中国特色社会主义精准扶贫绩效考核指标体系构建研究

胡善平　杭琍

[摘 要] 基于精准扶贫研究的文献梳理，分析总结研究的基本趋向和内容，并以此为基础论述构建精准扶贫指标体系的必要性和理论基础。构建精准扶贫指标体系必须坚持参与性原则、整合性原则、可计量原则、系统性原则，从项目过程视角构建涵盖资源投入、过程管理、绩效考核等元素在内的综合指标体系。精准扶贫绩效考核指标体系的构建可以推动政府治理的有效性，实行社会良性流动、维护社会公平，从而推动精准扶贫工作的科学性和精密化。

[关键词] 精准扶贫；绩效考核；指标体系

[中图分类号]F282 [文献标志码]A [文章编号]10036121（2017）02006410

为全面落实十三五规划所设定的各项任务，让广大人民群众共享改革发展的成果，消除贫富差距、避免代际贫困固化，践行社会主义共同富裕的政治承诺，以习近平为核心的党中央先后出台系列文件，在全国掀起了精准扶贫攻坚战。此次扶贫工作与过去扶贫工作的区别在于精准，所谓精准在于目标定位准确、扶贫策略适应匹配，强调从扶贫对象自身抗逆性提升视角出发，构建其自我维护、自我发展的生态系统，从而彻底摆脱贫困束缚，避免传统扶贫所存在的贫困依赖、逆向强化等系列问题。为有效监督考评扶贫绩效，理论界、实务界根据现实情况开展了富有成效的实践探索，从政策转型、资金投入、过程管理、效果考核等方面进行了富有成效的研究。政治学、经济学、管理学、社会学和社会科学以及自然科学、工业经济等学科在精准扶贫问题上实现了有效的整合。这些研究对于推进扶贫工作的力度、精准度，从而为达成改善人民大众的生活水准、健全公民权益保障的目标发挥着积极的作用。

一、问题的提出、文献综述和理论基础

（一）问题的提出和文献综述

随着精准扶贫工作的不断深入和细致，如何有效提升资金、人员等资源的配置使用效益，考评精准扶贫效果日益成为学界关注的重点问题。通过中国知网进行文献检索，检索项设定为精准扶贫，并以题名为检索范围共收集相关文献12 247篇；检索项设定为精准扶贫与指标体系，共检索到相关文章22篇（时间截至2016年7月30日）。这些文献从时间跨度上来看，主要集中于2013年之后，且文本显示呈现出政治倡导、媒体宣传、学界因应的规律性特点。可见，学科研究主题尤其是社会科学学科的研究主题选择很难实现韦伯所强调的完全价值中立，研究领域及学术话语受政治权力的影响非常明显。这种现象布尔迪厄、曼海姆等人用话语权、话语暴力等观点进行了很深入的诠释和分析。但这不妨碍精准扶贫的伦理关怀，只要能够切实提

升扶贫对象生活水平和权益维护，提升扶贫工作的针对性和实效性，这种价值性选择也未尝不可。依托超星发现、中国知网等检索平台并运用可视化技术进行相应处理，将有关精准扶贫考核指标研究的相关文献整理。

从词源分析的角度来看，精准扶贫属于扶贫的下属概念，是对扶贫工作的升级和完善，可以说其为“扶贫2.0”，目的在于避免传统扶贫工作所存在的不足，真正实现扶贫主体的自身能力提升和反贫困社会支持系统的构建，所以常常又和开发建设等词项联系在一起。我国扶贫开发始于20世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期来贫困居民底数不清、情况不明、扶贫措施针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题较为突出。因此，党中央明确提出了精准扶贫战略部署，所谓精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，这一概念首次被中央使用；2014年1月，中办详细规划制定了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地；2015年习近平在贵州调研时就加大力度推进扶贫开发工作提出“四个切实”的具体要求：一要切实落实领导责任；二要切实做到精准扶贫；三要切实强化社会合力；四要切实加强基层组织，较为系统地概括了精准扶贫的深刻内涵和工作程序。此后，精准扶贫工作逐渐成为我国学术界、实务界关注的热点问题。正如社会学家波兰尼所述的那样，社会反向运动必须运用整合性的视角，强调行为主体思想、行为及组织能力方面的提升和再造，必须充实其社会资本储备以抵御各种社会冲击。从中央有关扶贫工作的一以贯之、称谓的细微变迁中不难发现，之所以强调精准目的恰恰在于运用优势视角、提升服务对象自我发展、自我拓展的能力体系，真正实现扶贫对象反贫困的能力体系构建。对“精准扶贫”的相关文献进行梳理和分析，有利于把握国内相关研究的趋势和方向，有利于为后续研究奠定必要基础。

通过语义路径及关联分析（图3），不难发现现有研究文献主要围绕以下几个主题展开相应论述。

一是精准扶贫的意义和价值分析。部分学者从政治统治、政党权威及合法性、公民权以及社会公平的角度提出了精准扶贫对于反贫困的意义和价值。[1]部分学者运用社会分层、相对剥夺以及人力资源储备等视角分析了精准扶贫通过促进社会流动对于社会稳定、经济发展的重大意义。[2]部分学者沿用马克思、斯科特以及吉登斯等学者的观点，分析了精准扶贫的正义论价值，体现了很强的价值介入和人文关怀性。

二是精准扶贫的具体实务工作总结。部分学者在地方性实务工作的基础上，梳理了一些具有本土化色彩的扶贫工作典型模式，强调必须从资金、金融、财政、人员培训等方面构建全社会的扶贫社会支持系统。总结出项目开发型、劳动力转移培训、易地扶贫、革命老区和信贷扶贫等工作模式并建立了相应的定性考评机制。[3]但相关研究理论分析不够深入，缺乏通识性模式的梳理，具体指标存在难以量化，测量缺乏信度和效度方面的确切性保障。

三是精准扶贫体制路径构建研究。扶贫行为作为国家治理的重要方式，突出了自上而下行政介入的屬性，体系开展涉及动力源开发、项目设计、行为介入及策略选择、绩效考核等有机构成要素。现有研究大多根据既定资源束缚，力图通过系统的优化组合以实现体制创新。[4]政府、市场主体、社会组织等的声音比较强烈，扶贫对象的主观感受和评判没有很好的体现；强调从外部植入社会支持，忽视了主体自身能力的构建以及其所处社会生态系统的整体改良。[5]

（二）精准扶贫绩效考核指标体系构建的理论基础和发展趋势

社会分层和社会流动理论认为，社会不平等是社会的常态现象，一定程度社会不平等的存在有利于发挥激励和社会规划、引领功能。但过大的贫富差距、刚性社会的形成及社会固化则可能破除社会正义感，形成代际不公平，造就社会矛盾、冲突的高烈度性。通过政策引导消除贫富差距可以促进弹性社会结构的形成，从而有利于社会的稳定和整合。

社會风险理论认为，现代性社会消解了传统社会系列规范的规制作用，沙化及个体性社会带来社会治理的困境。社会结构功能主义认为，政治统治必须嵌入社会有机体系之中，为有机体系统提供目标设定的基本作用，并于经济、教育、文化人格系统形成交互关系，才能获得治理的合法性权威。政治系统的稳定不仅仅取决于规制监控能够提供的强力统摄，还取决于被治理者对政治统治的心悦诚服——即合法性的认可。精准扶贫目的在于能够准确研判社会风险点并加以监控和疏导，从而达成维护政治统治的经济性目标和高效率。

社会指标体系是指根据一定目的、一定理论设计出来的综合反映社会现象的具有科学性、代表性、系统性和可行性的一组指标的有机体系。通过社会指标进行项目检验便于进行定量分析以检测目标达成及服务效度，便于进行社会、经济等方面效益的综合评判。正是根据指标体系的上述优势，19世纪80年代以来掀起的指标运动一直流行至今，虽然受到多方面的批判和否定，但并不能动摇其基本地位。正是由于其理性化和便于计算呼应了社会祛魅的发展趋势而普受欢迎。精准扶贫社会指标体系的构建可以发挥以下几个方面的功能。第一，精准扶贫指标体系的构建能够及时检验、验证扶贫方案的切合性和适用性，通过相应数据的基线、介入期调查比较，分析考察项目实施的效果。为此，客观性指标设定和可测量性就成为指标体系成熟完善的重要指标；第二，精准扶贫指标体系的完善程度有利于进行项目执行的过程管理和监控，保证项目资金、物质投入的准确到位，有利于提升精准扶贫的公信度；第三，指标体系的构建有利于发挥比较和评价的功能，指标化可以客观具化项目管理、进行历时性和横贯性比较，从而为导向和激励建立依托平台。国内有关精准扶贫的政策倡议和机制构建已经比较成熟和全面，但绩效考核相应研究则明显不足。

为此，构建精准扶贫指标体系并进行具体的效度、信度检验就成为精准扶贫工作的应有之意和最终落脚点，通过指标体系的检测反馈便于进行精准扶贫效果的定量化分析、考察具体政策方案和实务手段的实效性，从而真正发挥精准扶贫的作用。从精准扶贫实务操作的层级关系来看，精准扶贫的核心工作包括贫困县摘帽、贫困村出列以及贫困户脱贫三个层次。为此现有脱贫工作绩效考核的指标体系构建一般应该按照三级递进的方式进行设计，侧重于既定指标是否达成等具体效果的检验和验收，并将责信考量纳入系统之中，具体指标融定性与定量指标为一体。按照国家标准，贫困村出列的标准有贫困发生率低于2%、村集体有集体收入、有特色产业、村公共设施和基础建设明显改善；贫困户脱贫的指标可以简约的概括为“两不愁、三保障”；县级考量指标涉及产业项目、资金投入、发展规划等。指标体系构建是分层设计还是县域内统筹，必须在实务中加以具体分析和检验。

目前看，国内外学术界对扶贫开发绩效评价的研究和框架设计主要基于以下两方面的理论考量。第一，从经济学的成本效益出发，着重扶贫资金的经济成本核算、扶贫资源的使用效率和扶贫的经济效益及公众满意度。第二，在关注经济效益的同时，增加了政治绩效和社会绩效。即政府扶贫政策的推行效果应充分体现政府效率、经济发展及社会进步等多方面的内容。[6]从政策运行的角度来看，精准扶贫涉及动力源开发、运行管理、绩效考核等环节，其中绩效考核则是整个精准扶贫运行体系中最为关键地方，是检验考察精准扶贫工作目标实现程度、资源投入和产出比例最为恰当的手段。在制度设计上，贫困地区精准扶贫绩效考核机制不仅要关注到扶贫开发工作的质量与效率、政府为脱贫所付出的努力，同时还应考虑到扶贫攻坚中各类资源的节约、扶贫项目的经济和社会效益等。

国内有关精准扶贫绩效考核指标体系构建的研究主要呈现出以下几个方面的趋势。第一，精准扶贫绩效评估的定义与表现手段分析。精准扶贫绩效评估是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。[7]指评定者运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的与评定任务有关的绩效信息（业绩、成就和实际作为等）进行观察、收集、组织、贮存、提取、整合，并尽可能做出准确评价的过程。第二，精准扶贫绩效评估的构成要素和内容分析。学者普遍认为，扶贫工作绩效考核应该从这几个方面具体推进，考察识别绩效、帮扶绩效、管理绩效、效果等方面的业绩并分析扶贫开发在动力源培育、过程管理、激励机制以及保障体系构建完善程度等方面的实务积淀和具体成效。学者按照阶段评估、结果评估、项目化评估、指标体系构建等内容对精准扶贫绩效考核的构成要素进行了较为深入的研究。[8]第三，精准扶贫绩效评估的必要性、原因和方法研究。通过精准扶贫绩效评估有利于保证精准扶贫资金、人员等资源投入的集约化使用，有利于实现扶贫工作的针对性和实效性，有利于提升措施与致贫原因之间的匹配性，从而有利于发掘贫困户自身的潜能、整合社区资源进行社区建设，从而最终有利于实现社会的发展稳定，促进社会成员共享发展成果。不论是从旧扶贫制度本身的缺陷，还是从扶贫工作中出现的现实问题来看，解决扶贫工作的粗放问题、提高扶贫的精准度是对我国扶贫工作良性开展的必然要求。梳理分析不难发现，国内有关精准扶贫的考核办法主要有定性分析与定量测量两大方面，学者李延认为，在学理上通过层次分析法、主成分分析法、聚类分析法可将系统论和层次结构论与扶贫工作的绩效考核相互联系。[9]庆天辉等人梳理总结了因子分析法、回归分析法、数据包络分析法、评估指标体系法、扶贫评价指标法、结合主观赋权和定量分析的AHP层次分析法、TOPSIS法等方法系统，以便指导进行考核指标的设计与实务操作工作。[10]

这些研究体现了强烈的时代使命感和价值介入性，对于丰富研究方向、深化扶贫工作机制构建平台体系具有积极的意义。但现有研究客观上也存在着理论分析范式过于狭窄、深度不够；重理论推演和宣传推介，轻绩效评估和实际效果的实践反馈；屏蔽主体感受和参与性等问题。就绩效考核而言，部分学者论述了精准扶贫绩效考核的意义和必要性，但有关具体落实的问题则显得十分不足。为此，运用社会学、社会调查研究方法等专业理论构建具有一定普適性的考评指标体系，并进行相应效度和信度检测就显得十分必要和关键。如何进行概念的操作化和指标化处理，构建科学、合理的指标体系就成为学术届必须加以关注的重点领域和方向之一。

二、中国特色社会主义精准扶贫绩效考核指标体系构建的基本原则

作为指标体系和概念操作化的下属范畴，精准扶贫绩效考核指标体系的构建必须将政治性、政策性考量、指标体系建构学科性等多元素加以整合。根据价值中立和可测量、可验证、可证伪的学科规范，构建精准扶贫指标体系必须贯彻以下几个方面的基本原则。

（一）参与性原则

指标体系的构建一方面要体现过程管理、绩效考核的需要即资源投入主体方的目标达成性需求，同时也要关注被扶贫主体感受、认知等方面信息的收集考量，以切实评判工作实效、工作方式的切合性、本土适应性，避免其主体失声。所以在指标设计时既要关注客观性指标考量，也要关注主体性意见的表达和互动，必须将扶贫工作利益相关者尤其是扶贫对象、非扶贫对象的满意度考量纳入指标系统之中，真实、客观地检测扶贫工作的社会效应、经济效益。

（二）整合性原则

扶贫工作是一个系统性工程，关系服务对象生理、心理、能力素质和外部环境等多方面的元素，所以在指标设计过程中，必须贯彻全人理论，涵盖社会经济文化、能力提升等多方面的构建，将国家治理性目标、科层化行政性任务和市民生活改善有机衔接。

（三）可计量原则

所有指标设计都必须体现为最终能够加以测量，能够用数据加以检测和统计分析。借用国际通用指标体系并进行本土化改造以具体检测扶贫的过程性和绩效，从而为精准扶贫的成功范例提供数据支撑和考核依据。

（四）系统性原则

社会流动理论中结构性流动这一概念，泛指因为外部系统环境改变和社会变迁而导致的整体性变迁。为此在指标设计中，必须既要关注微观层面的个人、家庭社会生活的改善，同时也必须关注经济投入、文化转型和产业升级等宏观方面的要素。将微观、中观、宏观、社会系统等方面要素加以有机整合。

三、中国特色社会主义精准扶贫绩效考核指标体系构建方法与检验

（一）指标体系构建的方法与研究假设

绩效考核指标体系构建比较常见的设计方法有成本效益法、价值分析法、功效系数法、层次分析法、模糊综合评价法、数据包络分析法、主成分分析法、聚类分析法、因子分析法、综合评分法、人工神经网络法和得分排序法（ Delphi ）等等。综合以上方法并贯彻落实上文分析所强调的基本原则，结合社会政策制定基本程序和社会行动理论，项目组构建了精准扶贫的绩效考核指标体系。社会行动理论认为，任何一个社会性行为都有四个方面的基本要素，分别为主体、目标、手段和环境。按照这一理论来看，精准扶贫作为社会行动同样包含着以上四个方面的内容。为此，指标体系构建则必须具体考核精准扶贫的主体、目标、手段和环境四个方面的问题。

精准扶贫主体问题实质就是扶贫动力源开发的问题，通常来说，能够作为扶贫主体的有市场（企业）、政府、社会自群体以及社会公益性组织等，涉及政策配套、人力和财政投入等方面问题。市场的逐利性限制了通过它进行扶贫开发的价值赋予和公正性。经济学家亚当·斯密曾经说过，市场只能提高收入的平均水平而不能解决收入不平等的问题。为此，政府、社会组织的积极介入对于社会公平体系的构建就显得十分必要。精准扶贫目标问题主要关注的则是对象自身能力、自我抗逆性的提升问题，虽然它往往表现为物质获得、生活境遇改善等方面。学界关于扶贫目标的设定有多层次的表示，有生存方面的、有安全方面的，但最终目标可以借用阿马蒂亚·森的表述界定为个人自由的充分发展。“市场虽然很好地保护了个人相对于过程中的自由，但往往导致对人的能力的剥夺，从而剥夺了他的主动自由”，因此“我们应该更多地关注贫富差距和人们基本能力的丧失，用可分解的指标建立一个基于能力的综合评估模型”。这些方面的论述和马克思主义有关共产主义的论述有着本质上的切合性与一致性。就条件媒介来说，主要表现为扶贫介入方案、介入策略以及执行方式等方面的要素构建。旧式扶贫被诟病很大程度上就是源于扶贫策略、方式方法的不确切性、与生态环境之间的脱嵌性以及在识别、帮扶和管理等环节上存在的系列性问题，这属于典型的缺乏视角。该视角源于对贫困的误识，这种误识是近现代西方启蒙运动以来“发展”、“进步”、“征服”等现代性话语体系的衍生物。在现代性语境下，“贫困与反贫困话语倡导个体主义和自由主义的价值观，以物质财富占有的多寡来界定贫困，以手段——目的的工具理性作为人们摆脱贫困的行为准则，以直线发展观作为摆脱贫困的目标，通过技术进步、发展经济作为脱贫的基本手段，同时还将贫困群体设想为越轨的‘他者，强调对穷人的规训和管制。”[11]

在进行精准扶贫条件媒介设计时，必须坚持整合性、动态性视角进行相应项目的开发以实现目标系统的具体规定，从扶贫手段开发、项目评估和主体参与等方面提升服务对象的自我维持能力。系统环境强调是扶贫工作必须充分研判具体工作开展所处的政治、经济、生态以及媒体环境，充分研判资源、规则等制度性元素的规制作用。

结合社会政策执行的一般程序和绩效管理的流程，在充分总结国内外指标体系构建的合理建议的基础上，通过专家访谈、德尔菲法、模糊层次方法，构建精准扶贫指标体系。根据李克特量表设计方法所确定的项目分辨力计算办法，对项目的重要性进行五层次定序赋值，各层次重要性所对应的权重系数。

在综合考核现有文献资料的基础上，结合专家评审推荐，通过具体化操作设定考核计量三级体系，并加以具体赋值和权重设定，构建精准扶贫量化指标体系，见表3。

这一指标体系具有三方面特点。第一，强调绩效考核的过程性，一级指标的设定基本遵循社会政策制定、项目执行的流程来设计，强调过程性材料的收集和整理，以实时监控服务开展和项目绩效，保障项目实施的公开透明。第二，强调主观指标和客观指标的综合运用，突出能力建設的考评以实现扶贫工作的根本目标。第三，强调现代性技术的使用，通过“大数据”、现代社会调查方法的综合使用构建精准扶贫数据平台，以提升项目实施的针对性和追踪检测。注重扶贫对象外部生态环境、内在发展动力的优化提升并强调结合实际情况加以具体分析实现个案管理。个案管理是指根据不同扶贫对象的需求特点采取个别化、差异化的帮扶措施，提升其外部生态环境和内生动力，实现精准识别、精准帮扶、精准落实责任人、过程管理严密等，并实现对行政村、乡（镇）、县三级政府的综合评判，推动精准扶贫工作的程序正义、实现扶贫绩效的效果经济，从而强化基层政权建设的理性化、科学化。[12] 为进一步检测指标体系的适用性，后期将通过专家访谈以及实务考证，以检测指标体系的切合性。并通过精准扶贫项目评估的有利契机，进行项目权重的精细设定和指标效度、信度的检测。任何指标体系的设定都是相对的，根据公开、开放和价值中立设定的指标系统能够保证其遵循科学逻辑的基本学术要求，这一体系的最终完善成型需要学界的共同努力以及实务工作的不断验证。[7]

（二）中国特色社会主义精准扶贫绩效考核指标体系的实务检验——以安徽*县扶贫评估为例

为检验上述指标体系的完善性和效率，研究依托2016年开展的扶贫开发绩效第三方社会组织评估的有利契机，开展了相应的实验研究以研判指标体系的适用性和切合性。实务工作采取多阶段随机抽样的方式选择25个乡（镇），每个乡（镇）一个行政村中12户已被评为扶贫对象的家庭进行调查研究。运用家庭访视、重点调查，并辅之以随机走访的形式进行公正性、公平性调研。成果展现为一户一档，一乡（镇）一份总结报告。重点围绕精准识别、精准帮扶以及帮扶措施等进行调查研究并整理分析相关数据（表4），以推动和修正指标体系并进行具体赋权。

入户调查所使用的工具主要有《贫困户家庭结构式访谈提纲》、《*县精准扶贫评估指标体系》、《扶贫手册填写说明》。其中《*县精准扶贫评估指标体系》含基线调查、程序操作、致贫原因分析等，共修订完善扶贫措施一级指标4个，家庭收入调查等二级指标17个，工资性收入等三级指标52个，另外专设直接认定指标4个，直接剔除指标8个。

（三）指标体系运用的经验总结

调查侧重精准识别与扶贫措施是否精准两个方面的内容，定性研究侧重具体考核“五比五看三优先”、“三评”、“八不评”工作法在实务工作中的贯彻力度以及数量化的可能路径，分析扶贫工作的程序完备性以及覆盖精准性问题。采用集中趋势分析、回归分析等专业统计方法对调查数据进行研究，不难发现扶贫指标体系的构建完善必须围绕下列主题展开分析。

第一，农村特困人群（传统意义上的农村五保户）应保尽保，扶贫对象识别精准，识别准确性比例很高。但也存在着贫困固化现象，贫困代迹传递现象比较严重，教育兜底、医疗预防等功能发挥不是特别理想。程序完备性由于农村社会治理的特殊情况，存在较为严重的脱嵌性，群众满意度不高。按照扶贫文件的规定，扶贫户的确立应当经由户主申请、村民小组讨论、乡（镇）审核等环节，用于保障群众的知情权和表决权。由于乡村社会空心化、老龄化，程序性维护和实现需要很大的成本，村庄空心化趋势让贫困户识别的社区监督机制难以实施。索取性财政向转移性财政的转变，工作人员编制的限制，客观上造成了乡村社会治理、扶贫工作难以细致化[13]。过于频繁的各种抽查、验收，使得乡村干部处于超负荷劳作，难以保证工作的延续性、实效性。乡土社会重非正式关系的传统、正式程序的时滞性、科层制等等消解了扶贫措施的合法性及权威。

第二，高龄化、因病致贫比例高达89.7%。大病医疗救助及合作医疗制度的托底功能难以发挥，今后必须在医疗保险制度完善问题上加大政策研判和资金投入的力度。越是贫困的人群，政府越是应该加强对其进行疾病预防、践行托底医疗保障，将货币保障化为医疗保险保障。普惠性措施归为扶贫帮扶措施，消解了扶贫工作精准扶贫的真正意义，因户施策难以实现，特殊性扶贫措施的时滞性难以发挥提升贫困户抗逆性的能力。

农村贫困户普遍年龄较大，高龄老人单独立户现象比较普遍。子女普遍规避自己的赡养义务，家庭养老职能难以发挥。扶贫识别中必须考察上下三代的综合情况，引导家庭功能的整体性发挥。五保户认定的不严谨性，部分有女户也被定位五保户，政策既定性被地方性知识不断消解，破坏了政策的严谨性。

第三，自身脱贫能力较差、存在着马太叠加效应。因自身身体状况及文化意识落后、地区生态环境限制，很多贫困家庭的分布呈现出区域性集中分布的特点，公共资源配置的公平性存在一定问题。社会公益力量发掘不足，市场化扶贫措施缺乏相应建设，扶贫成效填写与扶贫措施填写重合度较高，基层干部对扶贫成效的理解存在误差等等，凸显了贫困地区的劣势叠加，不从外部进行现代化元素的植入，依托贫困地区、家庭实现脱贫存在较大难度。帮扶责任人的角色定位是一个难题。现有的帮扶责任人业绩难以考量和评判，帮扶责任人自身扶贫能力有限，效用角色和功能考评缺乏相应依据。应该鼓励企业、工商户、技能专家参与帮扶工作，并通过资金、财政等政策对参与主体予以奖励。

第四，扶贫相关政策宣讲力度不够，民众根据自身文化素养难以领悟政策文件精神、数据鸿沟问题严重造成了干群关系的复杂性和矛盾性，信息不对称问题在一定程度上客观存在着。缺乏动态性管理、指标分配化、僵化属性在一定程度上违背了人口结构的客观特质。扶贫资源配置过程中“大锅饭”现象较为普遍。材料、档案管理细致性不够，存在应急对付、临时整理的痕迹，扶贫过程性材料保存完整性不足。建议乡村扶贫专干专门进行材料归档整理工作，可以按照申请性材料—会议审批性材料—公示性材料的程序；特殊性扶贫措施的落实按照政策信息获取—通知—接受申请—审批的程序进行汇总。

第五，对待贫困的观念认识存在问题。在部分农户看来，政府有责任为他们解决生活中出现的一切问题。若没有好的机制来刺激农户的自我发展积极性，到户政策越多，扶贫成本可能会越高。对扶贫对象的负向激励，导致更多的人来争夺有限的扶贫资源，抑制贫困人口自主脱贫的积极性，往往会增加对外部资源的依赖性。结构分析认为，贫困是外在支持不足的结果，只要解决了制度和政策因素，贫困问题自然会迎刃而解；文化解释则认为贫困是个人内在条件欠缺所致，扶贫首先要“扶智”，只要发挥了扶贫对象的主体性和能动性，贫困也会自然消失。[14]因而，结构与文化视角下的扶贫实践，共同的倾向是从问题/需求角度出发，采取“缺乏视角”的扶贫观，认为贫困是外在条件缺乏和个人能力不足造成的，预设了贫困人群是基本生活需要得不到满足的群体，而他们又无法凭借自己的能力实现这种需要，而要改变这种状况，要么对扶贫制度本身进行完善，要么提高贫困群体的个人素质，却不考虑发掘社区、个人自身存在的优势，发挥社区及居民的主动性和创造性，从而造成了贫困依赖在有些地区日益凸显。

四、中国特色社会主义精准扶贫绩效考核指标体系进一步完善的设想

共同富裕是社会主义的奋斗目标，在实现这一人类壮举的过程中，政治、道义性原则的宣讲固然重要，但其实际推进必须充分研判经济成本和效益考核，必须尊重经济社会发展的客觀规律和物质财富积累的现实性，必须准确研判扶贫工作具体环节中存在诸多现实性阻隔。通过考评指标系统的构建能够实现服务过程的标准化，切实规范政府、市场以及社会组织的行为，从而最终实现脱贫目标的实现，构建贫困户发展的可行能力支持系统，并从宏观、微观等多维视角出发整合多元主体力量的综合考评体系，将政治道义宣讲和经济效益考量有机结合，基于现实性资源、物质禀赋运用市场、行政等手段推动扶贫工作的有效推进，最终构建具有中国特色社会主义的弱势群体增能系统，实现社会的公平正义和良序运行。正如表3所显示的那样，精准扶贫指标体系的构建能够有效推进精准扶贫的精细化，将流程性、时间性和成本效益等元素纳入指标体系之中，便于型构精准扶贫的动态化管理体系。

通过本土化扶贫体系的构建，根据生态系统理论从外部支持和自身潜能出发进行项目管理有利于实现扶贫工作的精密化和实效性。[15]积极构建梯度考评指标体系，针对不同的责任主体设计不用的量化指标体系，切实落实行政村、乡（镇）、县域、帮扶责任人等主体的责任，构建奖惩考核体系，则有利于推进扶贫工作的科学化、理性化建设。在政策、制度、资金上予以必要的支持，形成合力机制，能够推进精准扶贫工作个案管理体制和大数据平台的完善和体系建设，推动农村困难群体帮扶政策的现代性转型和政策因应。[16]进一步完善丰富表3所示三级指标体系中不同指标的权重和具体实务化操作界定，实现可操作、可测量的技术目标则需要在业务实际工作中不断吸取经验，不断完善。在不断试错的过程中进一步完善相应指标体系，通过中期、终期例行化检查和不定期抽查，能够不断强化扶贫工作的规范化建设进度和科学化水平。融入先进实务经验，实现精准扶贫实务工作的理论化和抽象化，对于中国特色精准扶贫指标体系的构建必将起到积极地指导和促进意义。

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[责任编辑]王立国