论安理会否决权机制的实践挑战与应对

摘 要 第二次世界大战结束之后，在联合国安理会的构建过程中，安理会常任理事国否决权在“大国一致”原则的指导下应运而生。否决权的产生吸取了国际联盟一味要求“全体一致”的理想主义最终失败的经验教训，有效地提高了安理会的行动效率。但是，否决权的存在本身也带来了一系列问题，其中最为人诟病的就是其与主权平等原则之间的冲突。本文以联合国安理会五大常任理事国否决权的相关制度为研究对象，结合国际公法和国际政治及历史的相关知识，综合运用历史分析法、辩证分析法和比较分析法的分析方法，在对安理会否决权制度的形成历史和定义进行简要阐述之后，通过对于否决权在安理会实际决策过程中的实践的研究，重点探讨了否决权实践中暴露出来的诸如容易沦为大国相互之间争斗的工具等问题，并对于这些问题的成因进行深入分析，进而提出限制否决权的改革建议。

关键词 安理会 否决权 “大国一致” 主权平等

作者简介：王新宇，华东政法大学。

中图分类号：D69 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.064

一、安理会否决权的定义、历史渊源与意义

（一） 否决权的定义与历史渊源

众所周知，联合国安理会共有五个常任理事国，他们分别为美国、俄罗斯、中国、英国和法国。这五个常任理事国在联合国安理会表决是否通过某项决议时有一项特殊的权利：任一常任理事国有权利对于自己不赞成的非程序性决议投反对票，当出现此种情况后，该项决议就被一票否决而不得通过。此即为联合国安理会否决权。

1944年的敦巴顿橡树园会议一般被公认为是否决权的起源，然而事实上，美国、英国和苏联这三巨头并没有在那次会议上就联合国安理会的表决机制达成一致。在此之后罗斯福正式提出了联合国安理会五大常任理事国否决权制度。安理会表决机制问题被再次提出是在1945年的雅尔塔会议上，在雅尔塔会议上，美国、英国和苏联最终达成了一致，决定采用罗斯福总统关于安理会表决机制的构想。在罗斯福总统的构想中，最凸显的一项原则被称为大国一致原则，即投票权平均分配给全体理事国，一国一票； 七理事国可决票用以表决程序性的决议； 其他一切事项的决议应以七理事国的可决票包括全体常任理事国的同意票表决， 但对于第八章第一节和第八章第三节的第一款内各事项之决议， 争议当事国不得投票。这项大国一致原则， 也被称为“雅尔塔公式”，安理会常任理事国否决权制度就包含在了其中。当然，否决权制度的产生并不是一帆风顺的，限制甚至试图取消否决权的尝试从否决权产生之初就未曾停歇。这些主张限制或者取消否决权的主张通常来自众多的中小国家，他们认为安理会常任理事国否决权有违联合国主权平等原则，实际上是大国的一种特权。对此，各常任理事国采取了强硬的态度并且坚持要求享有否决权，他们给出的理由是：大国承担着许多小国无法承担的责任，他们通常承担着维护国际和平与稳定等重大且特殊的责任，如此一来，基于权利与义务相对等的原则，大国理应拥有预期责任相对等的特权。最终“雅尔塔方案”在表决时获得通过，否决权制度也就此正式走上历史舞台。

（二） 否决权的意义

安理会乃至于整个联合国的建立都始于第二次世界大战结束之际，其核心成员国也就是五大常任理事国均为反法西斯同盟成员。他们在战时有效的制止了法西斯企图吞并世界的野心，在战后也承担起维护世界和平与稳定的重任。安理会常任理事国否决权的创立，其目的正是为了使大国更好地承担自己的国际义务，更有效的行使自己的权利。这不仅在当时是必要的，即使在今天也仍然继续发挥着积极的作用。

1. 安理会常任理事国否决权的出现实际上是站在最高层的制度设计者对于过去历史错误的反思和对经验教训的总结之后所得的产物。在这里就不得不提到联合国的前身——国际联盟。国际联盟是于一战结束之后的巴黎和会上形成的国际组织。国际联盟的表决方式遵循全体一致的原则，即每个国家都拥有否决权，且这种否决权是一票否决权。一个决议进入表决程序之后，只要有一个国家投反对票，这个决议就不会得到通过。同时，争端当事国并没有被排除在表决主体之外。这种理想主义的全体一致的表决原则，使得国际联盟的表决效率极其低下，有时甚至得不到表决结果。这大大限制了国际联盟职能的发挥， 使许多延缓和制止战争爆发的议案无法通过。安理会常任理事国否决权制度产生之后人们意识到，“大国一致”远比“全体一致”拥有更强的可操作性。安理会否决权实际上是对拥有否决权的主体进行了一次限缩，这使得安理会决议的产生和执行效率大大增加，同时也使得安理会履行其延缓和制止战争的职能变得更加容易和切实可行。

2. 中国和蘇俄（现改为俄罗斯）在五大常任理事国之中占有一席之地，这使得二战之后社会主义国家和较为贫困和落后的国家的利益得到了较好的保障，同时也有效遏制了美国妄图通过操控联合国进而控制世界的野心。不可忽视的是，联合国大会的多数票被美国及其盟友所控制，美国利用这种优势多次试图通过不平等的决议，在这种情况下，否决权就成了中国和苏联最有效的防御性武器。中国和苏联（现改为俄罗斯）这两个安理会常任理事国对于否决权的行使使得美国及其盟友主张的很多损害社会主义国家和第三世界国家利益的决议无法通过。可见，只有否决权这一武器，才能“使处于少数地位的国家保护自己的重大利益不受多数的侵犯。”

二 否决权实践中暴露的问题

（一）否决权违反了主权平等原则

关于否决权与主权平等原则之间的关系，有观点认为常任理事国的否决权并未违反主权平等原则，因为国际联盟失败的历史已经为世人证明在类似于联合国这样的由主权国家的政府组成的国际性组织中，要求全体一致，也就是让每个国家都有否决权，这样的制度是不可行的，而否决权则是制度演化过程之中，各方权衡利弊的产物，一方面它保证了安理会表决过程的高效性，另一方面，它通过给予与预期义务相对称的权利达到了权利义务对等，其存在具有必要性和适当性。 这种观点不无道理，但是这些都无法改变否决权在事实上违反了主权平等原则的事实，因为否决权只被赋予给五大常任理事国而其他国家都无权行使，这就使得否决权成为了一种真正意义上的大国特权。

三、否决权未来的改革方向

（一）否决权不可取消

自否决权创设之初直到现在，有关于否决权是否应该被废除的讨论就从未停止过。然而，必须看到的是，否决权自创设之初就有其合理性，并且直到现在仍然不过时。首先，如上所述，给五大常任理事国设置否决权，实际上是一种权利义务相统一的体现，与其说五大常任理事国由于承担了联合国安理会中更多更加重大的国际责任和义务，所以应该给予其更多权利，倒不如说，正是由于五大常任理事国因为有了类似于否决权这样的特权，所以才愿意履行自己的国际义务和职责。某位美国代表就曾在公开场合声明：“如果没有否决权，美国一天也不愿意在联合国里逗留。”这充分说明了否决权存在的必要性。换句话说，如果没有否决权，大国都不愿意履行自己的国际职责和义务，那么组建安理会甚至是组建联合国最初的目的也就无法实现了。其次，否决权遭到滥用并对安理会乃至于整个联合国的运作造成损害的情况，多数发生在美苏冷战时期。而现如今，随着苏联解体，美国成为世界上唯一一个超级大国，世界政治格局呈现一超多强的特点，否决权被滥用的最主要原因已经消失，虽然不能排除五大常任理事国里仍然会有一些国家不顾国际责任只顾自身利益地滥用否决权，但是可以预见的是，其程度必然不及美苏争霸时期两个超级大国那样肆无忌怛。在现今制度框架下，否决权之利弊共存而利大于弊，我们要做的就是通过合理的制度设计，趋利避害，而非完全取消否决权。

（二）限制和制衡否决权成为改革的主要方向

大多数中小国家在抵制否决权的过程中，实际上已经渐渐意识到在现有的制度框架下要想完全取消否决权，基本上是不可能的。然而他们又试图用另一种方式实现自己的政治目的，那就是在保留否决权的前提下，限制否决权的效力。自否决权创设之初到现在，有关于限制否决权地方案层出不穷，大致概括起来有以下几种：

1. 对于否决权主体的限制。关于否决权主体的改革的争论主要集中在是否应该赋予新增的常任理事国。一种意见认为新增常任理事国应该被赋予否决权，例如尼日尔就在联合国第61届大会上提出要求给非洲两个联合国安理会常任理事国席位并且要求这两个席位拥有其他常任理事国的一切特权，包括否决权。利比亚代表则在同一届大会上发言表示：“非洲希望获得给予其他大陆的各项特权，其中包括否决权。在废除否决权前，让非洲同其他会员国一样拥有这项特权才是非常公平的。” 古巴代表在第 60 届联合国大会上发言中表示： “古巴认为，两个或三个非洲国家、两个或三个拉丁美洲和加勒比国家，以及两个或三个亚洲的发展中国家应作为常任理事国加入安理会，并享有目前的成员所享有的同样权力，包括否决权。” 由此可见，持这种意见的主要是一些非洲和南美洲的中小国家。他们希望借助否决权主体的扩张保护自己的权利。另一种观点认为新增常任理事国不应该享有否决权。持这种观点的主要是一些大国，包括五大常任理事国，例如英国和新加坡就曾提出类似建议。

笔者认为，否决权的主体不宜再扩大到新增的常任理事国。就目前情况而言，除五大常任理事国之外，其他国家还不具备拥有否决权的条件，因为他们还不能够承担和五大国相同程度的国际责任和义务。而且，盲目增加拥有否决权的常任理事国的数量只会降低安理会的表决行动效率，使安理会无法正常履行自己的职责，这实为不智之举。

2. 对于否决权对象的限制。对于否决权对象的限制，指的就是规定五大常任理事国对于某些事项的表决不能行使否决权。第六十一届联合国大会之中，古巴代表就提议将否决权的使用限于安理会依据《联合国宪章》第七章采取行动的时候，巴巴多斯代表加勒比共同体表达了同样的意愿，而伊拉克代表在同一届联合国大会上还提出了在关于种族灭绝或者严重违反国际人道主义的案件中不得使用否決权的提案。相同的提案也出现在了五小国集团向联合国大会提交的决议草案中。

3. 制衡否决权。对否决权的制衡，目前比较行之有效的方案是对否决权的否决机制。

对否决权的否决机制，指的就是在现有否决权机制之外，再设置一个否决权机制。安理会可以要求五大常任理事国在行使否决权阻止某项决议通过时，必须说明行使否决权的理由，全体安理会成员在听取之后，再次进行表决，决定是否支持该项否决权的行使，当反对该项否决的提案获得一定数量或者比例的多数票时，原否决就可以被推翻。这种否决权之外的否决制度实际上是在安理会常任理事国和非常任理事国之间进行了一次权力分配，一定程度上强化了中小国家的话语权，对安理会五大常任理事国的否决权形成了有效的牵制，使得五大常任理事国在行使否决权时不再毫无顾忌而需要考虑否决被推翻的可能。

注释：

李瑛.论联合国安理会否决权的利弊及改革问题.政法学刊.1997（4）.

曾皓.安理会否决权与主权平等关系的新论.求索.2009（4）.

刘文冬.论安理会否决权制度及其改革.太原城市职业技术学院学报.2013（6）.