权力遏制与重塑我国政府诚信新常态关系论析

李泉+李杰

摘 要： 经济新常态背景下，重塑政府诚信是促进经济调整转型的保障和必然要求，因此，必须正视“三期叠加”的现实问题以及当前政府权力寻租、腐败之严峻形势，充分认识到协调政府与市场关系以完善现代市场经济体系和发挥政府基础和核心作用构建全社会信用体系的重要性。而权力遏制是重塑我国政府诚信新常态的关键所在，也是消减权力寻租、营造诚信守法的执政氛围的现实所需。有效遏制权力滥用和权力腐败以重塑政府诚信并使其成为一种常态主要应着力从监督制约机制的整体设计、权力制衡权力、权利制约权力以及强化执行落实四个方面做出相应努力。

关键词： 新常态；政府诚信；权力寻租；权力腐败；社会信用体系；权力监督；市场经济；民主政治

中图分类号： D630.9

文献标志码： A文章编号： 1009-4474（2017）02-0097-07

在面临后危机时代国际国内形势的变化的同时，我国经济步入新常态。为了顺利完成经济新常态下的结构调整和经济转型，逐步解决前期经济发展中存在的矛盾和问题，需要建构全社会信用体系，以确保深化经济改革有序推进。建构社会信用体系的前提是重拾政府诚信，通过重塑政府诚信遏制权力，消减权力腐败，保证社会公平，完善市场体系，实现经济新常态下经济发展方式转变之改革目标。

一、重塑政府诚信新常态为我国经济新常态所需

改革开放以来，我国GDP总量从1980年的4551.6亿元增长到2014年的636138.7亿元，经济总量从世界第13位不断提升，先后超越法国、德国、日本等国家，成为仅次于美国的第二大经济体。从《中国历年统计年鉴》数据来看，我国人均GDP同期从464元增长到46629元，城镇居民人均可支配收入从477.6元增长到28843.85元。经济增长取得明显成效，但在各种经济指标不断攀升的同时，资本市场、产权市场、技术市场等要素市场发展明显滞后，劣币驱逐良币，市场竞争无序，贫富差距非正常扩大，生态环境恶化，资源粗放利用及过度开发，产业结构扭曲，社会矛盾多元复杂，道德沦丧等一系列经济社会问题也不断积累叠加；加之2008年以来世界金融危机的冲击，外部经济环境恶化。

面对严峻的国际国内环境，推动中国经济高速增长的动力机制正在弱化，国内要素成本优势以及后发优势正不断减弱，经济增长面临着诸如劳动力价格上升、老龄化加剧，传统“人口红利”逐渐耗尽、能源和环境瓶颈日益凸显等一系列现实约束〔1〕。这些问题和矛盾约束在现实中相互叠加，催生出更为复杂的经济问题，迫使中国经济增长速度放缓，经济步入新常态。政治体制改革滞后致使公权失控，权力寻租蔓延是各种经济问题聚集的关键，也是诸多社会问题的根源所在。因而，重塑政府诚信是提高政府效率、降低全社会政治交易成本、促进经济新常态下经济调整转型的前提保障。

其一，正视经济新常态下的“三期叠加”现实问题，必须重塑政府诚信。针对我国前期经济高速增长积累的问题，以习近平为总书记的党中央对我国经济形势现实作出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的形势研判。而“三期叠加”问题正是之前不计成本片面追求经济增长速度带来的成本加大。当前市场经济秩序并不完善，经济结构调整与刺激政策缺乏健全的权力监管和民主机制。当公权转化为私权后，就很容易衍生权力与金钱之间的交易。当前政府权力腐败严重，“享乐至上”、“拜金主义”、“金钱万能”等观念加重了官员钱权交易心理，一味追求政府绩效，为获得个人收益失信失范，结果形成恶性循环，造成更多的复杂经济问题和矛盾。因而，要解决“三期叠加”现实问题，政府诚信新常态是基础和保障。

其二，经济新常态下要求完善现代市场经济体制，协调政府与市场两只手的关系，针对我国现实，划分政府与市场边界的关键在于政府的公信力。党的十八大报告提出，全面深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，强调市场在资源配置中的决定性作用，同时应更好地发挥政府的作用。虽然我们强调市场的基础性作用，但市场失灵问题时有发生，因而政府干预必不可少。但政府干预的局限性又要求政府干预必须建立在充分尊重市场规律的基础之上，而不能取而代之〔2〕。當前，与我国现代市场经济体制相适应的政府架构和政府职能还不够完善，权力越位、缺位和错位现象频现，市场经济受到严重影响。所以，政府按规章制度严格执行、严守诚信是协调两只手的关键，况且市场机制作用发挥的调控主体及法规执行监督关键也在于政府。

国有企业的信用状况是经济新常态下政府诚信的重要表现，而国企作为市场主体，是协调政府与市场两只手的重要纽带。国企高管腐败及权力寻租问题突出，严重影响政府诚信。截至2015年11月底，中央纪委监察部网站上发布的接受调查或被查处的171名国企高管中，担任董事长、总经理、党委书记等重要岗位的共104人，约占总数的61%；副职和其他班子成员共52人，约占总数的30%〔3〕。透过这些案例就不难发现，对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管迫在眉睫。同时，截至2015年末财政部统计数据，我国国有企业①资产总额1192048.8亿元，国有企业营业总收入454704.1亿元，国有企业利润总额23027.5亿元〔4〕。在庞大的国有资产的驱动下，国企贪腐案件往往涉案金额巨大，影响恶劣。国有资本向重要行业和领域的不断集中，影响着国家安全、国民经济和国计民生，因此，强化政府监管的任务更加紧迫。

其三，经济新常态下迫切需要建构全社会信用体系，而这一体系建构完善的基础和核心是政府诚信。要保证市场有序竞争，实现优胜劣汰，就必须建立健全社会信用体系，而社会信用体系建构的监管者为政府主管部门，这就决定了政府诚信守法是基础和前提。政府诚信是社会诚信体系的核心支撑，政府在社会诚信体系构建中起着组织、引导、推动和示范作用，直接影响公民个人诚信和企业诚信〔5〕。首先，政府诚信是民主政治的必然要求和法治国家的客观要求。政府诚信直接表现为公众对政府决策、执行等行为的满意度，政府与人民的和谐关系依赖于政府公信力。其次，政府讲诚信，才会赢得社会公众的普遍信任，获得合法性和权威性。建设全社会信用体系是政府的责任，良好的社会和经济秩序是降低政府执政和社会管理成本的基本途径，使得政府从大量的日常社会管理事务中脱身出来关注具有重大意义的经济社会发展方向〔6〕。

二、遏制权力为重塑政府诚信新常态之关键

我国经济步入新常态需要政府重塑其诚信并使其成为一种常态，因此，重塑政府诚信必须要深入剖析政府诚信现状并找出政府诚信危机之根源，抓住关键因素。当前，我国政府诚信危机的根源在于公权私用、钱权交易、与民争利、公权力压制公民权利，因而重塑我国政府诚信新常态，关键在于政府遏制权力，使权力回归本位。

国家的一切权力属于人民，公民权利是国家权力的源泉，国家权力由人民所赋予，被人民所委托〔7〕。一方面，人民所享有的公权利在很大程度上依赖于现实的权力关系的塑造，国家的权力配置、权力机构设置及其运作方式和程序等都是公民行使权利的结果。另一方面，随着权利意识的不断提高，人民通过所争取到的权利对权力进行制约和引导，使权力的产生和运行更加具有合理性〔8〕。而我国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，二者决定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，权为民所赋、权为民所察、权为民所用是社会主义中国权力观的本质要求。而现实状况却是权力对权利的压制，权力本位依然占据上风，政府公信力削弱甚至丧失，因而遏制权力并让权力在阳光下遵纪合法运行成为重塑我国政府诚信的关键。

从政府组织权力运行视角来看，政府机构的决策、执行、考核等都不同程度地存在不诚信的问题。比如一些政府部门的政策朝令夕改，政策连续性和稳定性不够；政策的制定和执行过程均公开性不足、透明度不高；政府为追求考核绩效大造“面子工程”、“政绩工程”；为追求短期经济利益，滥用分配资源的权力，忽视集约生态和民生，导致“鬼城”、“空城”不断增多，其中更是滋生了政府部门的钱权交易、权力寻租行为。据“透明国际”组织公布的2014年清廉指数，中国仅得36分，排名同比下跌了20位，在175个被统计的国家和地区中名列第100；而在加大反腐力度后，2015年清廉指数中国跳升至83位〔9〕。中国社会科学院法学研究所对2000～2013年群体性事件的调研数据显示，在871件调研样本中，公民与政府或官员的矛盾，或者公民为向国家机关施压而引发的群体性事件有383起，占总样本的44%〔10〕。

从政府公务人员权力运用现实来看，由于权力运行监督机制不健全、监控执行缺乏刚性，一些政府公职人员缺乏职业责任感，滥用职权，追求个人利益最大化，严重毁坏我国政治生态。中央八项规定实施以来，截至2016年11月，全国已累计查处违反中央八项规定精神问题15.03万起，处理20.2万人，给予党纪政纪处分10.28万人；全国纪检监察机关共立案36万件，处分33.7万人，同期分别增长29.2%、29.4%；处分周永康等115名省部级及以上干部。落马的省部级官员数量之多、频率之高、速度之快，暴露出当前政府的腐败形势严峻。同时，中央政府“苍蝇老虎一起抓”，大批裸官遭到清理，“裙带式”腐败被严厉问责。同时数据显示，2014年1月至2016年11月，中国已从70多个国家和地区追回外逃人员2442人，追赃金额85.42亿元人民币。众多的贪腐官员、巨大的贪腐金额给国家造成了巨大的损失，对整个国家的政治生态造成了极坏的影响，裙带式的权力寻租人数更是庞大，腐败蔓延情况严重，权力遏制刻不容缓〔11〕。

新时期反腐取得了显著成效，权力滥用、权力寻租行为得到了较好的遏制，极大地提升了党和政府的形象，也使得民众对政府诚信的的信心得到明显恢复。反腐成果可谓显著，高压反腐态势已步入“新常态”，但从根本上遏制权力、防止权力腐败蔓延任重道远。

三、遏制权力以重塑我国政府诚信新常态

在公共领域发生作用的政治权力能在一定范围内建立秩序、分配利益、施加义务，其产生的影响更为剧烈，也更加深刻〔12〕。加之权力运行机构化、官僚化和灰色化的特征，使权力失控、寻租等问题频繁发生甚至失控。十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”；十八届六中全会提出，“監督是权力正确运行的根本保证，要形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”，这给解决权力行使中的问题提供了理论指引。遏制权力以重塑我国政府诚信新常态必须着力从监督制约机制的整体设计、权力制衡、权利制约权力以及强化执行落实四个方面努力。

1.监督制约机制的整体设计

权力行使缺乏控制和监督是权力腐败寻租的根源，而权力现象贯穿于整个权力运行过程。因此，有效遏制权力腐败问题需要整体设计，让权力运行的每个环节、各个层次都受到有效的监督与制约，使权力运行具有实时的可控性。在我国现实政治经济生活中，制约公共权力的监督机构和监督人员十分冗杂，往往由于监督体系、机制的不科学、不合理而收效甚微。因此，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，必须对现行的行政监督体制加以改革和创新〔13〕。

权力结构根据权力关系的层次等级和作用方向分为横向和纵向两种结构。首先，纵向监督实为解决长期存在的条块关系，关键是要找到中央集权与地方分权之间的平衡点，并实现纵向权力主体之间的良性互动〔14〕。我国中央权力和地方权力协调的关键是双方的财政能力，必须不断完善我国的分税制和转移支付制度，以合理配置财政资源。同时，搭建权力主体间的互动平台，以制度化的渠道实现上级对下级权力主体的监督及下级对上级权力主体的决策及行政影响。为保证纵向权力主体间的良性互动，还必须实现上下级双向关系的法治化，建立权力划分的动态性协调机制，充分发挥人大及司法系统的作用。其次，横向监督是指同级权力主体之间的相互监督、制约，又可分为内部监督和外部监督。内部监督主要是指不同职能范围的公权力之间的分工制衡，而外部监督是指政治体制外其他社会力量对于行政权力的监督。因此，应完善公权系统内部的监察机制及问责机制，加强公民、媒体、政党、市场、非盈利等社会组织对公权力的监督制约作用。为使这些实体能实现对公权力的有效监督和制约，还需辅以一些形式上的要求，比如权力运行过程中信息的公开性、透明性等。

如此一来，横纵、内外交错的监督制约机制便可以形成一张严密的控权网络，使权力在其中受到制约而不敢濫用。即使单一制度失效，其他制度仍然能实现有效监督，从而有效地遏制腐败，保证政府诚信、公共利益的实现。

2.完善权利—权力制约机制

正确理解权力与权利的关系是权力遏制的基础，必须明确在我国社会主义制度下权利对权力制约的重要作用。权利制约权力的具体路径是以法治保障权利，通过法律明确界定各种权利：一方面，能给予公民行使权利以明确保障，另一方面，能有效地形成对公共权力的限制〔15〕。十八届四中全会以“依法治国”为主题，强调全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系。政府如果能做到严格执法、依法行政，就是政府践诺的体现，是政府诚信的体现。

新时期经济体制的快速转型使得原有法律制度受到冲击，新的法律制度不成熟、不完善以致出现真空和漏洞，成为权力寻租腐败的滋生土壤。加快法治政府建设的主要途径有：一是加大法制宣传，强化法治思维，以法治方式深化行政制度的各项改革；二是不断完善依法行政的法律法规，依法确定权力清单和行政程序，以法律为基础修复政府部门结构失衡和实现政府职责的重构；三是健全科学民主依法决策机制，建立行政决策后评估和纠错制度，尤其是在当前简政放权的行政体制改革过程中，应依法厘清当前各级政府的行政审批事项，规范执法主体的自由裁量权，将权力寻租的可能性降到最低。

构建政府权力和公民权利之间的良性互动，难点在于民主政治体制改革。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”〔16〕。民主政治就是要通过民主选举和权力制约将国家权力控制在公众的手里，限定公共权力的边界，让民众自觉广泛参与政治民主管理，把经济权力逐步归还社会。

因此，在经济新常态背景下要加强政治民主化，必须要以党内民主为核心，充分发挥人民民主。政党产生于社会，并以社会的最大多数人支持为政党执政的基础，党内民主是国家民主或人民民主的基础，而国家民主是构建合理权力制衡框架结构的必要条件〔17〕。一是理顺党的权力和国家权力的关系及党同人民代表大会之间的关系，并通过法律制度加以确认；二是在保障民众的法定政治权利方面，加大民主宣传力度，保障公民的选举权、知情权、参与权、批评建议权等；三是坚持党内监督跟人民群众监督相结合，把信任激励同严格监督结合起来，十八届六中全会指出要“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用”。

3.完善权力—权力制衡机制

孟德斯鸠在《论法的精神》时指出：“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”〔18〕为此，要实现政府权力的遏制，必须充分认识到社会权力对政府权力的制约作用与政府内部的权力制衡机制，完善政府内外的权力制衡机制，实现权力的互相牵制。

（1）建立健全社会与政府之间的权力制衡机制。随着民主制度的发展，社会参与国家治理获得越来越多的关注。达尔认为，现代社会是个体利益、价值多样化的社会，公民往往通过各种利益团体或政党积极参与公共政策的制定和公职人员的选举，表达和实现自身的利益与价值，从而形成了社会力量对公共权力的制约〔19〕。各种民间团体、组织等组成的社会，使得社会资源的占有分散化，它不仅仅是政府与公民之间的缓冲器，更是一种制约政府权力的权力。“政府主导型”发展模式使我国在短短30年的时间飞跃发展，但当前经济社会矛盾相互叠加，政府“主导”范围的扩大抑制了公众参与的权利，需要建立经济快速增长和财富快速增加相一致的社会资源分配制度，扩展和固化公共权力，达到相应的制度均衡〔20〕。

第一，我国还处于社会主义初级阶段，仍要不断完善和发展以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，以市场经济拓展私人领域和公共空间，培育社会多元主体。第二，不断促进非盈利组织和利益团体等社会组织的发展，充分发挥社会在处理各种利益矛盾和冲突时的作用以及社会自身调控各种资源和力量的能力。第三，政府行政机关直接向人大政协负责，接受人大、政协的监督，依法规范各级人大代表的选举和罢免程序，提高选举过程的公开透明度。第四，落实“权力清单”与“负面清单”。对于政府权力运行而言，“权力清单”是一种强有力的社会监督，是政府依法行政的助推器，而“负面清单”则是对企业行为的约束，是维护公共利益和有序的市场环境的需要。因此，权力清单制度要求从广度和深度上开展部门职责清理，尤其要明确涉及多方利益主体以及容易出现公私界限模糊的权力领域，优化政府机构设置、职能配置及工作流程。负面清单制度则需要以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，实现“法有禁止不可为”，从而规范企业的投资经营行为，为企业提供平等开放、竞争有序的市场环境。

（2）完善政府内部权力制衡机制。在强调民主、社会对政府权力制约作用的同时，也必须重视政府内部的权力制衡机制。我国的政府行政体制是自上而下的层级管理体制，在现实中上级是监管约束下级，而下级对上级的行政复议等权利往往止于上级的威严。同时，同级政府部门及不同部门之间由于利益驱使也存在着“官官相护”等现象。在进一步深化简政放权过程中，我国政府内部权力结构不断发生变化，决策、执行、监督这三种行政权力逐步分开且相互制约，权力寻租腐败的行为将得到遏制，但政府内部监督方面仍需不断完善。

完善政府内部权力制衡机制，一是要进一步调整中央与地方政府的关系，继续落实各级政府简政放权、政府职能转变工作，使行政权力配置合法合理，避免权力过大、过于集中等问题的出现。二是改革财税政策，加快建立统一的公共财政制度，财权与事权相对应，以财权控事权。三是完善行政内部监督、行政复议、行政监察等制度，形成政府上下级之间、不同部门之间的双向权力监督机制，向下属权力机构派驻直属上级的纪检监察人员，实现监管的垂直化。四是创新行政管理方式，在重大政策制定及督查的环节引入第三方评估机制，增强决策的科学性和合理性。五是强化行政问责并加以落实，严格责任追究，各级部门在接受上级督查的同时也要搞好内部自查自纠，探索本地化的政府信用评价程序。

4.强化政策落实，提高政府执行力

制度设计及规划决策理念具有抽象的目标导向性，它需要通过合理而有效的執行行为来体现和落实〔21〕。当前，我国各级政府执行政策决策的效果千差万别，政策执行不力和政策执行扭曲，行政权力“越位、缺位、错位”、“上有政策、下有对策”等问题突出〔22〕。因此，提升政府执行力不仅是提高政府行政合理性、有效性的关键，更是落实监督制约机制、重塑政府诚信的必然要求。

第一，培育积极向上的行政文化。“要提高政府的执行力，必须大力弘扬公共精神，使政府的行为真正以公平正义为宗旨，以公共利益为取向，以公共责任为依托，以公民参与为支撑”〔23〕。国家应当从区域特点与实际情况出发，确定更具中国特色及地方特色、更易于接受的具体文化内容；组织层面应实现由“政府本位”到“社会本位”、由“管理”到“服务”理念的转变，做好舆论宣传工作，制定合理适用的规划设计；个人层面应加强行政文化理念的自主学习，重点搞好服务意识教育和使命感教育、职业道德教育等。

第二，用制度规范行政主体行为，提高公务员整体素质。行政管理是纷繁复杂的过程，要保持和提高执行力，政府就必须借助系统科学、完善的管理制度，规避执政主体的随意性和不确定性，以期把控行政权力〔24〕。在公务员录用方面，应当以《国家公务员法》为基础，不断完善考试录用制度、回避及公示制度。在行政过程方面，应加强责任约束及绩效考核。以行政职能的划分落实权力清单并做到透明公开，重视行政问责。在行政监督方面，应重点解决监督主体虚化、考核培训形式化等问题，善用新媒体实现对行政过程的舆论监控。

第三，规范行政管理运行机制，狠抓政策落实。要使行政过程中决策、执行、反馈和督查环环相扣，提升行政效率，就要做到：第一，透明。一方面，要做到实体公开，将除依法保密外的政府行政事务一律公开，加大网络信息公开及政务公开栏的建设；另一方面要做到程序公开，加大行政过程中公众、第三方等的监督。第二，规范。对各级行政单位行使的行政权力进行规范，编制职权目录，制作权力运行流程图，明确权力清单，进行行政流程再造。第三，创新。目前各级政府建立起的办公自动化平台为行政运行机制的再造提供了良好的现实基础，是政府部门实际行动的导向标。各级政府应从自身实际情况出发，加强门户网站群的建设，建立完善办公基础数据库，实现政务信息的整合和共享，推进一站式政务服务大厅建设等，发挥电子政务促进政府职能转变，提高科学管理、民主决策和公共服务水平的作用。

注释：

①国有企业指全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的地方国有及国有控股企业，不含国有金融类企业。

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（责任编辑：叶光雄）