公共财政视角下的农业生态补偿机制研究

肖碧云

(福州外语外贸学院工商系,福建福州350002)

公共财政视角下的农业生态补偿机制研究

肖碧云

(福州外语外贸学院工商系,福建福州350002)

农业生态补偿是保障生态环境安全,实现农业可持续发展的一种制度安排.以公共财政视角,运用公共产品理论、外部性理论和财政分权理论等相关理论研究我国农业生态补偿机制,分析我国农业生态补偿体制存在的问题,并提出完善我国农业生态补偿机制的相关对策建议.

农业生态补偿;公共财政;生态补偿机制

随着我国经济的快速增长,生态环境污染问题日益突出,农业生态系统遭受破坏,严重影响到社会经济的可持续发展,引起了社会各界的普遍关注.农业生态补偿是实现生态环境资源保护的重要调节方式,是运用财政等经济手段激励农民保护、改善和恢复农业生态系统服务功能,调节农业生态受益者、服务者和破坏者之间的利益关系,以内化农业生产活动产生的外部成本,保障农业可持续发展的制度安排.[1]体现谁受益谁补偿原则.政府在农业生态补偿中占主导地位,财政作为政府实现生态补偿的主要政策手段,理应将完善农业生态补偿政策纳入到公共财政的支出范畴.

1 基于公共财政视角的农业生态补偿理论基础

目前,有多种生态补偿理论分别从不同的角度论述了对环境资源利用进行生态补偿的合理性.从公共财政视角研究农业生态补偿的理论依据主要有以下几种.

1.1 公共产品理论

公共产品具有非竞争性和非排他性,非竞争性是指只要提供了公共产品,那么增加一个消费者并不会导致其他人减少消费该产品;非排他性是任何人对公共产品进行消费时,都不影响他人是否付费同时享用该公共产品.对公共产品的消费,容易出现“免费搭车者”.农业生态环境具备公共产品特性,任何人都可以从良好的生态环境中受益,导致某些生态环境的消费者只顾眼前自身利益,过度使用生态环境,严重破坏农业生态系统,使社会成员的利益受到损害;同时,在农业生态环境保护过程中,其他人无须花费代价就能享受到因为生态环境的改良而带来的益处,在缺乏有效激励情况下,很少会有人愿意进行生态环境保护.因此,公共产品理论决定了在农业生态补偿中,只能发挥政府的主导地位,由政府通过财政转移支付等手段来实现.[2]

1.2 外部性理论

外部性分为正外部性和负外部性.生态环境保护具有正外部性,当个体在进行生态环境保护时,并不能因为给他人提供了良好的生态环境而获得相应的报酬.所以,通过人们自觉维护良好的生态环境就很困难,存在着“市场失灵”.同时,生态环境污染具有负外部性,农业环境资源的利益相关者在开发利用过程中,由于不合理开发和环境污染造成生态环境破坏而使他人和社会的利益受损却没有为此承担成本.因此,需要政府的介入来弥补市场失灵,将农业环境保护纳入公共财政的支出范畴,对保护资源环境的行为进行补偿,由开发者来承担因不合理开发和环境污染而产生的社会成本和生态环境成本.

1.3 财政分权理论

财政分权理论提出全国性的公共物品是所有社会成员均可受益到的,理应由中央政府来提供,地方性的公共物品是本辖区的居民方可享受到的,需要由各级地方政府提供.生态环境保护能够使社会所有成员受益,是全国性的公共物品,中央政府具有不可推卸的责任,要发挥主导角色,在全国范围内统筹安排,在人力、财力和物力等各方面给予充分的支持.在此基础上,中央政府也要赋予地方政府更多的财力支配自主权,充分调动地方政府的积极性,让地方政府拥有更多的资金和精力在生态保护和建设方面上提供更有效率的工作,共同实现我国农业生态环境的可持续发展.

2 我国农业生态补偿政策存在的问题

自1999年试行退耕还林工程以来,我国的农业生态补偿已历经将近二十年的发展.财政政策对生态环境建设和改善发挥了重要的作用.但是,目前我国在财政支持农业生态补偿机制方面仍然还存在着不少问题.

2.1 各级政府间财权事权不尽匹配

我国分税制改革的重点是在财权的划分上,并未清晰界定中央与地方政府生态补偿事权与财权,导致中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大.生态环境具有显著的跨区域性,隶属于全国性的生态服务,理应由中央政府的财政支出来承担.但在现有的财政分权制度下,中央将承担环境保护和生态恢复工程的责任下移,使得财力不足的地方政府承担了绝大多数的环境保护责任.收入与支出责任的不对等又加上地区竞争等各种因素导致地方政府的执政理念偏差,更在乎当地社会经济发展指标而忽视了对农业生态环境的保护;隶属于区域性的生态服务,应该由区域内的各级地方政府的财政支出共同承担,但某些地域的地方政府却相互推诿扯皮,导致需要保护的生态功能区陷入无人维护的局面,无法遏制生态环境恶化的趋势.

2.2 财政转移支付制度不规范

目前,我国生态补偿主要采取的是纵向转移支付模式,上级政府将财政资金转移到下级政府,以此达到均等化地区间财力的目的,这种模式能够生态环境保护工程资金高效率的到位,从而能够迅速地改善生态补偿的现状.但对均稳地方财政能力作用有限,我国承担生态服务的多数地区通常也是生态脆弱地区、贫困地区.在基本温饱问题尚未解决的前提下,不会耗费有限财力、精力提供生态服务.现行的财政转移支付制度之下,延续和扩大了生态补偿地区与发达地区或受益地区的财力差距,加剧了地区之间的财力不平衡,更有利于发达地区,对欠发达地区缺乏有效的补助.即使将富裕地区的财政资金由上级政府通过再分配转移到了贫困地区,仍然很难直接体现具有外部性的部分公共产品成本收益的对称性.横向财政转移支付是同级政府之间的财政转移支付,采用生态受益地区直接向生态建设保护地区转移支付的方式,这种方式对完善现行财政转移支付制度具有重要作用.然而,目前我国缺乏横向的同级政府之间的财政转移支付.

2.3 现有生态补偿税收制度存在明显缺陷

生态补偿税作为财政补偿手段,通过在不同领域和环节征收的生态税金来弥补保护生态环境的成本,同时制约纳税人减少污染生态环境的行为,在生态补偿领域发挥着重要作用.然而,1978年开征的排污收费制度旨在改善生态环境,引导环境污染者加强环境污染治理工作,但因排污费的收费标准偏低,污染物的治理成本费用与排污费的收费标准相比偏高50%左右,导致排污者为了追求自身利益的最大化,宁愿缴纳更划算的超标排污费,也不愿进行环境污染净化和治理.1984年开始征收的资源税主要是政府为了保护国有自然资源,限制对资源的乱挖滥,同时为政府筹集治理环境的专项资金.但是,目前征收资源税的范围较窄,水资源作为国家重要的自然资源,于2016年刚在河北省率先试点水资源费改税,而针对农业用水,特别是农业灌溉用水,对国家粮食安全起着重要作用,却从未征收过水资源费.同时,税制设计中没有体现资源开采后污染如何处理等涉及环境保护方面的问题.另外,城镇土地使用税等相关税种也因为各种问题未起到环境保护、节约资源的作用.

2.4 缺乏科学的农业生态补偿标准

补偿标准是顺利实施农业生态环境补偿制度的核心.我国农业生态环境补偿标准的制定与决策,一般是当地政府根据自己的财政支付能力进行支付,缺乏有效的实际调研,补偿标准不合理,补偿额的确定未因地制宜地考虑到地区社会经济水平不同和农业生态环境类型的区别.如国家退耕还林补偿中,每年每亩退耕地现金补助全国统一标准为20元,种苗和造林费补助全国统一标准为按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算.对退耕农户的粮食补助标准只是按流域在全国分为黄河和海河流域区以及长江和淮河流域区,给予这两个大区的补助标准分别是每年每亩退耕地200斤和300斤,这样的补偿方式挫伤了农民及其他农业生态主体对农业生态环境保护的积极性,没有发挥补偿的实际作用.

3 健全农业生态补偿财政政策的对策

3.1 构建多级次的农业生态补偿财政分担体系

为了便于发挥中央生态补偿机制和地方生态补偿机制的作用,需合理界定中央政府和地方政府的职能,与各级政府的事权、财权相对应.地方生态补偿机制根据地方政府事权又划分为省级和市、县级.设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到激励作用,同时形成上下多层的互动机制.[3]

3.1.1 中央生态补偿机制

中央生态补偿机制的建设由中央政府主导,中央政府安排的财政资金用于农业污染等关系到全国的生态环境事务.中央生态补偿机制主要以一般性转移支付和专项转移支付的方式对生态环境进行保护、恢复和补偿.就我国目前基本情况而言,构建中央生态补偿机制的重点在于既要履行中央政府的环境保护职责,制定引导全国的生态战略、方针和规划,又要督促地方政府积极履行环境责任,落实生态补偿项目的执行.

3.1.2 省级生态补偿机制

省级生态补偿机制的建设由省级政府主导,并由中央政府进行协调,省级财政是省级生态补偿转移支付的主体.省级生态补偿机制主要通过税收优惠、财政补助、政府性基金、资源有偿使用制度等方式对地方区域的生态环境进行保护、恢复和补偿.省政府应根据每个省份的社会经济发展情况和生态环境的实际情况,在本地区设立地方补偿资金,运用因素法和系数法,筹措安排该省财政转移支付所需资金,合理确定所需资金的投资方向和重点,按照转移支付原则,明确生态补偿资金的使用范围,促进生态环境保护.

3.1.3 市、县级生态补偿机制

市、县级生态补偿机制的建设由市、县政府主导,并由省政府进行管理和协调.省级政府可通过补助粮食的调运费、损耗费、工作经费等方式对市、县级政府进行纵向补偿,并优化配置,统筹使用各种来源的资金,将农业综合开发、扶贫开发、水土保持等其他补偿措施结合起来.[4]市、县级生态补偿机制作为完善中央和省级生态补偿机制的覆盖范围作用,市、县级政府应全合理安排项目资金,明确倾斜性的生态环境保护项目,主要通过税收优惠和财政补贴等举措加大对生态补偿的支持力度.

4 建立纵横交错的财政转移支付制度

4.1 改善纵向生态补偿财政转移支付制度

财政转移支付的主要目的是均衡地方政府间财力.然而,在每年财政转移支付体系中占绝大比重的税收返还,不仅没有起到缩小地区之间财力的作用,反而进一步加剧了地方政府间财政收入的差距.因此,为改变我国地方政府财力差距不断扩大的现状,可以取缔税收返还,采用常规的财政转移支付,促进财政转移支付体系的合理化.除此外,还需优化一般性转移支付,选择不易受人为控制且覆盖面全面的因素对地方财政收支进行测算保证一般性转移支付的客观性、公正证和科学性,起到财力平衡的作用.同时,鉴于生态补偿的需要的资金、精力等投入量巨大且成效慢的特点,生态补偿项目的有效实施必须依赖于政府财政资金投入,因此,需要设立财政专项资金,加大生态补偿财政转移支付力度,增加对生态建设和生态服务的投入.

4.2 建立生态补偿横向财政转移支付制度

在农业生态补偿的实践中,既涉及到地方政府间问题,又涉及到中央与地方政府间问题.因此,应采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的模式.生态补偿的横向转移支付制度作为我国纵向转移支付的有益补充,是解决区域间财力均等化和外部性问题的有益尝试.通过建立区域农业生态补偿财政转移支付基金,农业生态受益地区要缴纳相应的补偿资金给农业生态服务提供地区,这样既能充分发挥中央在生态补偿中的主导作用,又可以将各方力量整成合力对各地区间的财力进行补偿,弥补地方政府因财力不足而产生的资金缺口,使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理,使地区间的财力得到一定补偿和均衡,更好的做到资金流动和资金分配.从而调动各地区保护农业生态环境的积极性,形成生态补偿与环境保护相互依存和相互制约关系.

4.3 完善生态补偿税收制度

4.3.1 改革现行生态补偿税收制度

对于排污收费制度,可采取经济刺激手段和行政处罚手段相结合的方式,加大征收力度,提高收费标准,对排污者应实际承担但推卸掉的环境污染治理责任征收排污费.同时,对排污者的超标排污行为加倍征收惩罚性费用,且惩罚性费用需明显过于污染防治成本,以强制手段促使排污者在农业生产中减少化肥、农药等污染物的排放.对于资源税,要扩大征收范围,应及时开征农业水资源税、森林资源税和草场资源税,坚持“专款专用”基本原则,用以大力推进节水,防治污染,从而保护农业生态环境.在对资源开采、生产、产品消费和废弃物处置等各环节都应该设置相应的税种,实现合理开发利用资源目标.在城镇土地使用税方面应对生产符合规定农产品的的企业实行税收优惠.

4.3.2 开征农业环境税

现代农业生产离不开农药、化肥和农膜这些生产资料,不合理施用生产资料和畜禽养殖场排放的污染物是产生农业面源污染的重要原因,可以针对企业开发、利用和保护农业生态环境的不同情况征收和减免农业环境税,比如,对生产使用符合生态要求生产资料的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税,用于防治农业环境污染;[5]对生产使用不符合生态要求的生产资料的企业征收环境污染税,有利于农业环境成本内部化,促进企业承担起相应的经济成本,从而限制企业放弃或收敛对环境和资源的污染和浪费行为.设立农业生态环境补偿专项资金,资金专用于保护农业生态环境.制定税收优惠政策鼓励企业主动生产和使用符合法定要求的生产资料.

4.4 建立农业生态保护补偿标准体系

4.4.1 设定合理的补偿标准

生态补偿的标准是生态补偿的核心.[6]科学合理的界定农业生态补偿标准对促进农业生态补偿机制良好运行有着重要作用.农业生态补偿标准的确定应考虑生态保护者为保护生态环境付出的成本和因为保护生态环境而损失的机会成本.在具体实践中,要实行差别补偿标准.根据各地实际情况,综合考虑不同区域财政能力、生态破坏情况和补偿主体的补偿意愿等因素来确定,以农业生态产品产出能力为基础,完善生态系统服务功能价值法、机会成本法和市场法等测算方法.同时,根据农业生态补偿区域的生态保护和社会经济发展的阶段性特征,与时俱进的进行动态核定.4.4.2 规划科学的补偿范围

对农业生态系统进行保护和补偿,需要投入巨大的资金.鉴于有限的国家经济实力,规划科学的补偿范围显得格外重要.在全国范围内优先实施的农业生态补偿项目,应该是对农业生态环境效益显著,同时又便于实施的项目.[7]例如,退耕还林经过多年来的实践经验,对生态环境和治理和恢复做出了巨大的贡献,为继续做好后续补偿工作,巩固退耕还林的成果,应该列为优先补偿项目.另外,秸秆资源化综合利用项目、耕地保护与质量提升补助项目、农业投入品废弃物回收利用等生态补偿项目不但可以节约资源、减少污染,又便于实施,可操作性较强,也应列为优先补偿项目.在安排优先补偿项目时,还要因地制宜,充分考虑各地区的经济发展水平和实际生态环境.

4.4.3 选择适当的补偿方式

我国在多年的生态补偿实践中,目前形成了四类主要补偿方式,分别是:资金补偿、实物补偿、政策补偿、技术和智力补偿.资金补偿具有直接、高效、实用的特点,能在短期内迅速地使补偿区农民因为生态服务做出的付出得到补偿,使基本生活得到保障,所以是补偿的主要方式,但这种直接补偿方式并不能从根本上促使补偿区农民环保意识和技能的提高,无法使农业生态建设的得到可持续发展.而作为资金补偿的有效补充形式,政策补偿和智力技术补偿形式能为受补偿区提供税收优惠等各项优惠待遇的政策和为补偿者进行免费培训专门技术等智力服务,更能有效提高农业的可持续发展能力.农业生态补偿的方式要结合实际情况对多种补偿方式进行组合,促进补偿方式多样化,为我国农业生态补偿政策的实施创造良好的环境基础.

5 结论

生态环境的公共产品属性和外部性属性决定了政府介入农业生态补偿的必然性和必要性.从20世纪80年代生态补偿初步发展阶段开始至今,中央制定了一系列财政政策,对农业生态环境治理发挥了重要的作用.目前,财政政策工具在在解决农业生态补偿问题中仍然存在着各级政府间财权事权不尽匹配、财政转移支付制度不规范、现有生态补偿税收制度存在明显缺陷和缺乏科学的农业生态补偿标准等问题.因此,为进一步推动我国农业生态补偿工作的健康发展,需要构建中央、省级、市、县级等多级次的农业生态补偿财政分担体系,建立纵横交错的财政转移支付制度、完善生态补偿税收制度和建立农业生态保护补偿标准体系等方面来完善我国农业生态补偿机制.

[1]金京淑.中国农业生态补偿研究[D].长春:吉林大学,2011:12.

[2]吕圳昌.基于生态补偿视角的政府间财政转移支付制度研究[D].兰州:西北师范大学,2013:16.

[3]高 峰.生态补偿机制财政政策问题的几点思考[J].中国财政,2012(12):75.

[4]张 锋,曹 俊.我国农业生态补偿的制度性困境与利益和谐机制的建构[J].农业现代化研究,2010(9):538－542.

[5]韦宁卫.农业面源污染治理与财税政策选择[J].地方财政研究,2013(12):55－58.

[6]尤 鑫.生态补偿理论与实践创新研究[J].内蒙古农业大学学报,2011(5):90－94.

[7]刘尊梅.我国农业生态补偿发展的制约因素分析及实现路径选择[J].学术交流,2014(3):99－104.

[责任编辑 范 藻]

Ecological Compensation for Agriculture with Public Finance

XIAO Biyun
(Fuzhou Foreign Language and Trade University,Fuzhou Fujian 350002,China)

The ecological compensation for agriculture is a system to aim at the security of ecological environment and the sustainable development of agriculture.From the perspective of public finance and w ith the theories of public products,externality and decentralization of finance,the paper researches the compensation system,discusses the existing problems and puts forward countermeasures.

ecological compensation for agriculture;public finance;ecological compensation system

F306

A

1674－5248(2017)05－0046－05

2017－06－03

肖碧云(1984—),女,福建莆田人.讲师,硕士,主要从事财政政策研究.