中基层法院未入额法官“协助办案”的职责定位

●王卉

中基层法院未入额法官“协助办案”的职责定位

●王卉

一、前提：过渡期未入额法官行使审判权具有正当性

社会转型阶段市场的不完善和制度的脆弱使得非正式制度的替代作用更为明显。①参见李光宇：《论正式制度与非正式制度的差异与链接》，载《法制与社会发展》2009年第3期。过渡期恰如这样的转型期，在新制度实施所必需的环境形成之前，采取过渡性措施具有现实必然性。未入额法官行使审判权就是这样的过渡性措施,②此处审判权指进行程序和实体上法律判断的核心审判权。同时，符合有效的法律规范依据和新制度实施方向。

(一)必要性：有效预防过渡期案人矛盾复杂化的现实需要

实行员额制后，大多数法院一线法官人数将大幅减少。按照改革的逻辑思路和预设，同时进行的一系列改革措施，科学配置辅助人员、合理确定职责分工、健全审判管理制度、完善具体的诉讼制度等，相互协调将有效避免人案矛盾的加剧。然而，各项制度的完善和协调实施不可能一蹴而就，主要表现为：(1)立案登记制实施、民商事案件级别管辖标准的调整是中基层法院案件数量急剧增长和案件结构变化的重要原因。以2014年7月被确定为司法体制改革试点法院的S省Z中院为例。2015年5月—2016年4月，该院除一审收案数同比下降，二审、司法赔偿、执行审查等案件均增幅明显；案件构成中，二审案件占比明显上升。该院首批入额法官77人，较遴选前一线法官118人减少34.75%。(2)审判辅助力量需逐步充实，尤其是承担重要辅助审判职能的法官助理岗位，由于要求一定的法律专业水平，一般要求具备法律职业资格，短时间内难以配齐。充分发挥未入额法官的法律专业技能成为缓和过渡期人案矛盾，确保改革平稳推进的现实需要。

(二)合法性：司法改革部署和有效法律规范的支持

根据合理设置改革过渡方案的要求，过渡期内，原具有审判员、助理审判员职务但未能选任为员额法官的，保留法律职务和等级。未入额审判员、助理审判员是依据现行《人民法院组织法》、《法官法》，分别由相应人大常委会、本院院长任命的。在法律依据仍然有效且职务未经法定程序免除的情况下，其身份得以保留，附随于身份的职责也相应可以保留。③尤其人大任命审判员，是权力机关代表人民意志行使的具有宪政意义的人事权，体现了审判权来源的民主蕴含，因此，审判员职务的免除必须由权力机关依程序完成。参见王庆延：《法官分类的行政化与司法化——从助理审判员的“审判权”说起》，载《华东政法大学学报》2015年第4期。当然,未入额法官与员额法官角色属性不同，其行使审判权应当受到一定限制。

(三)合理性：契合未入额法官职业发展和员额法官培养的需要

审判业务部门的未入额法官一定时期内职业发展方向是：(1)岗位未变动；(2)经遴选成为员额法官；(3)符合条件的退休；(4)在司法行政岗位和审判辅助岗位之间相互交流。从Z中院调研情况看，近60%的法官期望进入员额。在首次遴选中，主管人事纪检工作的院领导(同时为审委会委员)、担任司法行政部门领导职务的法官及少数老法官(上述人员已占全体法官近20%)因任职限制、遴选方式、年龄及身体原因未入额，并且相当长一段时间内入额的可能性不大。其他未入额法官入额意愿明显，具备基本专业素质，其中一部分已经过数年审判工作的历练，继续行使审判权，使其掌握的核心审判技能得以保持和提升，从而累积进入员额的条件。

未入额法官“协助办案”为员额法官的培养提供了方向。法官带书记员的师徒培养一直是我国法官养成的重要途径。实行员额制后，法官助理成为员额法官重要的储备力量。法官助理成长的道路上，除了法官指导这一重要方法，借鉴未入额法官“协助办案”的模式，可设置法官助理到员额法官过渡阶段。法官助理在入额之前，行使一定的审判权，有助于较好地履行法官的职责，实现身份转换。

二、思路：当前司法改革制度设计基础上审判事务分工的细化

确定法官和司法辅助人员职责实际上是衡量各种因素进行的审判事务具体分工。未入额法官的存在，客观上造成过渡期司法人员分类的特殊性，且未入额法官可依据权限不同做进一步人员分类。这就要求在当前司法改革审判事务分工基础上进行分工的细化、调整，从而确定未入额法官行使审判权和辅助审判工作中的具体职责。

分析司法改革相关文件可知，法官、法官助理、书记员职责划分是以权限为标准进行审判事务分工。首先，根据对案件处理结果的影响大小，将审判权区分为核心审判权和辅助审判权，权限范围分别是核心审判事务和辅助审判事务。前者与案件事实认定和法律适用近，对案件处理结果具有直接、重要、终极性影响；后者则距事实认定和法律适用较远，对案件处理结果的影响是间接、次要、从属、阶段性的。④参见王庆延：《法官分类的行政化与司法化——从助理审判员的“审判权”说起》，载《华东政法大学学报》2015年第4期。在辅助审判事务中，有部分纯事务性工作，对案件处理结果的影响非常微弱；还有部分事务，通过影响审判工作的整体方向潜在地影响个案审理，如调研、司法统计、撰写案例分析等，可称为综合审判事务。其次，根据各类司法人员的角色定位确定其权限及事务分工。员额法官是行使国家审判权的审判人员，较熟练地掌握法律专业知识和技能，承担需要高度法律判断的核心审判事务；法官助理是案件审理中重要的辅助人员，承担需要一定法律专业知识的部分辅助审判事务以及综合审判事务；书记员承担纯事务性工作。

借鉴域外，其法院人员分类繁多，分工细致。以台湾地区为例，法官行使审判权，司法辅助人员主要有书记官、法官助理、司法事务官、庭务员等。法官助理承担法律问题分析、诉讼案件资料搜集、整理当事人的主张和证据等职责，与当前改革对法官助理的职责定位部分相同；书记官纪录工作的具体职责分别对应当前改革对法官助理和书记员部分职责的设定。明显不同的是台湾的司法事务官负责处理不涉身份、实体权利义务重大变动的非讼事务，如调解程序、返还担保金、公示催告程序、督促程序、保全程序等。⑤陈陟云等：《法院人员分类管理改革研究》，法律出版社2014年版，第170页。尽管司法事务官归入辅助人员之列，但他实际上是享有一定独立职权的人员，他分担了原由法官处理的较不具讼争性的案件，使法官能够专注于重要案件的裁判。台湾地区司法事务官的设置乃是借鉴了德国司法辅助官——权限亦是非讼程序领域。英美法系，与之类似的是美国破产法院等专门法院的法官，专门处理单一类型案件，及英国治安法官职权之一：采用简易程序对不可诉罪加以审查。英国治安法官另一职能——对可诉罪进行预审——代表了审判事务细分的另一个方向。⑥潘金贵：《英国刑事预审程序及其借鉴意义》，载《学术交流》2008年第5期。法国的预审法官负责预审程序，包括庭审前的案件分流、监督事实调查、处理附带诉讼问题等。⑦邹碧华：《审判事务的分工与法官辅助人员的配置探讨》，载《法律适用》2002年第12期。可见，辅助人员分类更加细化，个案中每一项审判事务的处理都对应相应人员职责。对某些非核心但带有一定裁判性质的诉讼环节以及简单而次要案件，设置了一类专门司法辅助人员。这类司法辅助人员，他们并非简单分担“事务”，更是分享部分审判“权限”——享有对某些事项进行一定范围和程度判断和决定的权力。⑧傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。

域外辅助型法官的启示给过渡期审判事务分工带来新的思路——亦是使助理审判员回归“协助审判员工作并可适时行使核心审判权”的本位职责的启示。因此，对审判事务进行细化，根据不同层级法院司法职能划分核心审判权限，相应地对审判事务，尤其是核心审判事务进行细分，是合理确定未入额法官职责确保司法改革顺利过渡的基本思路。

三、定位：中基层法院未入额法官具体职责的设定

(一)审判事务分工细化的步骤

1.划分案件审理中的审判权限

以审判权限为标准，当前司法改革已作出核心审判权和辅助审判权的划分。在此基础上按权限对核心审判权进一步划分，即需要高度法律判断的审判权和对某些事项进行一定范围和程度判断和决定的审判权，⑨前引⑧。可称之为核心审判权和有限核心审判权。

2.对审判事务进行划分

(1)第一层，以案件类型为坐标。根据案件疑难复杂程度、重要程度，区分为疑难、复杂、重要案件和简单、次要案件。具体根据案件类型、标的额、社会影响、事实认定和法律适用难度等综合考量作出明确界定。

在基层法院，现有正式的和法院自我实践的案件繁简分流机制实际上通过充分考量上述因素对诉讼案件作出了划分。如标的额大、社会影响较大、事实认定和法律适用难度较大，上述三要素满足其一一般适用普通程序审理，可作为疑难重要案件；简易程序案件，包括适用小额速裁程序、轻微刑事案件快速办理机制的案件则属于简单/次要案件。强制医疗、破产和强制清算案件由于涉及当事人人身自由和多数人利益，应当作为重要案件；特别程序案件、督促案件、再审审查案件、司法救助案件等非诉案件除案情明显复杂、涉及财产金额较大外，一般作为简单案件。执行审查案件则需根据三要素综合考量后作出区分。

中级法院不仅承担了“大、难、要、新、高”等强调专业性的案件一审职能，而且成为绝大多数案件的二审法院。⑩前引⑧。在这一级法院，主要依据前述三要素对诉讼案件进行划分。如，某些二审案件源于上诉人拖延执行的目的或“不用白不用”的心理，并不满足前述三要素之一，此类二审案件可作为简单案件。同时，中级法院还需办理大量信访、二审管辖权异议、再审申请审查、检察建议等案件，可作为简单案件。执行审查案件，尤其是执行复议案件一般处理难度大、耗时长，应归为重要案件。

(2)第二层，以个案中的审判事务为坐标。这一层次的划分应当遵循司法改革审判事务分类的思路。例如，开庭审理案件、参加合议庭评议、裁判文书定稿、向审委会汇报案件等属于核心审判事务。庭审记录、卷宗整理归档属于纯事务性工作；送达保全、委托鉴定和评估、调解、草拟裁判文书等属于需要一定法律技能的辅助审判事务。需要指出的是，拟定庭审提纲、制作阅卷笔录、组织庭前会议等尽管属于辅助审判事务，但距离核心审判权限较近，这些事务可作为一类特殊的辅助审判事务。

3.明确不同审判权限对应的审判事务

重要、疑难、复杂案件处理难度大、具有一定参考意义，该类案件中的核心审判事务，属于核心审判权权限范围；简单、次要案件处理难度相对小，该类案件中的核心审判事务属于有限的核心审判权权限范围。上述两类案件中的辅助审判事务、综合审判事务皆属辅助审判权权限范围。

4.界定未入额法官权限，初步确定职责

(1)未入额法官作为“法官”行使审判权受到制约。从总体上看，尽管未入额法官过渡期内保留职务和等级，但其职务和职权的内在规定和外在形式与员额法官差异明显。员额法官是根据司法改革的正式安排，经严格程序遴选进入法官职务序列的精英审判人才，行使审判权的权限是完整和全面的，相关法律的修改将强化其行使审判权的合法性；从当前司法改革的设计看，未入额法官行使审判权，在过渡期一定时期内具有合法性依据，但随着改革的深化，其政策和法律基础将逐渐丧失；从未入额法官具体身份看，根据现行法律，助理审判员法官身份和审判权的获得均是临时性安排，任命和赋权主体权威性不够。尽管《法官法》及最高法院司法文件将其视为审判人员，但位阶较高的《人民法院组织法》及三大诉讼法对其身份定位均未做明确表态。可见，员额制启动之前，助理审判员即在法律上不拥有真正或完整意义的审判权。⑪参见前引④。

(2)对未入额法官进行划分。过渡期审判业务部门实际有员额法官、不具法官身份的法官助理、书记员、未入额法官数类人员。前三者身份明确。由于未入额法官原行使审判权限和专业水平存在层次性，为合理区分“协助办案”的职责，综合未入额法官保留的法律职务和审判经验进一步将其划分为：保留审判员职务且具有审判经验的未入额法官、保留助理审判员职务且具有2年以上担任承办人经验的未入额法官、其他未入额法官。如此区分原因是：一是审判员行使权力的权威性强，但部分未入额审判员一直任职司法行政岗位；二是助审员尽管职权定位模糊，但中院和基层法院助理审判员通常在承办案件两年后积累起处理一般案件的审判经验。

(3)界定各类未入额法官的权限。上述分类下，部分未入额法官可分享核心审判权，部分未入额法官则履行法官助理职责。人力资源配置和职权配置逐步契合将促进审判质效稳步提升。职权配置为：员额法官行使核心审判权，保留审判员职务且具有审判经验的未入额法官和保留助审员职务且具有2年以上承办人经验的未入额法官行使有限核心审判权和辅助审判权；其他未入额法官、不具法官身份的法官助理及书记员行使辅助审判权。

(二)基于分工的具体职责定位

确定审判事务分工时，结合基层法院“亲民司法”的定位，为确保其提供方便快捷的司法服务，未入额法官“协助办案”的重心应侧重于案件审理，尤其是分担占绝对多数的简易程序案件。中级法院承担事务全面，但仍侧重于案件审理，尤其是非诉案件增幅明显；综合审判事务工作量较大且起着承上启下作用，未入额法官应以办理非诉案件和调查研究等工作为重心。此外，前述特殊辅助审判事务对专业能力要求接近法官，在过渡期法官助理培养模式尚未成熟，部分法官助理业务水平仍需提高的情况下，可暂时由未入额 法官办理。具体职责见下表。

中基层法院过渡期审判业务部门各类人员职责分工

为确保审判权行使的权威性和司法改革的严肃性及未入额法官“协助办案”的积极性，应制定相应的配套措施。诸如正式赋权、合理安排工作量、进一步完善案件繁简分流机制等。

从法治发达国家司法制度发展历程可知，对审判权限进行细分，尤其重新审视传统上的核心审判权力，将部分不涉及高度法律判断的程序和实体判断权从中剥离出去,同时进一步细分辅助审判人员类别，将剥离的部分职权赋予相应的辅助人员，扩大审判辅助人员职权，是普遍走向。分工的细化促使审判辅助人员走向专业化、职业化道路，从而推动法院管理科学化，极大提高司法产品的质效。

(作者单位：淄博市中级人民法院)

责任编校：王文斌