重庆市建立环境行政约谈机制的可行性探讨

庞鹏

作为人类生存与发展的载体，生态环境的好坏直接关系着经济社会的可持续发展。在环境行政执法中，政府不仅要严格依照相关法规进行执法，而且应该不断创新执法方式、提高执法效率。环境行政约谈机制，是近年来在环保领域兴起的新型执法方式。重庆市建立环境行政约谈机制，既是为了适应“五大功能区域”协调发展的战略格局，也是建立规范、和谐社会生态环境的现实需要。

一、理论基础：现代行政法学发展的新型产物

现代行政法学，是伴随着近代人类历史的成长轨迹而来的。在大陆法系国家，法国行政法院和普通法院二元制的确立开启了近代世界行政法的发展历程，人们主张“凡是涉及公共利益或因解释政府法令引起的争讼，均不属普通法庭所辖范围，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子”[1]，并由此产生了行政法的“公共权力说”。十九世纪末二十世纪初，资本主义快速发展，政府对经济的干预较少，法国莱昂·狄骥的“公务说”和德国奥托·迈耶的行政法体系成为这一时期的代表理论。在英美法系国家，英国的“法治原则”要求：权力必须受到限制，权力的行使应该遵循法定程序。美国与其类似，“在十九世纪美国政府几乎将侧重点完全集中于使行政权处于有限范围内的法律约束之上，行政中的自由裁量范围被缩小到无可奈何的限度。”[2]

二十世纪以后，政府扮演“守夜人”的做法越来越难以适应经济社会的发展。政府除了要行使警察、税务、外交、军事等职能，还不得不参与经济、教育、卫生和社会福利等诸多领域。大陆法系的“公共利益说”、“新公共权力说”等学说也先后成为行政法的重要学说。英美法系的“利益代表模式”更是一度引起人们的共鸣。二十世纪中期，随着政府社会管理与公共服务职能的扩张，德国行政法学家哈特穆特·毛雷尔主张授予行政机关行政权，从程序上对其进行规制和监督。七十年代以后，随着新公共管理运动的兴起，“行政法也在追求政府职能优化、管理市场化、公共服务社会化，它以市场模式（Marketmodel）为主导，注重对社会力量的开发和利用，追求社会的自治和自律。”[3]例如，美国“合作式”执法模式和日本的“替代性事前行政指导”就是在这一背景下产生的。

客观而言，大陆法系与英美法系的融合具有不可逆转的趋势。特别是在行政法学的发展中，对行政权力的规制与相对人的保护已经成为共识。同时，需要理性思考的是：对于行政契约、行政指导和行政约谈等非类型化选择行为，我们应该如何使用和变通行政法原理；对于社会分工的精细化、专业化实践，行政机关应该如何从组织架构、程序规制与活动方式等方面進行调整等。

二、实践应用：创新环境行政执法的有效手段

环境保护法第六条、第十条规定了政府具有的环境保护职能，也就是我国当前实施的政府主导型环境治理模式。但是，长期以来，一些地方政府却片面追求经济发展速度、忽视了生态环境的保护，甚至充当环境破坏的纵容者与幕后推手，这直接导致了环境治理效果的有限性。实践中往往表现为，有的人往往借助行政权力的“隐性”光环谋取个人利益，导致行政执法在效果上的“大打折扣”。在治理手段方面，过分依赖行政许可、行政处罚、行政强制等单一的规制性行政手段，不仅缺乏灵活性与实效性，而且难以适应协同、参与的公共治理理念。

对此，新实施的环境保护法第五十三条中“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”的规定，为创新环境行政执法方式提供了理论依据。这既是行政权与公民权的价值平衡，又是对法律本身稳定性与权威性的现实考虑。因为“法律在任何时候都不能完全准确地给每个社会成员作出何谓善德、何谓正确的规定”[4]。概括性的法律规定如果“实现了成本和激励之间的有益平衡，也就实现了法律的简约。”[5]而新法考虑到环境行政约谈机制的实践尚未成熟，贸然规定反而不利于制度的推广、试验和成熟，更不利于整个法律体系的规范性与完整性。

由于行政机关内部、上下级的环境问题约谈，仅仅体现为一种行政事务的管理关系，而非实质意义上的行政法律关系，故本文所指的环境行政约谈是指基于环境保护的目的，权力主体向行政相对人作出的约请谈话制度。目前，应用较多的情形是：在环境行政执法中，行政机关发现相对人可能存在违法情形之后，约请谈话听取相对人意见和申辩，然后作出行政处罚决定的参与程序性的行政行为。

作为一种新型的执法手段，环境行政约谈机制具有独特的特点：首先，运行中的非强制性特点，这是环境行政约谈机制与其他的环境执法手段最大的不同之处。传统的行政处罚、行政强制虽然暂时能够起到威慑作用，但是其弊端在于行政成本较高、行政效益低下，以及由于信息不对称、沟通不到位，容易引起行政双方的对立与冲突。其次，平等参与的程序价值，环境行政约谈机制能够为行政双方提供平等的对话协商平台，行政相对人也可以与行政组织及时进行沟通和对话，这样通过程序的参与不仅有利于相对人合法权益的保障，而且可以提高行政执法的民意基础。再次，契合环境保护的理念。“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”[6]环境本身具有脆弱性、恢复成本高的特点，因此环境保护应该注重保护优先与预防为主原则的结合，环境行政约谈机制正是针对已经或者将要发生的生态环境破坏行为进行规制，最终起到落实环保责任、提高行政效益的效果。

三、现实路径：重庆市建立环境行政约谈机制的可行性

从2010年，山东省出台的《突出环境问题约谈制度》到2014年5月环保部印发的《环境保护部约谈暂行规定》，许多省市都已经出台了环境行政约谈的规定，这背后是近年来环境行政约谈机制的广泛适用。虽然重庆市尚未出台环境行政约谈的具体规定，但从目前来看，重庆市建立环境行政约谈机制具有较高的可行性。我们可以考虑以下几种模式：

第一种是“山西约谈模式”，该模式以2012年山西省环保厅发布的《山西省环境保护重大环境问题约谈规定（试行）》为标志，行政主体运用“规范性文件”的形式规定了环境约谈过程中涉及约谈的概念、约谈范围、约谈主体与对象、约谈参与人员、约谈程序，以及约谈效力等具体内容，这也是较为完善的地方行政约谈规定。运用该模式的优点在于，不必经过繁琐冗长的“议案提出—形成—审议—表决—实行”立法程序，而是通过简洁、明确的行政审批就可以直接引用实行。这样重庆市可以在短时间内实现环境行政约谈机制的“从无到有”，而机制应用成熟之后，同样可以制定完善的地方性法规与实施办法；缺点在于，方案可能难以兼顾重庆市特色的地方现状与问题，也缺乏一定的民意基础与实践必要性。另外，重庆市借鉴该模式还需要对于约谈整改意见的效力、约谈程序的完善、约谈记录的格式等规定进行必要的补充与完善。

第二种是“西藏约谈模式”。该模式以2013年《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》为标志，通过政府规章的形式将生态环境保护纳入到干部政绩考核和工作目标责任制中。但是，该办法并未对环境行政约谈机制进行系统的规定，而是仅仅在第二十三条有所提及。显然，该办法并非环境行政约谈机制建立的理想形式。故而笔者以为重庆市借鉴该模式，旨在通过政府规章的形式，以较高层级的法律文件对环境行政约谈机制进行专门的规定，即出台《重庆市环境行政约谈办法》。这样，一方面有利于解决重庆环境行政执法中面临的具体问题，另一方面有助于提高环境行政约谈機制的适用范围和效力，从而降低环境执法成本和减少环境信访数量。同样，该模式也存在一定的缺点，就是“政府规章”难以公平地兼顾约谈双方的利益，也难以对相对人“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”进行实质性保障。但是，从另一方面看，通过新生制度的积极实践与推广，然后发现问题，不断更正，从而可以为法律文件的出台积累经验。

第三种是创立“重庆约谈模式”。结合重庆市“五大功能区域”协调发展的战略格局，我们可以考虑在渝东南生态保护发展区和渝东北生态涵养发展区实施较其他地方更为严格的环境保护约谈机制，以推动其功能的发挥。具体而言：在立法层级上，通过地方性法规的形式制定《重庆市环境保护行政约谈条例》可以通过正式的法律文件保障机制的实施；在具体约谈事由上，增加专门性规定，即“违反‘两区产业布局规划或者可能出现危害‘两区生态环境保护的情形”，以适应重庆的发展现状；在约谈程序上，增加约谈过程中相对人陈述、申辩、申请相关信息公开为必经程序，完善约谈的选择性程序，赋予相对人约谈启动的选择权；在约谈文件的效力上，对于拒不履行《约谈整改通知》的，依法采取行政调查、处罚和其他强制措施等。

本文系重庆市研究生科研创新项目“环境行政约谈的法治化研究”（CYS16229）阶段成果。

参考文献：

[1]【法】托克维尔.旧制度与大革命[M].冯棠译.北京：商务印书馆，1997：92-96.

[2]【美】E·博登海默.法理学—法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武译.北京：华夏出版社，1987：354.

[3]周志忍.当代西方行政改革与管理模式转换[J].北京大学学报（哲学社会科学版）.1995（4）.

[4]【美】E·博登海默.法理学—法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武译，北京：华夏出版社，1987：748.

[5]【美】爱波斯坦.简约法律的力量[M].刘星译，北京：中国政法大学出版社，2004：18.

[6]吕忠梅.环境法原理[M].上海：复旦大学出版社，2006：224.

作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：胡 越