中国城乡一体化养老保险制度改革浅析

王有骁　陈建梅

[摘 要] 运用社会公平理论、福利经济学和公共政策学等理论工具，依托文献研究法、访谈法，介绍中国城乡一体化养老保险政策的历史演进、主要内容、实施情况和实施效果，希望能为政府制定养老保险政策提供参考。

[关键词] 城乡一体化；养老保险制度；改革

[中图分类号]F842 [文献标志码]A [文章编号]10036121（2017）02003606

养老保险是劳动者达到国家法定的退休年龄，或者由于年龄过大失去劳动能力，而退出劳动领域，由社会提供经济方面的补助，确保其基本生活，度过晚年的社会保险制度，是社会保障制度的重要组成部分。目前，我国参加养老保险的人员有企业员工、机关事业单位工作人员和城镇居民和农村居民，形成了与此对应的四种参保制度。2015年1月和4月国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革决定》《机关事业单位职业年金管理办法》，开启了我国机关事业单位员工养老保险改革的篇章，直接影响到5 000万机关事业单位工作人员的退休待遇水平，对我国社会发展和事业改革将产生深远影响。

一、城乡一体化养老保险制度改革背景

进入21世纪以来，我国的人口老龄化问题日益突出，在社会和经济方面，养老保障问题已经越来越严重。建立健全和完善养老保险政策，为构建和谐社会，促进经济社会的可持续发展发挥重要作用。由于长期受到城乡二元结构的影响，在社会保障方面，农村和城镇的差距较为明显。城乡二元的养老保险制度不仅会影响社会公平，导致社会融合程度下降，很多地区已经开始试点，探索城乡养老保险一体化道路的实施。

城乡一体化的养老保险制度，是指一种不以户籍制度的为养老保险进入的判断标准，公平的对待所有参保人员的养老保险制度。该制度打破城乡二元保障体制，所有人享有养老保险的权力，享有改革发展的成果。在推进社会保障城乡一体化过程中，实施城乡一体化养老保险政策，打通城乡养老保险并轨通道，优化资源配置，对于逐步提高农村社会保障水平和促进区域社会协调发展有着非常重要的作用。

二、城乡一体化养老保险制度改革意义

（一）完善有社会主义特色的养老保险制度

实现城乡一体化养老保险是我国养老保险改革的最终目标，其实施必须适应全国各个地区，由于不同地区各有不同特点，因此结合自身工作实际，为城乡一体化养老保险研究提供资料，拓宽城乡一体化养老保险政策视角，丰富城乡一体化养老保险研究理论成果。

（二）为即将到来的人口老龄化做准备

截止2010年末，全国60周岁以上的老人占总人口比例12.63%[1]。实施城乡一体化养老保险政策，让居民改变传统的家庭养老模式。

（三）加快城乡一体化进程

城乡二元养老保险制度下，农村养老保障水平远低于城镇，依靠土地为生的农民，收入来源单一且水平较低，不利于城乡一体化建设，研究和完善城乡一体养老保险政策，加快养老保险的一体化发展，农民不再将土地视为养老的唯一依靠，促进城乡一体化进程。

三、改革目标、基本原则与总体思路

（一）改革目标

坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以加强公平性、适应流动性、确保可持续性作为重点，改革现行的机关事业单位工作人员退休保障制度，实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度并同步建立职业年金制度。逐步建立起在城乡养老并轨的养老保险体系。

（二）基本原则

第一，公平与效率结合。使国民收入再分配更加注重公平，又使工作人员之间贡献大小区别，建立待遇和交费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参加保险缴费的积极性。

第二，权利与义务对应。无论城市还是乡村居民应该依照国家规定切实实行缴费义务，享受与缴费连接的养老保险待遇，形成责任的共同承担、统筹互济的养老保险统筹资金和分配体系。

第三，保障水平与经济发展水平适应。立足于中国国情，按国家政策来确定基本養老保险筹资和待遇水平，确实保障退休人员的基本生活，加速养老保险制度的可持续发展。

第四，解决突出矛盾和保证可持续发展结合。统筹规划、合理安排、量力而行，准确把握改革的速度和深度，先解决目前城乡一体化老保险制度政策制定不健全的突出矛盾，再按照国家规定要求，结合我国的实际情况，逐步完善相关制度和政策。

（三）总体思路

养老保险城乡一体化必须通过一定路径才能实现[2]。目前来看，城乡一体化的社会养老保险制度建设分三步：第一步，从2012年到2014年，制定并出台社会养老保险制度转移与接续的操作规定，以实现人群全覆盖。第二步，从2015年到2020年，完成社会养老保险制度由“城乡分割”过渡为“城乡统筹”，将城乡间保障差距逐步缩小。第三步，从2021年到2030年，建立“一体化、多层面”的社会养老保险制度，不再有保障差距，最终实现社会养老保险制度的城乡融合。

四、城乡一体化养老保险制度改革内容

（一）我国企业职工基本养老保险实施情况

第一，参保范围和对象。年满16周岁（不含在校学生）以上，未达到法定退休年龄的各类企业及其职工、个体工商户及雇工、灵活就业人员。

第二，个人账户。参加企业职工基本养老保险的每个职工，社会保险经办机构都会为其建立基本养老保险个人账户，个人账户记载的内容包括：姓名、性别、社会保障号码、手册编号、上一结息期末实际累计储存额、本结息期职工缴费基数和缴费月数等情况。目前，职工缴费基数的8%计入个人账户储存额。个人账户的存储额按照劳动行政部门每年公布的基本养老保险利率以“月积数法”按年结息。

第三，就业困难人员灵活就业的财政补助。经人社部门认定的就业困难人员如果办理灵活就业挂靠，并按规定缴纳企业职工基本养老保险的，可以享受3年的定额补贴，补贴标准为205元/月，其中男年满55周岁、女年满45周岁的人员，补贴标准为308元/月。就业困难人员如符合2009年1月1日后首次审批且享受社会保险补贴时女满45周岁、男满55周岁以上，可以领取补贴至退休。

第四，养老保险待遇。缴费年限满15年且男满60周岁，女满50周岁（女干部满55周岁）可办理领取养老保险金手续，退休金从养老基金账户列支，经办机构按月实行社会化发放。

（二）我国城乡养老保险制度衔接办法的实施情况

《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定对于参加了两种养老保险的人员在达到退休年龄时，通过职保和居保的双向转换，享受基本养老保险待遇，具体内容如下：

第一，明确使用范围。主要由三类人员，一类是进城务工的农民，之前参加了居民养老保险，进城务工又参加了职保了；二是城镇就业不稳定人员，没有工作时参加居保，工作后参加职保；三是以灵活就业人员在两种养老保险制度间交错选择参加。

第二，衔接时点和条件。符合条件领取待遇时作为制度衔接的时点。时点的判断是在达到职保法定退休年龄时，如果职保已经交费满15年的，此时本人可以申请将居保与职保衔接；如职保交费不满15年，此时本人可以申请将职保与居保衔接；如果职保缴费不满15年，但本人申请后延缴费至满15年的，应封存居保，等到职保后延缴费满15年时再办理制度衔接。

第三，关于待遇领取地。居保应“随走随转”，允许实时办理。最后参保地作为待遇领取地，一般来说，户籍所在地作为待遇最终领取地。而参保人可能有不止一个地方的职保参保缴费，因此要先确定职保的待遇领取地并且归并多出的职保关系，然后再办理制度衔接。

第四，关于资金转移。“个人账户”是两个基本养老保险制度的共通点。个人账户储存额主要由个人缴费构成，制度之间衔接要维护个人账户权益。因此，制度衔接时，无论是职保转成居保还是居保转成职保，都需要将转出制度个人账户全部储存额（居保包括政府补助个人部分），随同转移，并入转入制度的个人账户，累计计算利息，将个人账户合二为一。

第五，关于缴费年限计算。参保人通过制度衔接将职保转入居保时，职保的缴费年限可以合并计算，做为居保的缴费年限，以避免出现居保缴费年限不够的情况；参保人通过制度衔接将居保转入职保时，居保缴费年限不合并或者通过公示折算为职保的缴费年限，以避免以低缴费换取高待遇。

第六，关于重复参保处理。职保和居保都是国家的基本养老保险制度，但覆盖的人群不同，一般不允许参保人同时在两个制度参保缴费。但是由于居保是按年来缴费，职保是按月来缴费，再加上外出务工人员的增多，重复交费的现象难以完全避免。因此规定：对有重复参保情况的，保留职保缴费年限，按月清退居保重复缴费时间段，退还重复时间段的个人缴费和集体补助金额。

（三）改变了退休待遇的调整机制

改革前，机关事业单位退休人员待遇调整，与在职职工工资增加同步进行；改革后，不再与在职职工工资同步增长，而是与企业退休人员基本养老金变化同步进行。

根据员工工资增加和物价提高等情况，全面规定机关事业单位和企业退休员工的基本养老金变化，逐渐建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。

五、城乡一体化养老保险制度改革对策

（一）扩大政策覆盖面

第一，制度创新，建立健全外来农民工社会保障法律制度。在政策的制定上加强科学性、合理性及可操作性，建立全面的社会保障体系，确保外来农民工纳入城乡一体化养老保险中来。

第二，加大宣传，重点宣传养老保险对个人退休后的保障和回报等方面。加强外来农民工群体参与社会保障意识，使他们及时了解社会保险政策。

第三，企业应该根据农民工实际收入来申报缴纳社会保险费用。如果企业按实申报，可能会给部分流动资金较少的企业造成不小压力，所以在提高参保率和缴费基数的同时，要做到社保发展与企业发展互相配合和互相扶助。

（二）提高保障水平

为确保职工退休后的生活水平不会有较大幅度的降低，让退休职工共享到改革发展成果，有一个体面地退休后生活，养老金替代率必须维持在一個合理的水平上。从国家的性质、职工享受退休待遇的历史情况、企业为职工缴纳保险的水平以及国家对公民应承担的养老责任出发，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%，决定替代率的基本条件：一是社会经济的发展水平，养老保险基金的承受能力；二是养老金的计发办法；三是养老金的增长机制。

（三）加强养老保险基金的管理

1.加大养老保险基金征收力度。第一，督促欠费企业缴纳社保费，建立欠费信息定期公开披露制度。同时要加大社会监督的力度，对有能力缴纳养老保险费的欠费企业，给予曝光，把按时足额缴纳养老保险费列入企业主管单位的考核内容，规范各参保企业单位的缴费行为，监督企业履行缴纳保险费的义务，严格按照《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定执行，做到社保费应收尽收，增加社保资金来源的稳定性。第二，加强稽查审核，委托有资质的会计师事务所对单位申报的人数和缴费基数进行专项稽查，堵塞漏洞，督促企业按员工实际人数和实际工资收入申报并缴纳社保。

2.加强养老保险基金监管。养老保险基金是社会保障发展的基础，经营管理的好坏与事业的成败有必然联系。政府需要在安全的前提下实现养老保险基金的保值和增值，应该从以下两方面入手规范养老保险基金管理，强化对养老保险基金监管的力度。第一，提高养老保陰基金的投资运作水平。事实证明，政府层级越高，投资运作水平越高，管理运营养老保险基金的风险就会减少，同样管理和监督的成本也相应减少。第二，政府应承担最终责任。养老保险基金的经营模式由国家经营模式过渡为基金管理公司经营模式，在管理模式转变的过程中，任何投资都有一定的风险，政府应该承担最终责任，这是政府应该履行的承诺。当出现基金管理公司运营的基金收益低于规定标准时，就应当先由基金管理公司将其差额部分补足，如果基金管理公司无力承担差额，再由政府承担。

3.拓宽养老保险基金投资渠道，提高养老基金保值增值的能力。现行国家对养老保险基金运作投资都有较为严格的规定和限制，虽然确保了养老基金安全，但在客观上抑制了养老保险基金的投资收益。养老保险基金收益与银行的一年期存款利率基本持平，收益率总体水平不高，但是，近几年我国一直处于物价上涨期，这样的收益水平使养老保险基金存在隐性贬值的风险，养老保险基金的抗风险能力较弱，加大了地方政府财政支出的压力，为此，研究如何提高养老保险基金保值增值是非常有必要的。现阶段，可在以下两方面进行尝试拓宽养老保险基金投资渠道。第一，建立养老保险基金银行存款优惠利率调整机制，与CPI指数联动调整。在物价上涨比较快的时候，应根据指数变动，及时调整养老保险基金银行存款优惠利率，维护养老保险基金利益，规避养老保险基金贬值风险。第二，发行针对养老保险基金购买的地方政府特种债券。该特种债券实行定向发行，只能由养老保险基金购买，不在市场上流通，其票面利率高于一般债券利率。

（四）提高社会保险经办能力

1.加快工作网络建设，实现服务重心下延。通过社保所和办事处建设，形成经办工作网络，进一步贴近参保企业和群众，实行社会保险二级服务二级经办，即在社区（村）设立社保专管员，提供政策咨询和业受理服务；镇（街道）劳动保障所直接经办部分社会保险业务；市社会保险经办机构经办较复杂的社保业务。全面推行社会保险业务网上申报工作，参保单位可在网上申报系统中办理参保人员增加和减少、缴费基数申报、单位和个人基本信息变更及一些查询业务，最大可能的方便参保单位和参保人员。

2.完善管理制度，提高服务效率。管理模式设计改进，形成“金字塔”形分布的管理体系，由领导决策、业务运行、专业管理和综合服务四部分组成，其中领导层决定重大决策，业务运营层决定政策落实，专业管理层负责监督管理，综合服务层负责对外服务。下设若干综合业务协调、运营、监督科室部口，实行统一决策垂直管理模式，即行政管理统一、业务口径统一、经办流程统一和服务实现分处的管理模式。

3.加快工作标准建设，规范经办管理程序。根据社会保险法的相关规定和实施办法，制订各项业务的办理标准和实现目标；根据参保企业和群众对经办服务的现场电子测评（五颗星、四颗星、三颗星、二颗星、一颗星）及表扬或投诉的统计汇总，制定相应服务达标的评价标准。

4.逐步完善内控机制，提高防范风险的能力。基于業务处理内部控制制度设计及分离原则，加强规范化管理，优化操作流程，确保在服务的同时，后台监控到位。内部控制措施应放在业务操作过程中，建立业务流程之间、岗位之间相互监督、相互制衡的机制。明确岗位职责，工作人员有专属业务公章和系统操作号，建立业务痕迹保留机制、监督抽查机制和风险预测机制，保证正常、有效的内部控制机制的运行。充分利用信息技术手段加强监督和控制，确保新的业务流程中所有业务项目和操作都是在内部控制的范围。

5.加快信息化建设，提高科学管理的能力。为适应社会保险综合服务窗口建设的要求，整合各个险种和分类业务的基础信息积极开发和完善社会保险综合服务信息系统。首先，结算中部分业务目前已经实现“一窗式”服务，但是业务涉及范围还不是很全，根据“综合服务窗口”建设的要求，组织业务人员提出业务需求；其次，也根据经办业务的“一窗式”服务要求组织人员进行业务软件的开发。

6.加强素质教育，提高综合服务的能力。提高经办机构综合服务能力的关键因素是提高人的素质，按照信息化、规范化、专业化的要求，组织相关科室人员加强业务学习和培训，提高专业素质，适应综合性业务系统的要求。熟悉业务操作流程，使其成为能全面熟悉综合业务的全才，通过开展效能建设活动，提富学习能力、服务能力、执行能力和创新能力。

（五）提升城乡居民收入水平

一个地区的社会养老保险体系能否顺利建立并且开展，必须以经济发展水平作为物质基础。如果没有较强经济实力支撑，城乡一体化养老保险体系就不能可持续发展。人们只有在温饱问题解决后，可支配的钱变多了，才会考虑到参加养老保险，城乡一体化养老保险体系才能得到更好的完善。

（六）加强法制化建设

1.强调实效。目前，我国农村社会保障法律制度尚不完善，国家社会保障法律制度仍处于探索阶段，不能仅仅凭其他国家经验制定法律，更不能仅从法律本身来讨论问题，而是要以对社会保障学和经济社会现状的全面认识为基础。养老保险城乡一体化确实是必要的和可行的，但不能违反客观规律和实际情况，超越我国仍处于社会初级阶段这个基本国情的法律不会具有法的实效性，即使实行城乡一体化养老保险统筹规划，但也不能发挥其应有的作用。城乡一体化养老保险是一个整体工程，社会保障立法必须先对实际情况进行深入细致的研究，确保有效性，从而制定出符合客观规律的社会保障法。

2.逐步统筹、逐步并轨，实现一体化。养老保险一体化的目标是打破城乡养老保险二元结构，建立统一、公平、协调和有效的养老保险制度，使社会的每个成员无论是企业城镇职工还是农民都能平等地享受保障。[3]为了实现这一目标，城乡养老保险一体化就不能没有法治，但我们不希望也不需要修改成像分析法学那样的法律。目前的城乡二元结构经过了长时间的发展已经形成固定模式，要打破原有模式建立城乡一体化养老保险制度不可能一举成功。根据现在的保障水平，一些外来农民工人员在退休后就无法领取定期养老待遇，很难通过社保实现“老有所养”，这己成为一个突出的社会问题。逐步统筹、逐步并轨就是要在现有养老保险制度的基础上，制定相关衔接、转入制度，将徘徊在制度保障边缘的人员有序的纳入到社保体系范围中来。等到城市的社会保障水平和农村地区的社会保障水平的差距逐渐缩小后，根据大量的实践经验，才能进行下一步的改革，依据高度统一性和可行性的社会保障法在恰当的时机彻底打破城乡二元结构，建立起一体化的养老保险体系。

（七）消除传统体制的依赖

十八届三中全会提出，在部署加快户籍制度改革的同时，要“创新人口管理”。不再对建制镇和小城市落户限制，有条不紊的放开中等城市落户限制，公平公正的制定大城市落户条件。要求各地逐步取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户口登记制度和居住证制度，以及健全实际居住人口登记制度，做到服务和管理随着人口流动而实时跟进。十八届三中全会提出的推进农业转移人口市民化，农民工逐步过渡成市民，实际上就是农民工市民化，突破了城乡居民身份界限和制度的束缚。

[参考文献]

[1]http：//www.zjgxw.com/article1540991.html[20153]曹益珠.2011.让更多老年人安享晚年

[2]张园.城乡一体化社会养老保险发展阶段及实现路径研究[J].西北人口，2013（4）：7177.

[3]岳宗福.城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择[J].山东工商学院学报，2009（3）：6368.

[4]张继焦，刘仕刚.关于当前中国经济社会结构转型的几点思考[J].广西师范学院学报：哲学社会科学版，2016（1）：15.

[5]王立国.中国特色社会主义市场经济下公平与效率的认识与实践[J].生产力研究，2011（4）：120121+143.

[责任编辑]王立国