“城市病”成因及其治理研究综评

何砚

[摘 要]治理“城市病”是我国许多城市在发展过程中所面临的共同问题。文章梳理、汇总了国内外从城市经济学、生态学、城镇化、城市规划、城市规模等视角解释“城市病”成因及其治理措施的理论研究成果，并进一步指出上述理论研究成果的适用范畴和相对局限性。

[关键词]“城市病”；成因；治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.044

改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1978年的近18%上升到2015年的56.1%，城镇人口从1.7亿人增至7.7亿人（国家统计局，2016）。但毋庸回避的问题是，许多城市特别是大城市正在遭遇严重的“城市病”困扰。

1 “城市病”成因国内外研究综评

“城市病”是国内外理论研究的热点，国外学者从城市经济学、生态学、城市规划等学科立场解释了“城市病”产生的原因。城市经济学认为，城市最重要的特征就在于其内部的土地稀缺性以及由此带来的人口高密度，城市的外在性、街区效应和市场失灵引发了交通堵塞、污染、种族隔离及公共财政等问题（P.Mieszkowski，1987）。生态学家Richard Register（2002）认为人类的城市设计、建设和管理活动对自然产生巨大的破坏作用，呼吁人们在汽车城和生态城、机械城和人性城之间做出明智抉择。国际建筑协会1933年发布的《雅典宪章》将城市拥挤及由此产生的问题归因于缺乏分区规划；1977年发布的《马丘比丘宪章》进一步指出，无计划的城市化进程和对自然资源的滥加开发，使城市环境污染到了空前严重的程度。

国内学者从城镇化、人口集聚、城市规划、城市规模、体制机制等角度解释中国 “城市病”现象。

一是从城镇化的角度，认为中国的“城市病”与“过速”型城市化、“虚胀”型城市化等不恰当的城市化道路与模式有关（吴冕，2011）。陆大道和樊杰（2012）指出，虚高和冒进的工业化、城镇化导致产业的重复建设和城镇的无序蔓延，导致资源环境的代价过大。大多数城市都偏重用地规模的外延扩张，出现了“土地城镇化”速度快于人口城镇化的现象（侯永志，2013），引发“城市病”。王俊和李佐军（2014）认为城市化进程应该与工业化进程匹配，如果城市化超前将出现所谓的“鬼城”，如果城市化滞后，将出现城市过度拥挤。基于此，解决“城市病”问题的关键在于优化城镇化空间布局（樊杰等，2013）、规范控制城市空间开发秩序（李国平和谭玉刚，2011）、推动产业集群与城市化的良性互动发展（陆根尧等，2011）、改变“人随地转”的城镇化模式和路径（张强，2013）、打破城市群高产出、高污染的困境（张学良、杨朝远，2014）、用“生态红线”的法治思维谋划国土空间开发（秦静、周立群等，2015）等。

二是从人口集聚的角度，认为大城市吸引人口过度集聚是“城市病”的直接原因。大城市较高的经济水平、所能提供的“综合机会”、密集的社会公共服务资源等，使其具有中小城市和农村无法比拟的优势，驱使人口大规模跨地区流动，向大城市集聚（于涛方，2012；张强和周晓津，2014；祝尔娟，2015），印证了金凤君（2014）关于人类的经济与社会活动按照“趋利”的本质特性游离在空间中的观点。其结果是特大和大城市目前大多已相对超载（戚伟和刘盛和，2015），人口资源矛盾凸显。“城市病”还与特定时段人口流量過大有关，表现为缺乏社会保障的流动人口增长带来公共服务均等化的压力，与行为有关的流动人口增长带来城市交通资源的压力（穆光宗，2012）等。基于这样的认识，我国实施了城市人口规模差别化调控政策，特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。但需要注意的是，如果特大城市简单地用行政手段控制所谓低素质流动人口，难以达到控制人口规模的目的，还可能引发一系列新的社会矛盾（叶裕民，2015）。

三是从城市规划建设的角度，认为中国的“城市病”的症结在于城市规划不科学、不合理或落实不到位。胡兆量（1986）指出，出现大城市规模难以控制、人口潮汐交通等问题，原因在于我国比较侧重于行政控制手段，对于经济杠杆手段和规划手段注意不够，规划工作不健全。王格芳（2012）认为，重地上建设轻地下建设的建设理念导致许多城市“急功近利”，“华丽而羸弱”。秦红岭（2013）认为，不适当的城市规划会给城市生态造成人为干扰，助长城市与自然系统之间的不和谐。正是由于城市规划不科学、不合理以及城市规划执行不力，缺乏连续性和严肃性，不少城市难以摆脱“摊大饼”的发展模式和“单中心”空间格局（赵弘，2014），一些城市甚至陷入城市增容、扩建道路与交通拥堵之间的恶性循环（刘晓星，2013）。

四是从城市规模角度，探讨“城市病”是否是城市规模扩张的必然产物。向春玲（2014）认为，城市的集聚规模越大，拥挤效应越明显，“城市病”发生的概率越大。曹建海（2014）提出，当中国城市的规模达到450万人、人口密度达到约8000人/平方公里时，城市规模和人口密度对于城市可持续发展的正面影响不再显现。中国人口千万以上的超大城市，表现出更加严重的城市病，可持续性面临严峻挑战（埃森哲，中科院虚拟经济与数据科学研究中心，2013）。但“城市病”不能简单归咎于集聚规模和城市扩张，更不能因此否定城市化以及大城市的价值（孙久文等，2015）。肖金成（2007）指出，城市规模偏小，不仅城市的规模效应和城市对周围腹地经济的带动作用难以发挥，而且会造成土地等自然资源的浪费和环境污染的加重并难以治理。王小鲁（2010）提出，市场调节下的大城市合理发展有利于提高经济效益和资源合理利用，尤其是节约土地资源，我国未来还需要成百座中小城市发展成为大城市。事实上，大城市和中小城镇的发展并不相互排斥，中小城镇的发展以大城市的发展为基础，并受其辐射带动（许政等，2010）。“城市病”的根源并不在“大”，而在“大而不当”（许志峰、成慧，2014）。

五是从体制机制角度，认为城市建设与组织管理相关体制机制落后是造成“城市病”的重要原因。赵作权（1997）提出“不可持续发展源于管理分化”，许多政府部门管辖的社会经济活动不同程度地引发各式各样的环境问题，但相互分割、相对独立的部门管理使得环境问题难以解决。孙久文等（2006）将土地管理制度不完善使得征地与供地之间存在巨大利润空间作为中国“城市病”的一个重要原因。连玉明（2016）指出，“城市病”的累积和发生，是城市的治理体系不科学的后遗症，是城市治理体系和治理能力现代化缺失的综合并发症。林家彬和王大伟等（2012）从干部选拔机制和政绩考核体系、财税体制、土地管理制度、规划体制机制、上下级政府关系等角度分析，考察了中国城市病的制度成因。安虎森（2013）研究了“半城市化”现象，将其产生的原因归结为农民工的流动受到户籍制度、城市偏向的公共政策、农村土地制度等因素的制约。曹建海（2014）指出，中国城市发展的不可持续性，既有土地制度改革落后的问题，也与顶层设计中的片面追求保增长、GDP考核机制以及地方政府约束机制缺失有关。

2 “城市病”治理国内外研究综评

国内外学者将可持续发展理论运用到城市层面，来规避和治理“城市病”。这些研究可以分为两大类：一类是从城市复杂系统的视角进行综合研究，统筹考虑城市经济、社会、人口、生态、环境、文化、制度等多个方面，体现系统性、整体性，但所提出的解决方案往往难分主次，可操作性不强，对实践的指导性不足。另一类是从单一视角来研究，比如生态城市侧重研究城市发展中人和环境的关系，海绵城市关注新一代雨洪管理理念和技术在城市中的运用，智慧城市关注信息化与城市化融合发展等。这些单一视角的研究对某一方面问题的研究比较深入，对实践有较强的指导性，但又缺乏综合性和整体性，往往只能对“城市病”的某些方面予以治理或缓解，难以从根本上彻底治理“城市病”。因而，这两类研究的理论成果虽然丰富，但转化为政策设计并付诸实践的比较少，对治理“城市病”未能产生实质性助益。

3 研究展望

当前“城市病”是一个全球性的问題，发达国家的一些城市曾经经历或仍在经历，新兴经济体国家的许多城市也普遍遭遇“城市病”困扰。以下问题，依然是今后理论研究的热点：“城市病”为什么会普遍化，由大城市向中小城市蔓延？造成“城市病”的共性原因、深层次原因是什么？如何找到治理“城市病”的有效政策路径？

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