城市周边永久基本农田划定问题研究

张飞强

(长安大学地球科学与资源学院 陕西 西安 710064)

城市周边永久基本农田划定问题研究

张飞强

(长安大学地球科学与资源学院 陕西 西安 710064)

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。基本农田作为耕地的精华，其科学合理的划定与保护已经成为目前耕地保护研究的重要课题。本文从永久基本农田和城市周边范围界线的概念出发进行解释，通过确定城市周边范围界线，最终划定城市周边永久基本农田，并对城市周边永久基本农田划定工作中存在的问题进行总结。

城市周边范围界线；永久基本农田；城市周边规模

一、引言

耕地是人类赖以生存和发展的基础，如何合理有效的利用耕地资源，是事关我国生产粮食安全、社会稳定和经济平稳发展的主要问题。在我国，保护耕地的核心内容就是保护基本农田，基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的要求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1]。自改革开放以后，城市是我国社会经济发展的核心区，用地扩张既有其合理性，又表现出一定的盲目性。建设占用质量好的耕地和耕地保护两者的矛盾是由来已久的问题，随着城市人口和用地规模的不断扩大，对城市周围的耕地保护还将继续产生巨大压力。因此通过在城市周围划定永久性基本农田，确定城市范围界线，引导和制约城市理性发展显得尤为重要[2]。

二、名词解释

(一)永久性基本农田。在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等的一部分作为永久性基本农田，用于保障一定时期商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求。对永久性基本农田实施最严格的保护措施，实行农田用途管制(生产粮食)，加强农田基础设施建设，对土壤地力实施综合保护。永久性基本农田一经划定，长期(至少50年)不变[3]。

(二)城市周边范围界线。城市周边范围界线(Urban Growth Boundary)是城市建设用地与非建设用地的分界线，是控制城市无序蔓延而产生的一种技术手段和政策措施，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线。城市发展边界之内未开发的、并且规划为可开发的土地应为未来一定年期的发展项目预留足够的土地,满足未来一定年期城市发展的土地需求[4]。

三、城市周边范围界线合理确定

城市周边范围界线也就是城市周边发展范围，通过预测未来城市周边发展规模，进而划定城市周边范围界线，所以要合理确定城市周边范围线，就需要合理预测城市周边发展规模。

城市用地规模预测的方法很多，有人均定额指标预测法、趋势预测法、分区测算法方法、回归预测、线性规划模型预测等。从目前我国城市和土地利用规划、城市用地管理的实际工作来看，人均定额指标预测是最常用的方法，因此本文也采用这种方法来预测城市周边合理用地规模。该方法的一般思路是首先合理预测规划期末城市人口规模Pt，然后根据城市用地现状及可调整范围确定人均用地指标A，然后计算城市用地规模S[5]。计算公式为：

S=Pt×A

通过确定城市周边范围界线，以此来限制城市发展范围，避免了城市“摊大饼”式的盲目扩张，与此同时，将城市周边原有基本农田中不符合基本农田划定要求的上一轮确定的基本农田调出，将符合基本农田划定要求的优质耕地划入永久基本农田。

四、城市周边永久基本农田划定基本要求

(一)应划入城市周边永久基本农田的是。1.城镇周边、道路沿线和平原坝区尚未划入基本农田的优质耕地[6]；2.尚未划入基本农田的已建成高标准农田；3.有条件建设区面积比例超过规划编制规程要求的地区，要将超比例部分的优质耕地划入；4.与已有划定基本农田集中连片，质量等别达到所在县(区)域平均水平以上的耕地；5.自身聚集度高、规模较大，有良好的水利与水土保持设施的耕地；6.农业科研、教学试验田；7.正在实施改造的中、低产田。

(二)不得划入城市周边永久基本农田的是。1.国务院批准的新一轮退耕还林、还草耕地；2.原则上25度以上的坡耕地，零星分散、规模过小、不适宜耕作、质量较差的耕地；3.遭受严重污染且无法治理的严格控制类耕地；4.因自然灾害、生产建设严重损毁无法复耕的耕地；5.小城镇建设和重点建设项目规划或实施方案中已占用的基本农田；6.各类生态用地(如：自然湿地、饮用水源保护区等)；7.位于垃圾堆放场、化工企业、矿山等污染源周边且符合国家标准或行业标准防治范围内的耕地；8.河流湖泊最高洪水位控制线范围内不适宜稳定利用的耕地；9.未纳入基本农田整备区或者改造整治的零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差的耕地；10.以及其他确因社会经济发展需要不宜作为永久基本农田保护的土地。现状为建设用地、未利用地以及质量不符合要求的其他农用地需划出。

(三)城市周边永久基本农田调整要求。1.为了响应保护耕地的国策，严格保护基本农田，原有基本农田调出需要提供强有力地支撑性文件以及证明材料，以避免基本农田调整的随意性。2.不仅调出需要提供材料证明，未划入永久基本农田的优质耕地若不划为基本农田也需要提供相应的文件，以此保证基本农田的保护数量。3.通过成立专门的基本农田核查小组，对城市周边基本农田划定成果进行复查，着重检查原有基本农田调出地块，主要采用对比高清影像和实地踏勘论证的方法，逐一核查每个地块，以确保城市周边基本农田保质保量的完成国家的任务。

五、城市周边永久性基本农田划定工作中出现的问题

(一)过分注重经济建设，对基本农田功能认识不充分。经过我国经济发展已经进入新常态，但是由于各省区、各城市都面临经济增加的巨大压力，在城市规划和建设中仍在坚持经济效益优先的原则，基本农田划定往往只重视其生产功能，而忽视基本农田的生态景观价值功能，城市周边没有了基本农田，也就失去了城市重要的“绿心”和“绿带”，但目前大部分城市对此认识明显不足。

(二)规划标准不统一，与其他各类规划衔接难度大。大城市周围永久基本农田划定是区域土地利用规划的一个重要组成部分，其核心任务在于确定城市发展边界，保护城市周边的优质耕地，规划受到自然、社会经济、政策等多方面的影响；而经济和产业发展规划、城市规划更多的是从城市建设和经济发展角度考虑问题。出发点不一致，加上规划标准不统一，导致各类规划之间的衔接难度大。

(三)城市规模预测可能偏大，不利于控制和引导城市理性发展。地方以经济为中心，在大城市周围永久基本农田划定中，为了给城市建设和发展预留更多空间和用地指标，对城市用地规模的预测可能超出真实用地需求，达不到合理控制城市建设用地规模，引导城市合理建设、理性发展的目的。

(四)受行政干预较多，布局合理性可能不足。城市周边永久基本农田划定具有很强的政策性，政府可能出于经济发展和城市建设的目的，对永久基本农田的布局会有一定的干扰，消弱了技术在基本农田划定中的地位，加上不同部门之间缺乏有效的沟通机制，可能造成基本农田布局的合理性不足，降低后期管理的效果。

[1]石磊.基本农田调整划定研究[D].河南城建学院,2012.

[2]魏延安.划定城郊永久基本农田的积极意义[J].中国乡村发现，2014.

[3]林韵芝.论永久性基本农田保护与划定[J].农村经济与科技,2012,05:197-198.

[4]石伟伟.武汉市城市发展边界的设定研究[D].华中农业大学,2008.

[5]钱凤魁,王秋兵,边振兴,董秀茹.永久基本农田划定和保护理论探讨[J].中国农业资源与区划,2013,03:22-27.

张飞强(1991.08-)，男，汉，陕西商洛人，硕士，长安大学，研究方向：土地利用规划与房产研究。