2002-2016年我国食品安全SPS特别贸易关注分析及对策研究

吴松浩 任娇 郭建红 林春贵 魏霜

（汕头出入境检验检疫局广东汕头515000）

2002-2016年我国食品安全SPS特别贸易关注分析及对策研究

吴松浩 任娇 郭建红 林春贵 魏霜

（汕头出入境检验检疫局广东汕头515000）

对2002-2016年间SPS委员会针对我国与食品安全相关的特别贸易关注内容进行汇总分析，介绍我国面临的食品安全SPS特别贸易关注概况，详细分析其主题内容及特点，并对我国应对食品安全SPS特别贸易关注提出对策。

SPS；食品安全；特别贸易关注

1 前言

世界卫生组织（WTO）《卫生与植物卫生措施协定》（the Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measure，SPS）是世界贸易组织（WTO）框架下的多边货物贸易协定之一。SPS协定是旨在保护人类、动物或植物的生命和健康而采用或实施的国际贸易规则，内容涉及3个领域：食品安全、动物卫生、植物卫生。WTO/SPS委员会每年在瑞士日内瓦召开3次例会，会上以提出特别贸易关注的形式对其他成员国的不合理措施提出质疑，其中食品安全一直是特别贸易关注的重点领域。

我国是一个农业大国、进出口食品贸易大国、13亿人口消费大国，巨大的农产品消费市场使得我国修订的SPS措施必然受到其他成员国的高度关注。本研究针对我国2001年加入WTO以来作为被提出方的食品安全特别贸易关注进行深入分析，旨在清楚认识我国食品安全面临的国际形势，寻求贸易关注的有效应对措施。

2 SPS特别贸易关注概况

2.1 资料来源

本研究的资料来源于WTO/SPS-IMS官网提供的2002-2016年的SPS通报数据[1]、我国作为被关注方与食品安全相关的特别贸易关注议题[2]。统计数据见表1、表2。

表12002 -2016年其他成员对我国提出食品安全特别贸易关注统计表

（续表1）

表22002 -2016年中国被提出食品安全SPS特别贸易关注成员分布表

2.2 关注成员

统计数据显示，2002-2016年其他贸易成员对我国提出的SPS特别贸易关注议题共13项，先后提出关注次数40次。其中，对我国提出食品安全特别贸易关注议题最多的成员为欧盟和美国，挪威、日本、墨西哥就关注议题提出关注频率更高。可见，对我国提出关注及支持该关注的成员主要为美国、欧盟等主要贸易成员。

2.3 年度分布

中国被提出食品安全SPS特别贸易关注呈增长态势，近6年关注占了过去15年的57.2%，与WTO/SPS整体增长趋势趋同。详见表3。

表32002 -2016年中国被提出食品安全SPS特别贸易关注年份分布表

2.4 关注次数

13项议题中，被提出1-2次关注的占61.54%，同期WTO成员的水平为60%；被提出3-5次关注的占了15.38%；被提6次及以上的占了23.08%；最多的一项关注被提了8次，为进口鲑鱼的检验检疫程序。详见表4。

表42002 -2016年中国被提出食品安全SPS特别贸易关注次数分布表

2.5 主要内容

13项特别贸易关注议题中，涉及食品中微生物限量的有2项、食品进口受阻3项、进口食品检疫措施3项、食品转基因技术1项、蒸馏酒产品标准2项、国外企业登记注册1项、食品添加剂检测方法1项。

2.6 解决情况

我国受到关注的13项议题中，仅有3项得以解决，其余10项未报告解决情况。

3 SPS特别贸易关注主题分析

中国被提出的SPS特别贸易关注主题集中在以下几个方面：食品中微生物限量、食品进口受阻、进口食品检疫措施、食品转基因技术、蒸馏酒产品标准、国外企业登记注册、食品添加剂检测方法。特别贸易关注以不符合WTO/SPS协议的形式被提出，其本质往往是要求比较苛刻、对外贸影响大。

3.1 食品中微生物限量

2002年美国对我国生肉和禽肉制品大肠菌群零限量提出特别贸易关注（G/SPS/R/45），美国认为中国进口生肉、家禽产品肠道致病菌零限量水平的要求远远超过国际标准，是不必要的贸易限制。2007年美国对我国生肉及禽肉制品中致病菌零限量提出特别贸易关注（G/SPS/R/28），针对中国人民共和国国家标准《鲜、冻禽肉、产品》（草案）G/TBT/N/CHN/6号文件中提出的大肠菌群零限量，美国认为利用现有的技术和经验来完全消除生肉类和家禽产品的肠道致病菌并不切实可行，期待中方提供风险评估信息。从关注内容来看，我国食品中微生物限量的问题是美国针对我国提出关注的主题。

3.2 食品进口受阻

关于食品进口受阻的特别贸易关注，欧盟提出2项，日本提出1项。2002年欧盟对中国关于荷兰动物产品进口禁令提出贸易关注（G/SPS/R/27），2002年4月中国在荷兰产品中检出氯霉素，因此实施了禁令禁止从荷兰进口动物源性食品，欧盟认为中国的限制不符合SPS协议第5.1、5.2和5.6章，敦促中国尽快撤回措施，中国要求荷兰进行残留监控和评估控制，最终于2002年12月25日解除某些产品的禁令。2007年欧盟对中国关于由二噁英导致的动物源产品进口限制提出贸易关注（G/SPS/R/44），2006年1月一些欧盟成员国的动物源性食品由于涉嫌二噁英污染，所有可能被污染的产品迅速被召回，尽管欧盟贸易和出口在数周内恢复正常，但中国考虑到欧盟商品的流动性和受污染产品的传播性，因此继续施以进口限制，该举措受到欧盟关注，经过欧盟当局与中国国家质检总局在双边和多边层面之间的磋商，进口限制得以解除。2013年日本对中国关于日本核电站事故的进口限制提出贸易关注（G/SPS/R/71），中国指出日本福岛事件发生后，福岛第一核电站的监测显示日本的控制措施不令人满意，尤其是关于放射性废水的处理，因此中国需根据核污染最新状态进行风险评估，禁止日本10个辖区内所有类型的食品和饲料进口，并要求提交一个从所有源自其他县的水果、蔬菜、牛奶制品、药用植物和渔业产品的官方预先测试证书。3项食品进口受阻事件均是因为我国在进口贸易中发现了成员国食品中存在污染问题，对人类健康存在威胁，从而暂停了所有同类产品的进口。

3.3 进口食品检疫措施

我国进口食品检疫措施3次被提出特别贸易关注。2011年挪威对中国进口鲑鱼的检验检疫程序提出特别贸易关注（G/SPS/R/63），自2010年以来中国出入境检验检疫局在进口冷冻鲑鱼中发现鱼虱、致病微生物和兽药残留过剩现象，在2011年2月实施AQS1Q 9号公告注重加强对进口鲑鱼的检验检疫。2013年印尼对中国进口燕窝政策提出特别贸易关注（G/SPS/R/73），印尼是世界上最大的燕窝生产国，2011中国要求外国食品生产企业注册（G/SPS/N/CHN/472），印尼认为中国复杂和繁琐的注册要求影响了其燕窝出口。2015年挪威对中国进口鱼类的管理体系/检验检疫程序提出特别贸易关注（G/SPS/R/79），挪威表示中国从挪威进口海鲜的新进口管理制度中包括多达40多种物质的检测，导致进口商和出口商的成本增加，且产品需检疫隔离更长一段时间，影响正常贸易进行。

3.4 食品转基因技术

2002年美国对中国影响现代生物技术的农产品食品安全法规提出特别贸易关注（G/SPS/R/26）。中国农业部于2001年5月26日批准转基因生物（GMO）管理条例，《条例》包含3类内容（转基因标签、GMO内部审批和转基因生物进口），规定要求转基因产品需通过上市前批准和强制性贴标签，转基因产品需具有安全证书和转基因产品的装运需要进口许可证。

3.5 蒸馏酒产品标准

2009年墨西哥对我国蒸馏酒和配制酒的卫生标准（G/SPS/N/CHN/111）提出特别贸易关注，尤其是对我国蒸馏酒中甲醇限量多次提出贸易关注（G/SPS/R/54），中国规定酒精饮料分3类：谷物蒸馏酒、水果蒸馏酒和其他蒸馏酒，确定甲醇的最高水平分别为0.6、8.0和0.6 g/L，中国将墨西哥龙舌兰酒分类为“其他蒸馏酒”，龙舌兰酒含有3 g/L的酒精，因此不被允许进入中国市场。2013年欧盟对中国关于进口烈酒及葡萄酒中邻苯二甲酸酯的措施提出特别贸易关注（G/SPS/R/70），2013年1月以来，根据权威性的食品安全风险监测的结果，进口蒸馏酒中的乙醇可能已受邻苯二甲酸酯污染，因此中国要求邻苯二甲酸盐测试报告和申请食品接触材料迁移限制的最大残留限度。

3.6 国外企业登记注册

2011年印度对我国关于外国企业登记注册和监督要求提出特别贸易关注（G/SPS/R/64）。中国“进口食品境外生产企业注册管理规定”（G/SPS/N/CHN/472），列入“进口食品境外生产企业注册实施目录”的境外生产食品未经注册将无法出口到中国。

3.7 食品添加剂检测方法

2013年印度对我国食品添加剂的检测方法提出特别贸易关注（G/SPS/R/66）。印度关注中国2011年7月、11月和12月发布的通告，关于中国食品添加剂检测方法中提出的印度食品中添加剂的物理和化学指标的检测方法。

4 SPS特别贸易关注特点分析

4.1 发达国家占据主导地位

从对中国提出贸易关注的成员国构成来看，发达成员国、发展中成员国均会对我国贸易措施提出关注，其中美国、日本、欧盟、挪威发达国家共提出9项特别贸易关注9次，发达成员国和发展中成员国对中国提出关注的比例为2.25∶1，并且对贸易关注的支持方也多为发达成员国，可见发达国家占据提出我国贸易关注成员国的主导地位。不同国家经济发展水平不同，必然导致对食品安全的标准和要求不同，发达国家因其经济优势决定其在安全标准上的要求更严苛，因此在贸易中占有竞争优势。

4.2 动物源性食品是特别贸易关注主体

动物源性食品是特别贸易关注的主体，共有6项议题针对动物源性食品：2002年的荷兰动物产品进口禁令、2007年由二噁英导致的动物源产品进口限制和生肉及禽肉制品中病原体零限量、2011年进口鲑鱼的检验检疫程序、2013年的燕窝进口政策、2015年的进口鱼类的管理体系/检验检疫程序。并且涉及动物源性食品的特别贸易关注主要是围绕进出口检验检疫程序。例如：欧盟认为中国对荷兰动物产品进口禁令违反《SPS协定》第5.6条规定，中国AQS1Q2011年第9号公告注重加强对进口鲑鱼的检验检疫措施没有及时通告WTO，挪威强调进口鱼类的管理体系/检验检疫程序是以不透明和歧视性的方式实施的。我国动物源性食品进出口贸易频繁，食品安全问题日益成为全球关注的焦点之一，因此使得其他WTO成员对我国食品安全措施的关注程度日益增加。

4.3 特别贸易关注内容涉及范围广

食品安全相关的关注领域扩大化趋势明显，内容涉及食品安全的许多领域[3]，除了涉及食品中微生物限量、食品进口受阻、进口食品检疫措施、国外企业登记注册等，转基因食品等新兴的食品安全问题也成为我国特别贸易关注问题的重点。早在2002年，美国就对我国影响现代生物技术的农产品食品安全法规提出特别贸易关注。转基因产品的安全性一直存在争议，因此中国对转基因产品有严格的规定和管理，2002年1月5日，农业部颁布了《农业转基因生物标识管理办法》，规定凡是列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物应当进行标识，未标识和不按规定标识的不得进口或销售[3]。而美国对转基因食品标签采取的是开放态度，中美两国对转基因产品管理的不同导致了对贸易的关注。

4.4 我国特别贸易关注解决能力有待提高

从解决情况来看，我国被提出的13项关注议题有10项均未通报解决情况。尽管中国努力就关注问题进行双边/多边磋商及申请技术援助，但我国在应对贸易成员提出的特别贸易关注方面仍并不是非常成功。例如，我国在多个贸易关注中被提出措施未及时通报给WTO，措施的晚通报一定程度上反映了中国正确认识和实施SPS协议上存在困难。说明进一步完善和加强对特别贸易关注问题的解决能力，需要一支有效的跟踪队伍和进行科学评估的技术队伍，在对方就我方的关注给出回复以后能继续有效跟进，保证关注议题不被搁置。

4.5 科学原则是解决特别贸易关注的基础

按照SPS协定中的规定，“各成员的动植物检疫措施应以国际标准、指南或建议为依据……”，“各成员可以实施或维持比有关国际标准、指南或建议为依据的措施所提供的保护水平更高的动植物检疫措施，但要有科学依据……”[4]。这就要求各成员国实施的SPS措施必须建立在风险评估的基础上，以科学为依据。中国被提起的13项特别贸易关注议题中，绝大多数以不符合WTO/SPS协议的形式被提出，认为中国的措施似乎并没有基于科学依据或风险评估。3项已报告解决的特别贸易关注：一项依据风险评估的结论和实地查访解除荷兰产品的禁令；一项依据双边和多边层面磋商解除由二噁英导致的动物源产品进口限制；另一项依据协议邀请印尼提供兽医卫生证书模型、原产地证书和管理体系文件解决燕窝进口政策关注。无论是采用双边磋商还是WTO争端解决机制，都说明科学原则是解决特别贸易关注的基础。

4.6 沟通合作是解决特别贸易关注的重要方式

现有成员国之间风险交流工作的基础较薄弱。13项对我国提出的特别贸易关注议题中，多次出现风险交流信息滞后或受阻的现象，例如挪威在关注中国对挪威海产品进口管理制度时曾反映未及时收到中国的信息。沟通合作是解决特别贸易关注的重要方式，而当前真正畅通无阻地进行食品安全风险交流困难较大，在国际水平以及现实需求上都存在较大差距，其原因是多方面的，包括：相关的制度和机制尚不健全、缺乏专业人才、经费投入力度不够、媒体误导频繁等[5]。

5 存在问题及对策

5.1 建立标准化一致的食品安全体系

我国自身食品安全标准上还存在许多不足，与国际上仍存在一定差距。因此，我国建立食品安全体系时应与国际标准化一致，参照国际标准建立符合国际食品法典原则的食品安全标准体系。建立健全的食品安全检测体系，检测的依据、方法和标准要参照其他成员国的SPS措施和方法，以规范食品安全检测的统一性、法制性、规范性。

5.2 完善食品安全标准的风险评估

风险评估是制定食品安全标准的基础。进口食品安全风险监控计划制定依据为：（1）中国与输出国政府签订的与食品相关的双边协议、议定书或备忘录；（2）我国现行的法律、法规、部门规章和国家强制性技术规范要求；（3）参考国际标准。然而我国风险评估的专项基础性研究薄弱，当面对国外危险性评估时风险评估能力不够，缺乏科学依据，进而无法充分利用WTO赋予的权利。因此要积极学习、借鉴国际标准规范的风险评估技术，建立相关的风险评估模型和数据库，提高SPS分析鉴定材料的科学度，提高风险评估的科学性，建立基于风险分析的、全面科学的预防控制机制。

5.3 保持信息公开透明

透明度原则是WTO的重要原则之一。成员方之间发生贸易纠纷，只能以公布的贸易法规政策为解决依据，因此涉及规范进口食品利益相关方的执法依据必须公开。在制定进口食品监管措施时，应公开制定措施的目的、依据和具体措施，广泛征求各方面的意见。

5.4 多方合作，保持沟通

在开展食品安全相关法律法规制定中，为提升决策的科学性，应注重与国内外专业技术机构的合作。通过与政府机构内专家合作和向其他科学专家的咨询，为法规制定者提供技术和科学方面的推荐方案。在国际上，通过与WTO、FAO等国际组织合作，共同解决食品安全相关技术问题、紧急问题、突发食品安全事件等。

5.5 加强与我国法典委员会工作的沟通与合作[6]

我国在处理食品安全相关的WTO/SPS的通报评议工作以及应对成员国提出的食品安全特别贸易关注时，应注意与国际食品法典工作紧密结合，在对国际食品法典标准进行有效参与和跟踪，及时掌握动态的前提下，才能更有效地提出和应对其他成员的食品贸易问题[6]。针对不同类型的贸易关注采取不同的态度：对于合理积极的贸易关注，应予以考虑并根据实际情况及时调整我国的相关措施或做法；对于对方不了解或误解的关注，应积极予以澄清促使对方了解；对于不合理的关注，予以婉拒并认真做好说服工作[7]。

6 结语

2016年，国家质检总局将“实施技术性贸易措施能力提升工程”作为总局今年的8项重点工作之一，因此对于我国食品安全SPS特别贸易关注分析及对策的研究有利于我国总结经验、把握发展趋势，进一步推动SPS委员会例会协商与SPS应对在服务国家外交外贸战略中的独特作用，促进我国外贸健康持续发展。为应对食品安全SPS特别贸易关注，一方面我国应积极履行WTO成员义务，通过双边多边渠道予以积极磋商交涉，另一方面，我国也应充分享受WTO成员权利，坚持自身立场，积极维护我国利益。

[1]http：//spsims.wto.org/web/pages/search/stc/Search.aspx.

[2]https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S001.aspx.

[3]周桂荣，程震.WTO/SPS“特别贸易关注”对我国食品安全标准的影响[J].对外经贸实务，2014，（11）：44-47.

[4]田静，李晓瑜，毛雪丹，等.1995-2010年SPS委员会与食品安全相关特别贸易关注的研究[J].中国食品卫生杂志，2012，24（6）：569-573.

[5]陈君石，韩蕃璠.解读《食品安全法》[J].中华预防医学杂志，2009，43（6）：470-474.

[6]李海清，陈向前，李玉冰，等.WTO/SPS特别贸易关注磋商机制研究[J].中国兽医学报，2015，5（32）：798-803.

[7]毛雪丹，李晓瑜，田静，等.2002-2010年我国面临食品安全WTO/SPS特别贸易关注分析[J].中国食品卫生杂志，2012，6（24）：564-568.

Analysis and Countermeasure Research of Food Safety Related WTO/SPS Specific Trade Concerns of China during 2002-2016

WU Songhao，REN Jiao，GUO Jianhong，LIN Chungui，WEI Shuang
（Shantou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shantou，Guangdong，515000）

This article summarizes and analyzes the specific trade concerns on which China is be raised related to food safety at the SPS committees during 2002-2016.The general situation of food safety related WTO/SPS specific trade concerns of China was introduced，and the theme content and characteristics were analyzed.The countermeasures to deal with food safety SPS specific trade concerns of China were put forward.

SPS；Food Safety；Special Trade Attention

TS201.6；F741.2

E-mail：13502983236@163.com

2016年广东出入境检验检疫局政研课题（序号9）

2016-09-24