澳“外交天团”回国共绘“路线图”

胡欣

3月初，澳大利亚外长毕晓普宣布将召回分布在全球的澳外交官，为制定外交政策白皮书集思广益。3月28～30日，“全球使命高官会议”在堪培拉联邦议会大厦正式召开，113名外交精英（包括大使、高级专员和总领事等）从世界各地赶回来参会。参会的还有政府和私人部门人员。

此次会议的主要使命——商议外交政策白皮书，已成为澳举国瞩目的大事。过去40年里，澳国防部已推出了七份白皮书，而外交政策白皮书仅在1997年、2003年推出过两份，外交界的长期“沉默”显得颇为尴尬。毕晓普在会议讲话中称：“是时候提高我们外交政策的雄心壮志了，我们需要澳大利亚外交发挥更重要影响……我们必须有力地回应我们时代的挑战，拥抱机遇。”

会议分为六个小组进行讨论，主题分别是：白皮书构想和结论；全球发展；贸易、投资和经济外交；外交贸易部在全球网络下的组织和文化；对州和领地的访问；特朗普上台和英国“脱欧”对澳的影响。会议议程包括两部分，首先是在堪培拉集中讨论相关议题，然后分赴澳部分州和领地的首府、郊区及乡村。外交官们与当地商业和社区团队进行了会晤，介绍外交工作如何促进了澳国家和民众的获益，并听取各方对外交贸易部工作的反馈和意见。

犯愁“不确定性”

如果要用一个词来概括澳大利亚外交政策面临的难题，那就是“不确定性”。这也是外交政策白皮书试图破解的难题。那么，这些“不确定性”表现在何处呢？

战略环境的不确定性。首先是西方国家内部问题重重，特朗普上台后废除TPP、放弃“再平衡”，英国执意“脱欧”，极右势力搅乱欧洲政局，这些在西方阵营内部引起广泛争议和震荡；其次是“印—太”地区力量态势和格局深刻变化，尤其是中美实力差距的缩小，引起美、澳等对中国未来走向的猜疑；最后是安全威胁更趋复杂，南海争端、朝鲜半岛危机已成为地区安全的隐患。此外，伊斯兰极端势力在西亚北非的扩张以及在东南亚的渗透，也让澳感到直接或间接的安全威胁。

国家间关系的不确定性。从中澳关系来看，澳渴望成为中国发展的受益者，但又总是不自觉地将西方霸权惯性思维套用在中国身上，导致两国关系近年来屡现波折。再看美澳关系，特朗普上任后和澳总理特恩布尔原定一小时的通话只谈了25分钟就不欢而散，特朗普对此前美澳达成的难民安置协议表示不满，这让澳既丢面子又憋内伤。近期眼看中美在探索新的共存模式上取得进步，澳又担心被特朗普“越顶外交”“暗算”。在与周边国家关系上澳也存在类似担忧，中印等国对东南亚、南太平洋地区的投入呈上升趋势，澳担心其传统势力范围萎缩、地区影响力下降。

经济前景的不确定性。当前全球经济和贸易走到了全球化和逆全球化抉择的关键路口。澳是开放的、出口导向的经济体，自身既有出口资源和技术优势，也有吸引外来投资的条件，这就使其更依赖全球化模式。澳认为特朗普的经济民族主义和英国的“脱欧”是同战后全球经济一体化进程背道而驰的。这让目前经济发展不算太理想的澳深感焦虑：既担心美对澳巨额投资回流，也担心中美贸易战殃及池鱼；既乐意成为中国引领的发展潮流的一部分，又怀疑中国模式的前景和潜在的挑战。

意识形态竞争的不确定性。“印—太”地区是思想最多元化、模式最多样化、宗教最差异化的地区之一，资本主义（成熟的和不成熟的）、社会主义（开放的和不开放的）、伊斯兰主义（理性的和激进的）并存发展。当前，中国模式的成功已获得广泛认同，美国领导地位则相对衰退，日韩等国的国内政治出现动荡或右倾化，伊斯兰保守甚至极端主义又在寻找机会。面对意识形态领域优势的丧失和竞争的加剧，自诩为西方价值“卫道士”的澳大利亚深感忧虑。

“路线图”不会剧烈“转向”

白皮书预计在本年度中期推出，被称为给未来十年提供指导的“综合性战略框架”。白皮书主要包括以下内容：审视外交、安全、经济和国际发展事务，以及影响澳国际环境的全球趋势；定义国家利益和政策优先重点；如何发展与主要国际伙伴的关系；如何利用多边和地区架构来促进和保护国家利益和价值；追求经济利益，确保竞争优势，抵御经济风险，最大程度实现繁荣；宣扬澳大利亚的规则、机制和标准，在地区和全球范围实现商业利益；应对和缓解安全风险，包括“印—太”地区战略竞争和跨国威胁；通过援助项目促进“印—太”繁荣和稳定；如何最好地利用自身资源在国际上实现利益。如澳政府所表示，“雖然我们无法预知未来，但白皮书将为在变动、复杂和难以预知的国际环境中促进和保护澳大利亚的利益，提供一份路线图”。

虽然在面纱揭开之前，人们充满好奇和猜测，但从现实角度来看，澳的外交政策不太可能出现剧烈的“转向”。首先，坚持亲密的美澳关系。澳外交界对维持美澳特殊关系有着高度共识。自二战以来，美一直是澳安全的保护伞，牢固的美澳关系不仅是现实安全的需要，也是心理安全的需要，更是强化西方纽带的需要。澳相信只有保持美国在亚太地区的领导地位和美澳合作，澳才能确保国家利益和国际地位。

其次，建立增益的中澳关系。澳虽仍将依托美、日、韩等国对中国实行制衡，但国内主流也看重中澳全面合作。今年3月，在李克强总理访澳期间，两国达成一系列政府间和商业合作成果，尤其是同意共同致力于构建开放型世界经济，继续通过世界贸易组织、亚太经济合作组织、区域全面经济伙伴关系协定推进全球和地区贸易与投资自由化便利化。这也是维系澳繁荣的关键所在。以澳“北部大开发”为例，它是实现从过去以矿业为支柱的经济结构向多元化转型的重点，澳希望该计划能与中国的“一带一路”实现对接。

再者，倡导多元的“印—太”关系。毕晓普在讲话中立场鲜明地表示：“我们是一个印度洋—太平洋国家，我们的利益牢固地存在于我们的地区。”根据联合国贸发会议的报告，2016年全球外商直接投资前十名中，除去美国，“印—太”地区就有中国内地、中国香港、新加坡、澳大利亚和印度五个经济体。澳清楚地看到了“印—太”地区的战略潜力和机遇，将深入发展与该区域内主要行为体的关系作为重要外交目标，认为这种关系的质量将“塑造澳的未来”。

最后，拓展全球性的参与关系。战后澳外交有个特点，就是喜欢在重大问题上“发声”，从朝鲜战争、越南战争，到阿富汗战争、伊拉克战争、打击“伊斯兰国”等，澳都踊跃参与。在澳看来，稳定的全球秩序符合其长远利益，除了周边环境外，它还对西亚北非等地区十分关注。这种全球视野背后有重要的经济利益关切，澳已明确提出要将经济外交作为重点，鼓励外交官在海外更好地服务国家经济目标，通过参与国际活动为澳对外投资和出口提供支持，这既符合国家利益需求，也能提高国际影响力。

非常之举？形象工程？

“外交天团”齐聚一堂甚是热闹，但也招来了质疑和反对声。曾任工党党魁的金·比兹利认为，虽然外交官能对白皮书提供些有价值的想法，但制定这样一份文件未必有必要。澳前外交官布鲁斯·黑格也批评说，政府的这一决定“没意义，完全是浪费金钱”，“他们回来后也拿不出什么新鲜东西”。还有人质疑外长毕晓普“拉大旗作虎皮”，此番她主抓白皮书工程，实质效果尚未显露，但举办外交峰会这样的大动作对提升其个人声誉和政治资本大有裨益。

外交贸易部称，全体外交官会议虽在澳是首次，但在其他一些国家早有先例。由于涉及高度机密和敏感话题，加上不少驻外机构所在国通信和网络条件较差，面对面交流更为安全和畅通。至于费用，所有开支将由外交贸易部现有财政消化，不会额外增加，同时将取消部分拟在世界其他地方召开的会议来加以补贴。

不管怎么说，如何穿过“不确定性”的迷雾去探寻正确的方向，是目前澳大利亚必须面对的挑战。而今年的这份外交白皮书，既是澳大利亚看待世界的窗口，同样也是世界认识澳大利亚的窗口。