乡镇、街道协商民主实践的案例与经验——以北京为例

杨守涛

（中共北京市委党校 工商管理教研部，北京 100044）

乡镇、街道协商民主实践的案例与经验
——以北京为例

杨守涛

（中共北京市委党校 工商管理教研部，北京 100044）

作为基层协商典型代表的乡镇与街道协商民主，是社会主义协商民主体系的重要组成部分。关注乡镇与街道协商民主实践情况，是协商民主研究谱系中不可或缺的内容。文章在北京市乡镇与街道协商民主实践的大背景下，聚焦于B街道的协商实践展开讨论。研究发现，B街道协商民主实践的效果是明显的。其实践的启示与经验主要有四个，即确立关键原则、组建责任机构、完善协商制度、夯实保障体系。当然，B街道的协商民主实践也遭遇了一些其他乡镇与街道协商民主实践所遭遇的、具有共性的问题。为进一步发展B街道协商民主，至少需要从五个方面努力，即进一步增强协商代表的代表性、加大力度探索克服协商民主功能性限度“附带问题”的有效方法、引导协商参与者有序协商、逐步实现协商工作本身以及协商工作与其他基层工作的一体化、上级党政机构应给予基层更多的协商自主性和协商制度保障。

协商民主；协商实践；基层协商

一、引 言

中国共产党在领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践中，探索和发展了社会主义协商民主，并在党的十八大以来的新时期将社会主义协商民主发展到了一个新的阶段。在社会主义协商民主体系中，基层协商是一个重要组成部分。而且，正如习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表讲话时所指出的，以及《关于加强社会主义协商民主建设的意见》所强调的：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”而在基层这个范畴中，乡镇与街道是具有承上启下意义的连接点，对上要配合相关工作、落实有关政策和文件精神、完成交办的各种公共事务，对下则要引导好村与社区自治、指导好村与社区的各项管理与决策事宜、提供有关公共产品与公共服务。

因此，在基层协商这个层面，乡镇与街道协商是一个具有独特地位和意义的构成，需要给予关注。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也强调要“推进乡镇、街道的协商”，并且特别说明了乡镇与街道协商的三点主要内容，一是“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，组织有关方面开展协商”；二是“加强乡镇、街道对行政村、社区协商活动的指导”；三是“跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县（市、区、旗）组织开展协商”。

那么，乡镇与街道协商民主在实践中的发展情况如何呢？本文根据北京市乡镇与街道协商民主实践展开讨论，特别是聚焦于较具典型性的B街道协商民主实践阐述其运行情况、评析其运行效果及经验和启示，并探究其进一步广泛多层制度化发展的对策建议。

二、北京市乡镇与街道协商民主及B街道的实践

作为一种基层民主治理机制，社会主义协商民主在北京市乡镇与街道的实践近年来获得了长足的发展。特别是党的十八大以后，随着《北京市人民政府立法协商工作程序规定》《关于进一步加强政协协商民主建设的实施意见》《关于进一步加强政党协商的实施办法》《关于加强城乡社区协商的实施意见》等政策文件的发布，各种具体的协商民主实践形式不断完善、不断丰富，很多还得到了媒体的报道与社会的广泛关注。包括东城区和平里街道通过民主协商规范小商贩管理以打造“1510”生活服务圈的实践；东城区在居民会议常务会、“居民议事厅”“网格议事会”“开放空间”等做法的基础上发展出来的“参与式协商”社区自治模式；昌平区城南街道的“参与式协商”社区自治模式；朝阳区安贞地区的议事协商会；石景山区八角街道协商议事委员会等“共商共治”实践；西城区在辖区基层统一推行的社区参与型协商治理模式；通州区新华街道在辖区社区层面探索实施的“双协商”模式；朝阳区在本区内大力开展的“党政群共商共治工程”；朝阳区朝外街道的“三分”社区治理模式；海淀区曙光街道的“四方议事会”制度；丰台区卢沟桥街道在大井社区实践的“新闻直播间”工作机制；等等。接下来，本文将根据笔者对北京市B街道的深入调研展开描述。

B街道属于北京市一个比较特殊的街道。一是B街道分别与一个镇政府、一个街道办事处、一个地区办事处接壤，其中接壤的地区办事处与B街道不属于一个区；二是B街道人员构成复杂，在超过15万的总人口中，有高级知识分子、退休老领导、低保户、大专院校师生、外籍人士等等，户籍人口7万余人，流动人口近8万；三是街道服务对象的需求多元化，教育、就业、卫生、住房、公平正义、公共安全等各方面的利益诉求，常常伴随在街道工作中；四是在需求多元的同时，每一种需求都要求得到满足，即街道工作人员所说的“维权意识强，而且强到你要是满足不了就不行的程度”。

因为街道的上述特殊性，带来了不少公共服务与管理工作上的挑战，也曾经出现过不少拉横幅、上访、到街道党工委和办事处甚至到更高层级党政机关讨说法等维权现象。面对这种复杂的局面，街道党工委领导街道办事处积极探索，总是把践行协商民主作为一种基本的工作方法，力图实现各方利益整合，有了不少实践，也用实践证明了协商是一种必要的基层工作机制。该街道负责同志在交流中指出，“在具体的工作中，协商民主肯定是一种好方法，是有效的方法。即使协商民主这种方法在有些时候解决不了问题，但它也对问题的解决有好处”。

整体来看，B街道的协商民主实践，涵盖了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》所提出的乡镇与街道协商的三点主要内容。更关键的是，协商几乎贯穿在B街道的一切工作中，既包括党政机构本身的工作，也涉及服务社会服务群众的一切工作，大到街道总体发展和建设规划，小到旱厕的修建改造，协商差不多无处不在。这些协商民主实践，也取得了相当明显的效果，主要体现在五个方面。

一是切切实实地解决了一批涉及群众利益的问题。在B街道的协商民主实践过程中，对于群众反映的问题，总是坚持“在权限和资源允许的范围内，能现场解决或允诺解决的就解决，不能现场解决或允诺解决的就纳入问政范畴。没有权限的上报，没有资源的协调申请”。至于群众反映的问题之外的其他基层治理问题，要办什么事、要怎么办事，都会先听取干部与群众的意见。很多涉及群众利益的问题，也都得到了切切实实的解决，一位大爷在受访中说，“我们这里一直缺一个公厕，盼了好多年，都因为有人不愿意没有建成，现在终于建成了。还有街边那一溜子文娱设施，可以说都是大家商量着办的结果”。

二是干部群众的协商感有所提升，他们的协商参与热情得以激发。在长期的而且是比较成功的系列协商民主实践过程中，干部与群众对社会主义协商民主理论与实践有了更多的了解与更深的认识，在协商中也因为更多的参与和表达机会而有了越来越强烈的“存在感”，因为更多的受尊重和得到利益满足而获得越来越多的“愉快体验”。换句话说，就是干部群众的协商感有所提升，他们对协商实践存在情况、协商真实性、协商有效性给予了越来越多的积极评价，以往那种“协商就是走形式、做给百姓看”等不准确或有情绪的认识逐渐减少。与此相应的是，干部群众的协商参与热情得以激发，每当有协商民主活动的时候，一些干部群众开始积极报名、主动参与，争取在活动中表达自己和自己所代表的人的主张、意见和建议。

三是改变了街道与社区及其公职人员的形象，党群干群关系得以密切和改善。B街道的协商民主实践，实现了基层公职人员工作作风的转变，也推动了基层政府职能的转变和治理能力的提高，并由此改变了街道与社区及其公职人员的形象，密切和改善了党群干群关系。有受访的群众评价说，“现在的干部，相比以往更有听意见和听真话的积极性了，他们也更愿意访民情”。街道和社区也确实更加注重发挥群众和一般干部的主体作用，他们的管理和服务工作更多地通过问意见、问需求、问计策来做，而不是自己把握、替民决策。按照街道工作人员自己的话来说，“我们打破了单一的或有限主体的封闭式治理模式，发展了共商共治促共享的治理模式，多元主体通过协商来决定来管理，整体的基层工作能力提高了，也得到了更多的满意，我们自己也轻松了许多”。街道还通过组织与引导协商民主，加大了购买公共服务的力度，比如在老旧小区物业管理、小区停车管理等过程中购买了专业化的服务，得到了更好的评价。

四是“街道名片”逐渐形成。随着B街道协商民主实践的推进和深入，B街道也越来越多地受到关注。包括《人民日报》《北京日报》、凤凰资讯等在内的大批传统或新兴权威媒体都报道了与B街道协商民主相关的内容，一些专家学者也开始重视B街道的协商民主实践及其对协商民主发展带来的贡献。与此同时，B街道在北京市及其所在的区都越来越受相关领导重视，一个最突出的表现就是该街道近些年来的党政领导干部陆续获得了组织的肯定与提拔。总之，B街道的协商民主，使得它的“街道名片”逐渐形成。关于下一步的发展，B街道的现任党政领导干部已明确表示，“将积极探索更多更丰富和有成效的协商民主实践形式，把协商民主实践搞好，让街道所服务的对象更满意，把街道各方面都搞得更好”。

五是干部的协商素养和群众的协商精神都在实践中得到提升。除了上面的那些效果外，调研中还发现，B街道的协商民主实践对于协商民主本身来说，也产生了一些比较明显的效果。最为明显的一点就是，不管是干部的协商素养，还是群众的协商精神，都在实践中得到提升。成熟的、理性的、负责任的协商性格逐渐形成，基层协商氛围发展到了一个比较良好的状态。对B街道各级干部来说，总体上看，他们的协商知识、协商态度、协商的参与或组织与引导能力等各方面的协商素养都取得了较大的进步。对街道的各类群众而言，他们的自利性虽然依旧存在，但不顾他人、不顾集体、不顾国家大局的极端倾向减少了许多，无心参与、不会协商的情况也越来越少。

三、B街道协商民主实践的启示与经验

通过前文论述可以发现，B街道协商民主实践是作用毋庸置疑、效果明显的实践。B街道的协商民主实践或许不是成就巨大的，但它绝对是一个值得探讨分析的典型案例。从B街道的协商民主实践中，可以提炼出一些值得关注的启示与经验。

一是确立关键原则。通过阅读B街道推进社会主义协商民主发展的系列文件以及观察分析B街道的系列协商民主实践案例，可以发现B街道在实践中确立和不断完善了一些关键原则，而且在每一次实践中都会强调这些原则。第一，充分尊重协商参与者的主体地位和利益表达机会，有人在交流中说，“即便参与的人说话是有情绪的，只要愿意说、愿意和你说，就不是坏事”。第二，把对话作为首选，尽最大的努力避免干部之间、干群之间的不愉快甚至对立和对抗，也就是街道纪委书记说的“把有规则的商谈沟通放在第一位”。第三，公共利益不容破坏，突出“大家”概念，大家的事大家谈、大家定、大家管，每一个人都不能只看到自己和跟自己密切相关的人，要注意整体、注意每件公共事务的外部性。第四，在个别的情况下，如果没有共识，而且不影响到更大范围的居民的情况下，可以投票决定，充分照顾少数的同时，不能因为个别或少数影响最终的共同决定。

二是组建责任机构。践行社会主义协商民主要有一定的责任机构，不然社会主义协商民主的发展不容易引起重视，正如有人在调研交流中所说的，“在我们乡镇和街道等基层单位，本来事情就一大堆，各有各忙不完的活儿，要是没有一个机构专门负责推进协商工作，那就容易被遗忘，或者至少搞得不好”。在原有的议事委员会基础上，B街道在街道党工委的领导下协调街道各职能部门人员形成了协商议事工作委员会，同时指导各社区组建了相应的协商议事平台。该委员会的主要职责是：负责与区级相关机构对接工作；负责统筹协调本街道协商工作；负责指导辖区内各社区协商议事工作；在有需要的情况下负责与相邻的辖区沟通协调。

三是完善协商制度。在多年的实践中，B街道逐步建立健全了一些制度，以此来确保本辖区内协商民主实践的有序、有度、有效进行。比较有特点和关键的制度有以下几个方面：第一，建立并不断完善协商议题征集制度，形成了季度和年度协商议题征集的相关规定，还特别注意日常工作中的议题搜集；第二，确立了一定的协商工作流程，根据区里面制定的“操作手册”对协商动议、主持人和代表确定、发言和辩论、结果汇总、结果采纳和反馈、评价与改进等方面都做了规定，这在一定程度上确保了协商民主实践操作的规范化；第三，设计了针对“可能的无理取闹者”的应对办法，按照B街道某领导的说法，其核心做法是“在充分保障协商参与者合法合理利益的前提下，调动其他协商参与者来批驳那些极个别企图多拿多占的人”。

四是夯实保障体系。B街道在推进社会主义协商民主发展的过程中，还特别注重夯实保障体系。一方面是党工委的高度重视，在每次协商民主实践中，党工委领导同志都会尽量有一个人参与其中；另一方面是协调经费支持，为每一次的协商民主实践协调经费支持；再一方面是加强协商文化建设，B街道在协商实践过程中，主动邀请与组织各方参与，并认真听取媒体单位、干部群众、各界代表、专家学者的意见和建议，并以事实为基础引导有关主体的认知。

四、进一步发展B街道协商民主的建议

尽管B街道协商民主实践是相对成功的、效果明显的、启示与经验值得关注的，但从调研中也会发现一些问题依旧存在。它们在困扰各级党政干部的同时，也困扰了广大的协商民主参与者。因此，需要探索应对这些问题的措施，以进一步发展好协商民主。

第一，要进一步增强协商代表的代表性。协商必须要解决谁参与到相应协商民主过程中的问题。关于这一问题，最理想也最简单的回答是，所有受到影响的人都参与进来，就像玛莎·麦科伊和帕特里克·斯卡利所指出的那样：“对于谁应该成为对话参与者这个问题的简短回答是：每个人。”[1]（P103-120）但在人口和地域规模都相对较大的情况下，协商很多时候也只能采取“代议”的形式。即便是在一个社区里，很多时候也只能如此。这就会涉及协商代表的确定及其代表性的保证问题。B街道的协商民主也避不开这个问题，所谓“在职干部不屑参与、中青年没空参与、流动人口不能参与、老年人不会参与”的问题或多或少地存在。[2]（P184）关于协商代表的确定，何包钢介绍了四种办法，即随机抽样、自愿参与、主办方指定、混合型，并阐述了各自的优劣。[3]（P100-105）孙存良则介绍了选举产生、随机抽取、自愿参与、主办方指定四种方法，并阐述了各自的优劣。[4]（P119-120）根据B街道的实际情况来看，笔者曾经的阐述也同样适用，也就是“合理的做法是采取混合型协商代表确定制度，即采取自愿参与、随机抽取与主办方指定相结合的制度。其精髓是在自愿参与的前提下随机抽取，在自愿参与人数不足或自愿参与的人员构成不满足随机抽取条件的情况下，由主办方依据一定规则和程序吸引或指定参与者”。[5]

第二，要加大力度探索克服协商民主功能性限度“附带问题”的有效方法。就协商民主本身的功能而言，更多的是为决策提供参考而非直接决策，即便是在社区，也很少有直接让全体参与者共同协商决定最后办什么和怎么办的情况。特别是当协商的事项有较强外部性而会导致正外部性或负外部性溢出的情况下，更是如此。就像哈贝马斯所指出的那样，在协商民主过程中，“行动者能获得的只能是影响，而不能是政治权力”，[6]（P459）台湾的陈东升[7]（P10）等人也认为协商的结果只能作为政策制定的参考。换句话说，协商民主的核心功能在于策和谋，而非决和断。即协商民主活动的参与者们，“主要是表达利益诉求和提出政策建议。而认真考虑和整合合理的利益诉求与政策建议，则由有法定职权的基层政府部门和基层领导干部来主导与引导”。[8]但是，正因为这个客观难题，带来了一些在B街道及其他地方协商实践中共同存在的“附带问题”，最突出的问题就是协商参与者们会质疑协商为“走形式”，因此而影响他们对协商的信任度和后续参与热情。对此问题，需要从三个方面着手解决：一方面是拓宽协商参与主体范围，将可能因外部性溢出而受到影响的相关方也纳入进来；另一方面是加大协商的深度，让摆事实、讲道理、民主讨论持续得更久一些，谈论得更深入一些；再一方面，是要在协商结果运用情况上下功夫，切实做到“公开协商结果，公开与协商民主过程相关联的决策与管理活动的最终决定，就最终决定对协商结果的采纳与反映的情况做出令人信服的说明”。[5]

第三，要引导协商参与者有序协商。有学者提出了“有序的民主”[9]这一主张，这个主张对政治民主适用，对作为治理民主或工作方法的协商民主也同样适用。然而，通过对B街道协商民主实践的观察发现，有时候协商民主活动会陷入一种虽然不严重但却需要注意的无序状态，常见的表现有以下两种：一是“场面比较火爆，大家的发言过于积极而导致‘吵成一锅粥’的局面”；二是所谓“一事一议”的协商规则往往在实践中会被突破，特别是地区历史上涉及类似的公共事务问题而又没有得到有效解决的时候，大家会在协商过程中突破“一事一议”的协商规则而导致问题或人民内部矛盾复杂化。因此，为了实现协商参与的有序化，特别需要做好几个方面的工作：一方面，是完善协商主持人制度，选择主持能力较强的主持人主持协商；另一方面，把工作做在平时，对历史问题争取解决，不能解决的要以诚心争取理解；再一方面，学习借鉴一些地方的协商黄牌制度，在充分尊重感情和合法合理利益需要的基础上，运用发黄牌的方式维系协商秩序，并注意引导其他参与者共同维护协商秩序。

第四，要注意工作的整合，逐步实现协商工作本身以及协商工作与其他基层工作的一体化。街道和乡镇等基层的工作很繁复的事实，基本上是众所周知。在这样的情况下，不仅需要基层干部具有较强的办事能力，更需要基层干部协调各方面事务、尽量实现一体化的能力。目前，无论是B街道，还是其他基层，能在事务繁复的情况下有效实践协商民主是值得肯定的。但同时也不得不承认，目前的协商民主实践是“点状”的、碎片化的，协商民主系列实践本身都没有实现一体化，协商民主系列实践与其他基层工作的有效一体化就更难了。关于这一点，B街道的党政领导干部们也意识到了，提出了整合的想法。一是要整合协商民主实践本身，让碎片的“点”转化为整体的“线”甚至“面”；二是要整合协商与其他基层治理机制，让分散的基层治理工作逐步实现一体化。为此，最为关键和紧迫的工作就在于，结合本街道实际，在调研的基础上梳理基层工作、盘点服务事项，以统筹方法将基层工作整合为一体，逐步实现和完善“基层事务整合与一体化”工作模式。当然，这个目标的实现，还需要上级党政机构的支持，关于这一点，下文会继续阐述。

第五，上级党政机构应给予基层更多的协商自主性和协商制度保障。基层组织和基层干部在组织与引导协商活动的过程中，有时候会“畏首畏尾、左顾右盼”。一方面，我们倡导有序、有度、有效的参与，或者叫“可管理的参与”[10]，这种原本务实而可取的策略在实践中有时候会影响基层开展协商活动的开放性，基层组织与基层干部们因此而过于谨慎、限制了基层主观能动性的充分发挥；另一方面，基层繁杂的事务不可避免地影响了基层组织和基层干部在开展协商活动方面的精力投入、影响了他们组织和引导协商的效果，也影响了干部与群众对协商的评价；再一方面，基层确保协商秩序的手段和力度有限。这些问题，同样存在于B街道协商民主实践中。因此，在不断引导基层党政干部提高自身协商素养、发挥他们的主观能动性、克服协商难题创新协商实践的同时，也迫切需要上级党政机构给予基层更多的协商自主性和协商制度保障。至关重要的至少有四点：一是在现有的《关于加强城乡社区协商的实施意见》等政策文件的基础上，继续探索有序扩大和开放基层群众自治空间，鼓励在国家与党的法纪和大政方针之下创新，做好基层改革发展与稳定工作；二是创造条件，打消基层组织和基层干部相关顾虑，鼓励协商往深处做、往细处抓、往实处干；三是坚持落实北京2016年4月确定的“社区减负清理”政策，为基层组织和基层干部开展协商腾出更多可支配的精力与人、财、物力，以防协商工作被其他事务挤压；四是上级党政机构统筹推进法治化协商，以便更好地确保协商“紧扣群众共同利益与社会发展整体公共利益原则……实现真正的利益整合，而不能被少数人的不恰当利益诉求‘绑架’”。[8]

[参考文献]

[1]【美】玛莎·麦科伊，【美】帕特里克·斯卡利.协商对话扩展公民参与：民主需要何种对话[A]//陈家刚.协商民主[M].上海：三联书店出版社，2004.

[2]张平.社会主义协商民主研究[M].北京：群言出版社，2015.

[3]何包钢.协商民主理论、方法和实践[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[4]孙存良.当代中国民主协商研究——协商民主理论的视角[D].北京：中国人民大学博士学位论文，2008.

[5]杨守涛.政府与公众间的协商不平等问题及其克服[J].领导科学，2014，（14）.

[6]【德】哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].北京：三联书店，2003.

[7]陈东升.公民参与：审议民主的实践与全民健康保险政策[M].台北：台湾行政院卫生署，2004.

[8]杨守涛.引导基层协商须把握好七个核心词[N].光明日报，2015-10-12（11）.

[9]黄宗良.民主十说[J].国际政治研究，2016，（2）.

[10]杨守涛.中国地方治理中的政府与社会协商困境分析——基于民主化宏观策略的思考[J].陕西行政学院学报，2012，（1）.

[责任编校：张立新]

On the Deliberative Practices and Experiences on the Township(Neighborhood)
Level——based on the cases in Beijing

YANG Shou-tao
(Research Department of Business Administration,Beijing Party Institute of C.P.C.,Beijing 100044,China)

The democratic deliberation at the township(neighborhood)level is an important part of the deliber⁃ative democracy with Chinese characteristics.Studying the democratic deliberation mentioned above is sup⁃posed to play an indispensable role in the whole researches about the deliberative democracy in China.This ar⁃ticle discusses the deliberative practices in a neighborhood named B in Beijing.It finds that the practices work well and make progress obviously.There are four basic experiences,namely setting pivotal principles,establish⁃ing accountable organizations,improving deliberative institutions,consolidating relevant supports.Of course, there are simultaneously some noticeable problems which are also be found in other townships(neighborhoods). For the sake of obtaining further development,this article makes some recommendations in the last part,which involve selecting representative participants,overcoming the limitations of deliberative democracy,participat⁃ing orderly,gradually realizing the integration of the deliberation itself as well as the deliberation and other grassroots affairs,requisite supports from the higher authority organizations.

deliberative democracy;deliberative practice;grassroots deliberation

2015年北京市社会科学基金青年项目《北京市乡镇、街道党委领导干部协商素养研究》（15KDC046）

杨守涛（1985—），男，贵州毕节人，中共北京市委党校讲师，北京大学管理学博士，研究方向为民主决策、廉政建设、领导能力与素质。

D621

A

1671-198X（2017）04-0010-06

2016-12-02