何以让基层民众聚沙成塔？

马婉

[摘 要]解放初期的上海里弄五方杂处，形同一盘散沙，难以统一管理。中国共产党从上海基层社会的特点出发，以渐进式方式取消旧保甲制度的同时，逐步在全市建立起居民委员会，形成新的社会治理组织网络，并充分发挥其社会治理功能，清除旧社会余毒，理顺社会秩序，提升居民福利，稳定人心，从而产生了聚沙成塔的效应，稳定社会秩序，进而巩固新生政权，为上海城市的新发展奠定了良好基础。

解放初期；上海；居民委员会；创建；作用

[关键词]

[中图分类号] C911 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0016-03

1949年5月，上海解放。当时的上海市区人口密度高，平均每平方公里达14.7万人；而且流动性大，85%以上的人口来自于外省市。同时，与农村家族聚居的情况不同的是，上海里弄居民成份复杂；居民间社会关系模糊；基层社会利益多元；社团交错、帮会林立，难以统一管理。[1]面对如此复杂的新情况、新问题，中国共产党仅仅依靠长期在农村积累的社会治理经验已无法应对。中国共产党要在上海这一大城市站稳脚跟，巩固新生的人民政权，必须以强大的社会治理能力，稳定社会秩序。对此，中国共产党从统合五方杂居的街巷里弄入手，以循序渐进的思维和有效的治理方式，把一盘散沙式的数百万市民迅速组织整合起来，使城市的生产、生活有序化，初步展示了治理国家的能力。

（一）改造利用保甲制与创立新组织并行，实现治理体系的“软着陆”。1949年5月，上海解放后，中国共产党成立了上海市军事管制委员会。一般而言，中国共产党解放一个城市，接管委员会随即宣布废除民国政府施行的旧的保甲制度。但鉴于当时上海经济萧条、群众基础薄弱的现实压力，以及党在上海城市基层没有形成自己的组织体系，无法迅速稳定新生政权的角度考量，上海并未采用立即废除保甲制度的办法，而是采取“稳步前进，逐步改造”的渐进式取消方针。[2]对于市政管理有直接关系的保甲组织暂行保留，对保甲人员进行有区别的保留。“少数有重大罪恶行为，人人痛恨的保甲人员，应予逮捕法办。但对一般保甲长在短时期内，仍须暂行利用，使之有助于社会治安之维持”。[3]通过改造、利用的办法继续发挥旧的保甲制在社会治理中的作用。

在旧体制继续运行的同时，中国共产党开始尝试在里弄中建立新的居民组织。为了顺应群众居住生活的需要，相继建立自来水管理委员会、清洁卫生小组、防火小组、户籍校正小组、各救济委员会等与居民生活切身相关的里弄基层组织。这些基层组织的成立，一方面切实解决了居民生活中以前几乎无法解决的老大难问题，赢得了民心；另一方面，与居民建立了初步的联系，为之后取消保甲，建立居民委员会准备了条件。

1950年，上海几个规模较大、群众基础较好的里弄建立了综合性居民福利组织——居民福利委员会（或称居民福利互助会）。较之之前的里弄组织，居民福利委员会明确提出“为人民服务”的宗旨，一切“从群众需要出发”，并制订出一套健全的办事制度。居民福利委员会首次提出了里弄居民委员会组织的概念，表明了一种新的社会治理組织和治理机制的诞生。

1950年2月，上海遭受了退踞台湾等海岛的国民党当局的连续轰炸，一场大规模的群众运动——反轰炸斗争由此开始。各里弄开始组建人民防护队，组织群众防特、防匪、反轰炸。1950年冬，市、区各级又相继成立了“冬防指挥部”，各区按街道建立了“冬防服务队”，负责防特、防匪、防空、防火工作，还开展居民福利、医疗服务、办识字班等工作，在发动群众、协助政府宣传爱国、维护社会治安等方面也发挥了很大的作用，成为全市范围内建立的第一个统一的基层组织。到1951年4月，全市建立“冬防服务队”共2020个，队员达174846人，几乎覆盖各个里弄，是里弄居民委员会的雏形。

为了巩固冬防服务队的社会化效果，1951年4月20日，上海市人民政府召开全市街道里弄居民代表会议，共1561名街道里弄代表出席，通过了“在原有的人民冬防服务队的基础上建立里弄居民委员会”的方案。6月14日，市民政局正式发出《改变里弄组织形式的通知》，要求各区将冬防队改编为街道里弄的日常福利安全组织——街道里弄居民委员会。居民委员会自此成立。这样，在上海，居民委员会取代了国民党时期的保甲制度。中国共产党领导下的新生基层社会组织及治理体制也随之产生。

（二）由点到面，实现居民委员会组织“全覆盖”，形成了新的社会治理网络。上海街道里弄居民委员会初设时，并未直接在全市推行，而是先以群众基础较好的工人住宅区普陀区梅芳里为试点，总结经验，不断完善，然后逐步在全市范围内推广。在试点推行的过程中，初建的居民委员会逐渐显现了一些问题。诸如：居委会的管辖范围大小不一，大的二三百户，小的仅有三四十户；居委会的组织人员成份较为复杂，甚至有些居委会还存在着原帮会、保甲人员任职的情况；居委会的职责也相对模糊，有些职权流于形式等。

针对这种情况，自1952年起，党和政府结合劳动就业登记，开始了全市第一次的居民委员会整顿完善工作。12月，上海市民政局发出《上海市居民委员会组织暂行办法（草案）》，对居民委员会的组织范围、职权范围，居委会委员的产生办法做了初步规范，规定：每个居民委员会一般以3000人口为范围，特殊情况下，不超过一万人，不少于1000人；居民委员会委员由居民代表会议选举产生。

第一次的整顿完善减少了居民委员会初建时管辖范围不平衡的情况，同时让一些“成份好、扎根牢”的工人阶级成为了居委会的领导核心。但是，在区划问题上，按行政区划一刀切的统一划分使得有些区划过大，居民间互不认识，导致开会难、办事难，有些工作根本无法开展。而且，在居委会的组织保障上，虽然保证了“工人阶级”在居民委员会中的领导权，但并没有考虑到这些人员有本职工作，无法全身心地投入到居委会的工作中来。

1954年4月，规模更大、更加规范彻底的第二次全市范围整顿完善工作开始了。1953年6月24日，上海市委办公厅针对居民委员会成立两年来的实际情况，颁布《对里弄工作几个问题的意见（草案）》，进一步明确了居民委员会的性质和任务，并对居民委员会的组织编制、机构设置、经费运作等作了详尽的规范。

两次连续的里弄组织整顿完善，清理了里弄组织中的残余反革命分子、封建残余势力以及社会治安危害分子，健全了里弄居民委员会组织。与此同时，随着居民委员会的完善，居委会组织的覆盖面得到了迅速发展。至1954年1月，全市共有居民委员会1847个，居民小组约有36000个，居民委员会委员95284人，遍布了上海的11155条里弄。[4]自此，居委会组织基本做到了全覆盖，形成了一个自上而下较为完善的社会基层组织网络，将上海社会基层大量的散沙似的无组织人群聚集了起来，编入国家可调控的政治力量中来，聚沙成塔，在城市建设中发挥着独特而又巨大的作用。

（三）居民委员会对于稳定社会秩序、巩固新政权功不可没。首先，利用居民委员会协助政府维护治安，肃清社会余毒，治理社会病态。解放初期，由于新旧政权交替所产生的统治真空带来了严重的社会治安问题。上海地区反革命活动猖獗，黄赌毒之风盛行。失败的国民党在离开上海时曾放言：共产党在上海“蹲不上三个月”，“红的进来，黑的出去”。[5]然而，解放初期上海社会治理的成效则让这个预言彻底破灭。在居委会的有效运作下，政府对基层社会控制能力大大增强，很多隐藏在基层社会的各种黑暗势力难逃居民群众的眼睛，被揭发出来。一批不愿悔改而转入地下的暗娼、瘾君子、赌棍在居委会的严密监视下，被揭露后遣送劳动教养；不少隐蔽深处的反革命分子和不法分子被居民检举后逮捕，仅北四川路区，由居民检举破获的反革命案件就达1500多件。[6]在居民委员会的管理下，“过去是贩毒、吸毒、强盗、妓女、赌棍、瘪三、流氓的天下”的里弄，仅经数年，面貌焕然一新。[7]

其次，利用居民委员会促进社会文明新风尚。居委会通过组织居民读报组等活动，宣传党和国家的各项方针政策，激发居民的政治热情，使政令通达。在解放初的各项运动中，居委会还着力培育居民的爱国意识，引导里弄居民为国献力。抗美援朝期间，上海里弄居民捐献飞机大炮款项达165亿元。在签订“爱国公约”活动中，约有70%的里弄妇女和居民签订了爱国公约，几乎家家订约，人人保证。原来“赌博吵架是弄内小市民的日常功课”，“现在变成读报识字”。[8]总之，居民委员会的建立，使得原本乌烟瘴气的上海社会为之一清，出现了保甲治下不曾有过的新气象。

第三，居民委员会还将以往保甲仅在纸上谈兵的社会福利计划变成了现实。为了解决居民实际生活方面的问题，各居民委员会根据所辖区域的具体情况，组织居民修造便池、疏通阴沟、修理路面，增设公用电话、路灯，修缮了危险房屋等等。据1955年底上海统计：由居民委员会经手装置了约有5万多户集体电表，1855个公用给水站，缓解用水难问题；举办了4632个识字班，学生达8万余人；组织了2700个失学青年自学小组，参加学生共5万余人。[9]此外，解决居民纠纷，提升居民文明素质也是居民委员会致力的工作内容之一。仅1953年一年，以居委会名义为居民调解纠纷的即达75000多件。[10]各种形式的“扫盲”运动在全市范围的居民委员会开展，例如，普陀区梅芳里居民委员会组织速成识字班、扫盲协会、辅导小组，使得居民的文化程度在短时期里有了较大提高。

总之，大到国际国内大事，小到柴米油盐，居委会都根据当时的政治、经济形势需要，紧密围绕党和政府的中心工作，开展各种形式的工作，提高居民福利，让居民真正尝到了福利普惠的甜頭，以此促进社会主义革命和建设事业的顺利进行。

作为现代化大都市，今天的上海虽与解放初期的境况不可同日而语，但如何统合社会基层依然是一个值得探究的大课题。回顾解放初期上海里弄居民组织及治理的历史经验，对现今加强基层组织建设，提高城市治理现代化仍有着重要的借鉴意义。

第一，一切从实际出发，完善制度，是稳固基层组织的有力保证。居民委员会在建立的过程，并未直接套用以往农村管理的经验，而是根据上海里弄的实际情况，制定与完善居委会的各项制度。同时，居委会在各管辖区域推行居民福利活动时，更是根据各辖区内的实际情况，来制定相对应的福利政策，所以才取得了显著成效。当今，各基层社区情况不同，居民所需求的福利也各不相同，从实际出发制定相关政策，则有利于真正地提升居民福利，稳固基层组织的建设。

第二，发挥群众积极性，是活跃基层组织的有效方法。解放初期，上海的里弄及生活其中的人群关系复杂，如同一盘散沙，难以统合。在建立居民委员会的过程中，我党“从群众中来，到群众中去”，发掘 “积极分子”通过他们去团结周边群众，将里弄居民最大限度地发动起来，最终达到了社会治理的良好效果。当前，在开展基础组织活动中，也应充分发挥群众中积极分子的主动性，通过群众发现、检举不良行为，维护、弘扬社会正义，是发挥基层组织作用行之有效的方法。

第三，从群众需求出发，是建好基层组织的“硬手段”。解放初期上海居民委员会能迅速地统合里弄居民群众，还在于其坚持“解决居民的公共福利问题”[11]的宗旨，这也是居民委员会与里弄旧式基层组织最大的区别。在居民委员会的创建与活动的过程中，都始终贯彻这一宗旨。全心全意为人民服务是我党的宗旨，是党的活动的根本出发点和落脚点。当下，在强调基层组织的政治性之外，为居民创造福利，提升居民的文明素质，回应人民群众的诉求，是建设基层组织永恒的宗旨。

参考文献

[1]关于对“城市居民委员会组织通则”和“城市街道办事处组织通则的意见”（1954年3月20日）[Z].上海档案馆，档案号：A6-2-156.

[2]上海市民政局.一年来民政工作总结（节录）（1950年5月20日）[A].上海解放（下）[M].北京：中国档案出版社，2009.467.

[3]中共中央文件选集：第18册[M].北京：中共中央党校出版社，1992.8.

[4]里弄组织情况（1954年9月）[Z].上海档案馆，档案号：A6-2-158.

[5]转引自熊月之.上海通史：第13卷[M].上海：上海人民出版社，1999.2.

[6][10]屠基远.上海市居民委员会整顿工作情况——在上海市人民政府第75次行政会议上的报告摘要[N].解放日报，1954-12-17.

[7]文汇报1950-2-7.

[8]上海市街道里弄居民组织工作情况（1952年6月12日）[Z].上海市档案馆藏，档案号：B168-1-760.

[9]居民委员会调查报告[Z].上海市民政局档案，档案号35—116.

[11]上海市居民委员会组织暂行条例（草案）（1953年10月）[Z].上海档案馆，档案号：A6-2-66.