新形势下制度治党面临的困境及对策研究

邓汪扬

摘要：习近平同志在党的群众路线教育实践总结大会上首次提出制度治党的概念，此后又多次重申制度治党的重要性。制度治党是党实现治理现代的必然选择，制度治党成为新形势下党建工作的重大课题。新形势下，分析制度治党的历史脉络，厘清制度治党面临的困境并提出相应对策，以此加强党的领导体制改革，促进执政安全，实现国家治理现代化。

关键词：制度治党 困境 对策

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）12-0044-03

中国共产党对制度治党的认识，可追溯到党成立的初期。党成立伊始便颁布《党章》，并在之后不断完善；毛泽东时期提出建立民主集中制，探索党建新道路；邓小平时期提出“制度建党”的重大命题，为改革开放提供制度保障；江泽民时期提出完善各方面制度，构建四大党建布局；胡锦涛时期确立党的“五大建设”，不断完善党的领导制度；十八大以来，习近平同志提出制度治党的概念，把制度建设上升到新的高度。

一、制度治党的历史沿革

制度建设是中国共产党自身建设不可或缺的组成部分，党的制度建设是党管党、治党的前提和基础。中国共产党制度治党的历史，可追溯到党成立初期。探索党制度建设的历史沿革，提高党制度治党的能力，促进党的执政安全具有重要意义。

制度治党起始于1921年中国共产党成立，党的一大颁布《中国共产党党纲》。随后党在革命实践中不断完善党章，明确规定了各级党组织和党员干部的权利、义务、纪律等。1928年毛泽东同志提出要“在军队中建立党代表制度”[1]，以期减少革命军队的失败与牺牲。1945年黄炎培访问延安时，毛泽东同志提出建立健全民主集中制，探索制度治党的新道路。新中国成立后，毛泽东同志在1955年提出“坚持集体领导原则”，强调坚持民主集中制，注重党章地位和作用。毛泽东同志结合中国具体实际，在党的制度建设方面树立了光辉典范。

改革开放以后，中国共产党的制度建设进入恢复时期，党的制度建设开启了新的征程。邓小平同志在继承毛泽东对党的制度建设思想的基础上，充分吸取制度建设的经验教训，注重坚持实事求是的思想精髓，为新时期的全方位建设奠定了坚实的理论基础。1980年，邓小平在《党和国家领导体制改革》中指出：“领导制度、组织制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[2]。随后不断推进制度改革，促使党的制度建设科学化、法制化，为改革开放奠定坚实基础。

党的十三届四中全会到党的十八大是党的制度建设的拓展和深化阶段。在此期间，党的制度建设的内容不断丰富、深化，并贯穿于党的建设的全过程。江泽民同志强调：“完善各个方面的制度，是新的历史条件下加强党的建设的重要课题”[3]，构建四大党建总布局，即思想、制度、组织和作风建设。2000年，国家颁布《深化干部人事制度改革纲要》，再一次全盘性地推动与规划党员干部的管理制度。胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调要完善党代表大会制度和党内选举制度。党的十七大确立“五大建设”，即思想、制度、组织、作风和反腐倡廉建设。江泽民和胡锦涛同志对党的制度建设的推动，丰富了制度治党的内容，保障各项制度健康运行。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出制度治党的概念，把制度治党置于党建的重要地位。2016年颁布《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，丰富了制度治党的内涵。习近平总书记关于制度治党的思想，将党的制度建设提升到新的高度。

从制度建设的历史看，党的制度建设贯穿党建的整个过程。党在不同历史时期的改革经验证明，只有坚持完善制度治党，才能把党的领导体制改革好，才能带领中国人民实现伟大的中国梦。

二、新形势下制度治党的现实困境

党的各界领导人遵从历史经验，不断促进改革与发展，制度治党取得巨大成就。但必须清楚地认识到党的制度建设仍然存在不足。新形势下制度治党的现实困境主要包括制度体系不全、制度执行力度不够和制度监督强度不够等。

（一）制度体系存在缺陷

制度不能完全有效发生作用，源于制度体系本身存在漏洞。现行制度体系存在的缺陷主要包括制度不全和制度剩余两个方面。其一，制度不全。新形势下，党内出现的一些组织和纪律问题与党内规章制度不全是分不开的。党章作为最高权威的党内法规，是党员干部必须服从的总原则，党章适用于不同层次和对象，内容宽泛，规定党内各项具体事务，可以说是党内的“根本大法”。但只通过党章管理约束党员干部，显得过于单一和不够周详，一些具体的问题还得依靠制定具体的规章制度。针对当前党内存在的问题，虽已出台一些条文条例，但不够系统全面，部分条例比较松散，仍不能彻底根除党内问题。因此，必须着力完善党内规章制度体系，促使实现制度治党。其二，制度剩余。“2012年6月中共中央部署开党内法规和规范性文件集中清理工作，通过全面筛查新中国成立至今出台的23000多中央文件，梳理出党内法规和规范性文件1178件，其中宣布失效369件，已废止322件，在剩余有效的487件中有42件需要修改”[4]。由此可见党内制度存在剩余现象，一个制度出现问题，通过制定另一个制度来弥补的措施往往造成更多的矛盾，也导致部分制度可操作性渐弱。

（二）制度执行力度不足

有效执行和落实制度是制度治党的应有之义。当前党内规章制度的执行力度有待进一步加强。一是党内“五大建设”不健全、不规范。当前政治生活中，依然存在部分党员干部在思想上受西方意识形态的冲击，不能完全坚定马克思主义信仰；组织上部分党组织精神懈怠、纪律不严，队伍建设存在偏差；作风上部分党员干部仍受官僚主义、教条主义和形式主义的侵蚀，脱离群众；制度上党内监督体制不健全，导致部分党员干部无视党规党纪，危害党的形象；反腐倡廉上腐败现象仍未根除，严重威胁党的执政安全。二是党员干部违规成本不高。当前对党内一些党员干部违规行为的惩戒较少，致使部分党员干部有空子可钻，党内执法不严也使党员干部违规的风险成本降低。三是形式主义依然存在。在制度的运行过程中，部分党组织以“走过场”的形式执行制度，致使制度不能完全发挥效力。究其原因：首先，部分党组织在制度的执行中不能坚持民主集中制原则，领导干部专断独行，甚至徇私枉法；其次，党内监督和激勵机制不完善，部分党员干部对制度执行敷衍了事，缺乏压力和动力；再次，一些党员干部法制意识薄弱，在制度执行中目无法纪，滥用权力。

（三）制度监督强度不够

当前我国党内腐败现象依然存在，党规党章运行过程中，对权力运行缺乏监督是导致腐败现象频发的重要原因，严重影响制度治党的贯彻实施。监督强度不够，主要表现在以下三个方面。一是监督意识淡薄。在监督主体中，一些专门的监督机关人员缺乏监督意识，责任感差，加之对部分党员干部心存胆怯，不能主动监督，导致一些监督工作流于形式。在监督客体中，一些党员干部法制观念淡薄，在行使权力时不能坚持民主集中制原则，目无法纪，滥用权力，甚至以权谋私。二是监督体制不全。近年来我国监督体系建设一直深受重视，通过不断加强完善监督体制取得一定成绩，但对“一把手”的监督，仍存在漏洞。一方面，法律监督效力不足，党内监督的法律法规不健全，致使部分党员干部有空子可钻，执法不严也使得违法犯罪的风险成本降低；另一方面，社会监督力度不强，人民群众和新闻媒体的监督权力还有较大的提升空间，是部分党员干部敢于违法犯法的又一重要原因。三是监督渠道不畅。部分上级监督威力不足，对党员干部重使用、轻管理，一些干部借机放松对自身的要求，极易滋生腐败；平级监督效力不高，部分相同等级的党员干部碍于情面或害怕打击报复不敢监督；同时由于部分群众缺乏监督意识以及监督体制不完善，导致自下而上的群众监督渠道不顺畅，效力不足。

三、新形势下制度治党的对策研究

制度治党是党实现治理现代的必然选择，是新形势下党建工作的重大课题。新形势下，制度治党面临的挑战极其严峻。推进政党治理现代化，促进党的执政安全建设，必须健全制度体系、加大党章党规执行力度和提高对制度执行的监督能力。

（一）健全制度体系

实现制度治党的首要条件是必须加强完善党内法规制度。因此，必须加强法制建设，构建以党章为核心制度体系。首先，坚持以党章为核心。党章作为党内的根本大法，是党内的“母法”，是党员干部必须遵从的总原则，党内其他法规制度的制定不能与之相抵触。习近平同志强调：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规律。建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”[5]因此，要以党章为准绳，构建完善党内制度体系。其次，提高党内制度的科学性。打破党内法规制度分散零碎现象，保障党内制度的制定有法可依、有据可寻，促进形成一套完整体系。在明确规定应该怎么办的同时，也要明确规定违反制度如何处理，提高制度的实际效益，弥补制度缺陷，减小制度剩余。再次，加强党的自身法治建设。法律是国家权威的体现，通过制定相应的法律，保障党内法规制度体系的完善和执行，严格要求党员干部遵守党章党规，大力惩戒违反党内法规制度的行为，保障制度治党有效实现。

（二）加强执行力度

“制度治党重在执行。”[6]提高制度的执行力度，是实现制度治党的关键。一是要健全、规范党内“五大建设”。思想建设上，要不断提高党员干部思想理论水平，提高党员干部制度意识；作风建设上，坚持立破并举，坚决反对形式主义、享乐主义等不正之风；组织建设上，坚持民主集中制，确保领导干部密切联系群众，重大决策前与群众和党内成员商议；反腐倡廉上，对党员干部加强反腐教育，牢固思想防线，自觉遵从制度的执行；制度建设上，完善法律法规，保证制度建设有法可依，推进制度建设适应时代变化、与时俱进。二是要提高党员干部违规成本。一方面通过加强党内法治建设，提高惩戒力度，对党员干部违规行为严惩不贷；另一方面健全惩戒机制，缩小违规分子逍遥于制度之外的空间，探索严惩违规行为的新思路、新方法。三是建立和完善廉政激励机制。通过加强思想政治教育，提高党员干部廉洁从政的意识，提高党员干部对制度执行的动力，保障制度的有力执行；同时要建立监督制度，避免部分党员干部对制度执行敷衍了事。

（三）提高监督能力

有效的监督能够保障制度治党的实现与完善。提高监督能力，就是在党规党章运行过程中加强对领导干部的监督，规范其权力的正确实施。一是强化监督意识。一方面，加强思想教育，破除思想禁锢，提高监督主体的参与意识和民主意识，使广大监督机关和人民敢于、善于监督党员干部；另一方面，加强道德教育，提高党员干部自律意识。正确的权力观是“一把手”从政的根本，必须开展理想信念教育，提高“一把手”为人民服务的意识，树立正确的权力观。二是健全监督机制。首先，建立事前控制机制，强调党委和组织部门在选拔任用政党“一把手”时，必须对候选人进行长期的严格考察；其次，健全事中监督机制，坚持民主集中制原则，规范党员干部权力运行，加强党员干部监督；再次，完善事后惩戒机制，建立独立、权威的专门监督机构，严格党员干部在权力的运行过程中出现腐败和用权失误情况。三是拓宽监督渠道。首先，强化上级监督，将上级对“一把手”的监督制度化，要求上级对“一把手”不仅要重使用，更要重管理；其次，强化平级监督，通过加强对“一把手”的思想政治教育，提高责任意识，促使平级领导干部愿意监督、敢于监督；再次，强化群众监督，不断完善群众监督体系，实行政务公开，将重大事项的决策和执行向群众公开，主动接受监督。

加强制度治党是实现全面从严治党的必然要求，是党实现治理现代的必然选择。新形势下，制度治党面临严峻挑战，如何坚持制度治党、实现国家治理现代化成为党执政兴国的重要任务。分析制度治党的历史脉络，认清制度治党面临的现实困境，并采取有效应对措施，为党的建设扫清障碍，党的领导体制改革终将取得决定性胜利。

参考文献：

[1]毛泽东选集·第1卷[M].北京：人民出版社，2008：66.

[2]邓小平文选·第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[3]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001：547.

[4]中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日报，2014-11-18.

[5]党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩[OL].中央纪委监察部网站，2016-01-04.

[6]劉新跃.制度治党重在执行[J].红旗文稿，2017（6）：37-38.

责任编辑：于蕾