐着车子转，隔着玻璃看”的干部“红红脸”“出出汗”，克服“形象工程”“面子工程“，激励党员及党员干部做到问题在群众中掌握，在群众中解决，促使真抓实干的作风向纵深处不断推进。在党内监督的严格进行过程中，优良的作风发挥预想的效果，成为不断优化党内政治生态的隐形力量。

（四）以严格的党内监督造就严明的纪律生态

“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。”[5]始终保持严明的纪律不仅是全党步调一致的必然选择，而且是塑造优良党风和维护党内政治生态的重要基石。因此，要想党内政治生态风清气正，务必要造就严明的政治和组织纪律，而纪律是否能起到预想的作用务必需要党内监督发挥关键作用。充分发挥党内监督在提前预防、抓早抓小的积极作用，加强日常管理，对于有苗头有倾向但尚未违纪的党员干部要积极提醒；对于出现微小违纪行为的领导干部要及时处理，防止出现重要违纪行为；通过互相之间的经常性、日常性、广泛性的监督，真正使咬耳朵、扯袖子成为常态，最终使党内受处分的人数成为极其少数，切实造就有利于中国共产党保持纯洁性、先进性的严明政治纪律和政治规矩，优化党内政治生态。

二、现阶段党内监督面临的主要困境

（一）监督主体层面：监督主体的能动作用发挥不足

现阶段，我国的政治生态整体呈现健康有序的状态，但是党风廉政和反腐败斗争的形势仍然不容乐观。近些年来出现的塌方式腐败给党和人民敲了警钟，诸如此类权力滥用导致的一系列政治风气庸俗化问题的重要原因是党内监督的主体责任淡薄，能力不足，监督行为落实不到位。

1.缺乏主动监督意识，存在利己心理。一些党内监督主体对监督的外部环境缺乏信心，认为所谓的监督只是“走马观花”，与自己关系不大，解决不了什么问题，而且在平时的工作中经常搞“两张皮”，即说起来监督重要，做起来监督次要，忙起来监督不要。这种缺乏主动监督的意识与长期衍生出的“领导干部在监督中占主导”的潜规则有很大关联，认为上级组织和领导干部的决定关乎自己的命运和前途，关乎到一家人的生计和饭碗问题。这种只考虑一己私利而置党和人民的利益不顾的观念是典型的缺乏责任感的表现，很大程度上干扰到监督意识的发挥。

2.对党内监督工作缺乏研究，监督能力不足。在党内存在部分监督主体对所承担的监督工作不重视，缺乏相应的学习和研究，影响了相应的辨别能力和判断能力。这些个别监督主体要么不能真正“读懂”中央文件的主要精神，难以理解党内监督的一般规律和具体要求；要么没有端正学习态度，不善于结合本部门实际情况，有甚者还歪曲理解和解释党内监督工作。现阶段新的监督条例已经形成并逐步实施，如果部分监督主体不尽快提高自己的监督能力，势必会继续影响监督效果的实现。

3.受监督客体影响，监督行为没有落实到位。有些领导干部不能正确认识手中的权力，常常抱有“高人一等”的姿势，把自己置于监督之外。即使知道自己是党内监督的重要对象，也不以为意。还有一些领导干部只是表面上支持监督工作，在会议上强调起来头头是道，在实际落实上却百般阻扰、流于形式。诸如此类监督客体的真实存在，致使监督主体即使有意识也会感到力不从心，导致实际工作不能顺利进行。

（二）监督制度层面：党内监督制度机制不健全

现阶段党内政治生态恶化的一系列问题从表面看是风气问题，但是从源头去看，往往与制度有着密切的关联。“徒有良法，不足以善治”。当前，有些党内监督的制度机制存在缺憾，对党内政治生态的整体优化起到巨大的“反推力”。

1.实体性制度不能完全适应新时期的发展需要，尚待完善。第一，党内监督的实体性制度在内容上显得空泛，即缺乏针对性。部分组织为响应中央或上级的号召在制定本部门监督制度时往往对照上级制度模板依葫芦画瓢，在宏观制度的指导下未结合本单位实际制定出的这些制度显得“高大上”，影响相应的制度执行。第二，存在单纯为应付检查而制定的制度。往往是不经过实地调研、不完全了解民情民意照抄照搬相关基层单位的现成制度，导致整个监督制度体系不能很好衔接。第三，有些组织制定的实体监督制度留有余地。究其原因大多是怕给自己和领导惹麻烦，所以刻意给所在组织单位以更多的自主解释权，玩弄文字游戏导致制度成为“空中楼阁”。

2.程序性制度不能紧随实践发展的现实需要，尚待规范。首先，现行的监督制度更加注重实体性制度的创设，程序性制度则显得不足。由于某些流程、途径、步骤等重要的信息缺失，导致在具体的实施过程中缺乏相应依据，一些制度难以执行，出现大量混乱的现象。其次即使是涉及监督的程序性制度依然存在宏观性较强，原则性居多的缺点，对具体的相关细则没有明确的量化，使其在具体实施中存在弹性，给违纪者留下余地，助长歪风邪气的蔓延。最后，在具体监督实践中，程序性制度之间存在一些不一致的矛盾，致使缺乏程序意识的党员单凭自我意志行使手中权力，造成混乱和事故。监督实施的具体流程、步骤可以因情况而定无可厚非，但总体而言必须遵守统一的标准和规范，才能确保党内监督程序的科学性。

3.保障性机制不能激发党员参与监督的热情，尚待强化。一是监督权利的保障机制不到位，致使很多党员都不敢言、不愿言、不能言，监督行动不发生，完美的制度形同虚设。二是监督经费保障机制不充分。监督经费大多需要上报申请审批，这样往往导致下级在对上级的监督中难以形成完全话语权，导致监督不能完全的摆脱外界束缚，影响实际效果。

（三）监督文化层面：监督文化的作用尚未充分发挥

加强党内监督是对于保持党的肌体健康、净化政治生态的有着显而易见的推动作用。如果将制度、机制等的不完善比作“病灶”，那监督文化的影响则是“病根”，正如伯尔曼曾经说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[6](P37-39)可见，具有强制性的党章、党内监督条例、各项规则等必须通过内化为一种文化信仰才能真正发挥作用。党的十八大以来，党内监督责任不断强化、制度不断完善、氛围逐渐浓厚，但是一些地方依然存在形式主义的问题。究其原因，主要是未能形成对监督文化的真正信仰。

1.传统文化中的消极因素影响监督文化建设。我国经历了长达两千多年的封建社会，受传统文化中的消极因素的影响，传统的专制政治文化、伦理主义政治文化、官本位政治文化根深蒂固，普遍的政治参与意识、政治主人公意识、民主法制意识等达不到相当的水平，封建的买官进爵、结党营私等思想残余尚未清除，导致我党部分领导干部受传统文化糟粕的影响，不自觉地产生不当行为，阻碍了社会主义监督文化的健康生长。

2.市场经济中的不良因素影响监督文化建设。当前我国正处于经济和社会发展的深度转型期，在利用市场经济优势取得显著成就的同时也受到其带来的“金钱至上”“奢靡之风”等不良风气的冲击，腐蚀着人们的价值观念，致使部分党员干部在思想认识上存在偏差，片面地认为监督文化的建设不会促进生产力的发展，所以对于文化建设重视度不够，仅仅停留在会议讨论和口头强调上，更不会结合本部门实际经常性的狠抓落实，直接影响党内监督文化建设的推动力。

3.宣传教育方法不科学影响监督文化建设。目前，我们党的监督文化建设侧重于硬件坏境，往往忽视软件坏境。表面上看来已经投入大量人力和物力资源在建设过程中，且载体、形式花样百出吸人眼球，但是事实工作中很多都是单纯按照上级指示进行，缺少整体性、系统性的规划，宣传教育活动浮于表面，内涵狭窄未能触及深层思想困境。长此以往，不利于党内监督在文化层面的深入开展，影响了文化对政治、经济反作用的有效发挥。

（四）党外监督层面：党外监督的协同性不充分

不让权力任性一直是反腐败针对的重要课题，而腐败所导致的政治生态恶化的原因除了中国共产党党内监督面临的一系列问题之外，还和党外监督的协同性不充分有很大的关联。

1.权力机关未发挥实际效力。作为国家权力机关的各级人民代表大会，其监督权理应最具权威性。但就目前来看，各级人民代表大会监督的法律化、制度化还不适应发展的需要，对党内监督未发挥实际效应，存在滞后性。所以，完善和改革国家权力机关监督的程序规则和实体规则，通过相应的法律规定其监督方式、职权、内容等是十分迫切且有必要的。

2.党际监督作用发挥不足。党际监督不仅指其他政党对执政党的监督，同时也指执政党对其他政党的监督。在我国，党际监督主要指各民主党派对执政党的监督。作为参政党，不仅具有身份优势，即可以从不同于执政党的角度出发看问题，而且可以直接参政议政，所以其监督作用的发挥对于我们党有着不可忽视的影响。但是，目前存在一些问题，例如，一些好的做法还未进一步法制化，某些党政机关的领导不善于听取各民主党派的不同意见，导致民主党派的监督作用发挥不足。

3.人民、社会监督的影响力较小。十八大以来，党风廉政建设方面取得很大成就，这些成就离不开党中央出台的一系列措施，如公车制度、“八项规定”等，但是同时也面临很大困难和阻力。究其原因，主要是其涉及的面广、人数多、落实起来比较困难，需要一支庞大的监督队伍发挥作用，即广大人民群众和社会各界的监督。目前，人民和社会的监督存在渠道不顺畅、透明度不高、积极性不强等问题，以至于难以发挥理想的作用。

三、加强和改进党内监督的对策性思考

新形势下不断探寻改进党内监督的路径是落实全面从严治党战略、优化党内政治生态的基本保证和内在要求。党内监督作为一项复杂而又艰巨的重要工程，需要分别从监督主体、监督制度、监督文化和党外监督等方面入手，在逐步提升党内监督的实效性的过程中确保政治生态整体优化目标的实现和完成。

（一）充分发挥监督主体的能动性

1.领导干部发挥身先垂范作用，以上率下，整体协同

从思想认识的教育和落实入手，强化权力持有者的监督意识。思想认识的深度决定监督的态度。如果权力持有者连最基本的监督意识都没有，那么监督效应的发挥就等于“纸上谈兵”。作为部门和组织的“一把手”，要牢固树立正确的思想意识，尤其是理想信念、党的宗旨和群众路线，坚持正确的权力观和利益观，要深入学习新形势下的党规党纪，将“两学一做”的教育实践活动当作提高自身素质、坚定理想信念的重要途径，狠抓落实，不仅要在“口头”上重视，更要内化于心，外化于形。党内“一把手”通过自主的学习在思想上认识到监督重要性，以“自重、自省、自励”起到良好的垂范作用，提高监督自觉性，自愿和大胆的接受监督，从而带动整个部门的积极性和自觉性，促使监督主体在思想认识上的全面进步，有利于其监督意识的形成，真正意义上认识到自己的责任和担当，充分发挥能动的监督作用。

2.大力落实党内民主，切实保障主体的监督权利

以“权利”制约“权力”，需要有充分的民主和有力的保障作后盾。一是，党务公开常态化，监督主体只有充分了解相应的党内文件、会议记录、重大决策、干部任免等基本的党务信息，才能发挥主观能动性，在知情的前提下落实监督权利。例如，通过党务公开目标考核、定期检查、突击检查、巡视等措施确保党务公开常态化收到实际效果。二是，要切实保障监督主体的权利。不仅要畅通表达监督意见和建议的渠道，而且还要加大落实重大决策征求意见的实施，强化跟踪反馈，充分民主的基础上采取必要的奖励和激励手段，促进监督权利摆脱“一纸空文”的形式，真切的关照监督现实需求，结合各部门各组织的实际情况和面临的困境，规范相关的监督保障细则，真正做到监督权利为民所用。

3.扎实学习教育实践活动，增强主体的监督能力

党内监督主体的监督能力直接影响到其监督的成效，所以要在全党范围内扎实推进学习教育实践活动，提高主体的监督能力。首先，针对一些缺乏相关监督知识的普通党员，要采取严把“入门关”教育和考核，不断跟踪培养。在日常学习教育上，接受纪检和组织关于党规党纪、监督知识的提问，切实有效的实现学有所获、学为所用。充分利用报纸、网络、电台等设置的“党建知识”专栏强化学习，全面提升各方面的素质和能力。其次，针对有系统知识的领导干部和专门监督部门，要定期和不定期更新学习内容和学习形式，重视从监督实践中检查学习实效，要突出强调“八小时”之外的监督。最后，要结合各地各部门的实际情况，充分发挥集体的智慧，在日常监督学习和实践中积累经验，锻炼监督意志，促进监督作风的不断优化，有效增强监督能力。

（二）促进监督制度的不断完善

1.与时俱进，不断完善实体性制度

制度建设是一项有挑战的工作。随着改革不断向纵深处推进，要使党内监督实体性制度与时俱进需要有坚定的决心不断发现问题，改革和完善那些已经不能顺应时代、实践发展的制度。简言之就是对于相对合理的制度要更加有针对性和实践性，狠抓制度的细化。对于尚未涉及的领域或者不合理的方面要狠抓制度创新，坚持实事求是、真抓实干、大胆突破的原则，努力形成环环紧扣、贴近实际的实体性制度体系链。

2.贴近实际，不断规范程序性制度机制

党内监督制度的程序机制是否具有约束力和可操作性直接决定着监督工作的质量，从制度的创设、颁布、执行到违规处理等一系列流程，每一步都是不可或缺的环节，可见科学严谨的程序机制对于监督工作的重要性。所以，在制定监督制度时，要始终以国情、党情为基础，透析面临的挑战，心怀程序意识，遵循社会发展的客观规律和人民群众的实际需求，不断规范监督制度的程序性机制，使程序的法制性和约束力很好的发挥作用。此外，始终坚持制度实体性和程序性同时并重，凡是科学的制度必须严格执行，凡是严密的程序必须不能省略。同时，监督工作需要多部门多组织协同发力，需要由上到下、由下到上的完美配合，所以要在掌控大局的过程中兼顾各方，实实在在地落实和规范制度的程序性。

3.以人为本，不断强化制度的保障性机制

监督权利的有效行使是监督过程的前提和基础，所以制定的监督制度要充分保证监督主体的权利。一要大力落实党员的知情权、选举权、表达权、检举权等，对于举报人的相关信息要绝对保密，在揭发、奖励、补偿有关制度的创制环节努力做到详实、详细，切实给予监督者以关心和放心的保障。对于勇于行使权利的党员要充分支持和赞扬，对于打击报复行为决不枯息。二要监督经费的投入，以中央的专项资金为主，各个组织单位根据自身实际实施配套资金，同时经费申请和审批不能直接与职务的等级挂钩，避免以权谋私的情况发生。从中央到地方，各组织要劲往一处使，为形成科学严谨、合情合理的监督保障制度不断发力。

（三）塑造良好的监督文化

1.以传承的姿态推进监督文化不断突破

如果没有对传统文化的批判继承，文化丧失历史根基，任何先进文化的建设都无从谈起。对于监督文化同样需要以传承的姿态，剥离附有传统社会文化中消极因素的外壳，尊重中华上下五千年的灿烂古文化，剔除其中落后、封建的糟粕，吸收其中先进、民主的精华，以辩证的发展观指导监督文化在传承中不断创新和突破，真正做到“古为今用”“推陈出新”。

2.以开放的态度借鉴西方监督文化经验

不同的社会制度、发展阶段、社会心理塑造出不同的社会风尚和行为习惯。在西方发达国家的监督文化中，有很多值得我们借鉴的有益经验，比如自古以来的注重理性、崇尚法律、保持权力的相互制衡和监督等。在当前经济全球化的浪潮中，世界各国你中有我，我中有你，所以我国要以开放、包容、谦和的姿态，立足改革开放和现代化建设的伟大实践，虚心地学习西方监督文化中有价值且与我国社会主义社会相适应的理论和实践，不断增强我国监督文化的凝聚力、感召力和吸引力。

3.以广阔的视野构建监督文化教育新平台

文化因其软性激励、柔性制约的作用，为监督工作的顺利推进提供重要的精神支持。因此，建设党内监督文化要紧随信息社会发展的步伐，认清现实的需求，不断探索和创新监督文化教育的多元平台，努力促使监督文化走进社区、走进企业、走进校园，更好的被社会大众所熟知和认可。随着近些年新媒体的迅速崛起，可以有效利用互联网的强大功能，凭借影视作品、公益广告、微信公众号、手机短信等途径大力宣传，唱响监督文化的主旋律，以宽阔的视野、良好的舆论效果、浓厚的感召力完成文化监督的使命，促使监督意识和监督理念深入人心。

（四）强化党外监督的联动作用

1.党内监督和国家权力机关监督相结合

充分发挥国家权力机关对党的监督作用是历史的必然、是人民的选择。一要做到监督党员干部尊重和维护法律权威。宪法和法律是党领导人民制定和颁布实施的，其要求人民遵守宪法和法律，同样地，党员干部更要起模范带头作用，以身作则的遵守和维护宪法和法律的权威。二要监督党员干部依法办事。一切组织和个人都不得拥有超越宪法和法律的特权，充分发挥人民代表大会的监督作用，促使党员干部提高法律意识，牢记法律红线不可逾越，依照法律行事。

2.党内监督和党际监督相结合

中国共产党要有海纳百川的胸襟，理性地对待和接受其他民主党派的监督。一是，党员领导干部要深入细致地做思想工作，使各民主党派消除思想顾虑，实事求是，知无不言，言无不尽。二是，要实现民主党派监督的制度化、程序化、规范化，充分保障其监督权利，扩宽监督渠道。例如，各级党组织和有关部门要专门负责梳理和处理民主党派的监督意见，尽快回复。

3.党内监督和社会监督相结合

这里所指的社会监督不仅包括共青团、妇联、工会等社会团体，还包括广大的人民群众。社会监督力量不仅具有覆盖面广、人数多的优势，而且更为直接、深入，见效快。首先要调动社会各界参与监督的积极性。加大对党风廉政建设和反腐倡廉建设的宣传力度，让社会各界都知道进展如何、结果如何，从而增强社会团体和广大人民群众的自信心和自觉性。其次，要紧紧依靠广大群众深入进行一场坚决的、彻底的“人民战争”，广大群众的眼睛是雪亮的，这个毋庸置疑。最后，要积极拓展人民群众的监督渠道。一方面要深入群众了解情况，继续发扬党紧密联系群众的优良传统，另一方面要主动把人民代表“请进来”，汇集民智，广开言路。同时在信息时代的今天，要充分利用先进技术收集信息，力求不放过任何一条有价值的信息和任何一个贪官污吏。

［1］习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时：坚持从严治党落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设［N］.人民日报，2014-07-01（1）.

［2］习近平总书记关于加强党内监督重要论述摘录［J］.中国纪检监察，2016（3）.

［3］十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［4］中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编［M］.北京.中央文献出版社，2015.

［5］何毅亭.加强纪律建设是全面从严治党的治本之策［J］.中国纪检监察，2016（3）.

［6］魏佳容.法律信仰与中国法治现代化［J］.律师世界，2002（10）.

D262.6

A

1007-9106（2017）06-0046-06

李燕（1969—），女，兰州大学马克思主义学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为马克思主义中国化；闫丁（1993—），女，兰州大学马克思主义学院2016级硕士研究生，研究方向为中国特色社会主义理论与实践研究。