公众参与环境行政：问题与出路

刘素芳

[摘要]公众参与环境行政具有十分重要的意义。我国公众参与环境行政存在诸多现实问题，可通过完善公众参与环境行政的相关法律法规，强化非政府环境保护组织的作用，加大公众参与环境行政的道德培育，提高公众参与环境行政的能力等路径，切实提高公众参与环境行政的有效性。

[关键词]公众参与；环境行政；意义；问题；完善

公众参与环境行政已成为环境民主的重要标志之一。我国公众参与环境行政既有法律保障，也有在环境影响评价等领域的创新实践，在推进环境行政决策科学、民主方面取得了较大成效。但受经济、体制、社会等多重因素的影响，我国公众参与环境行政的实践效力有限，公众参与环境行政之路任重道远，分析我国公众参与环境行政的现实问题，探索可行性的完善路径具有重要意义。

一、公众参与环境行政的重要意义

（一）公众参与环境行政是公众环境权的内在要求。环境权，是指公众享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利。环境权包括环境信息知情权、环境决策参与权和司法请求权等具体权利。美国密执安大学萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“公共信托理论”，认为环境属于公共物品，公众才是环境利益的最终所有者和承受者。出于对政府的信任，公众以信托人身份将环境公共财产管理权托付给政府，由政府行政机关行使。政府作为受托人，本应尽职尽责行使环境行政权。但环境行政权行使过程中，会受到来自不同利益群体的牵制而运作效果不佳，再加上环境问题的复杂性、广泛性、专业性、科技性等特点，单纯依靠政府治理的环保模式显然是力不从心的，甚至由于环境行政不作为或乱作为，还有损于环境利益。因此，公众作为环境利益的重要主体，有必要通过行使获得环境信息、参与环境行政决策等权能，制约和监督行政权，实现环境利益的最大化。

（二）公众参与环境行政是环境民主的重要标志之一。随着现代民主的发展，民主意识已渗透到政治、经济、文化、生态、社会生活的方方面面。环境民主是民主原则在环境行政管理领域的延伸，主要体现为社会公众在环境决策等行政管理事务中的参与能力与资格。蔡守秋教授认为，实行环境民主是协调好人与自然环境关系的根本保证，环境民主理念是公众参与环境保护的思想基础，而公众参与则是环境民主的重要表现形式。作为社会主义国家，我國民主政治的本质是人民当家作主，政治参与则是人民当家作主的表现形式之一。公众参与环境行政是我国民主政治在环境治理领域的重要体现。

（三）公众参与为环境决策提供信息和技术支撑。环境行政决策是指行政机关就拟议中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害以及预估环境风险与各环境利用行为的成本等一并作出分析判断，并最终作出决定的行为。环境问题的科技性和广泛性特点，要求环境行政决策机关具备科技、专业和复杂信息的处理能力。而事实上，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。显然，面对环境问题的科技性和庞杂的各类信息，行政机关处理信息的能力也是有限度的。构建政府和公众的合作伙伴关系，显得尤为重要。

二、我国公众参与环境行政的存在的问题

在转变政府职能，构建法治政府等治理理念的倡导下，我国公众参与环境行政立法、行政决策、行政执行与监督方面取得了一定的成果。但仍存在公众参与法律规定不完善，公众参与能力不足，参与效果不佳等方面的问题。

（一）法律规定还不完善

尽管我国有多部法律法规为公众参与环境行政提供了法律支撑，对公众参与的主体、参与对象、参与形式、参与阶段做出了相应的规定，但这些规定或过于原则，或过于集中在环境影响评价阶段，可操作性并不强。2014年修订《环境保护法》虽专章规定了公众参与信息公开，对公众有权参与环境影响评价、举报环境违法行为以及满足一定条件的社会组织可提起环境公益诉讼等有了积极规定，也依然没有改变我国公众参与环境行政难的问题。《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》虽对环境信息公开的主体、内容、程序也有相应规定，但因法律位阶较低、规定较模糊而对行政信息公开的实践指导能力较弱。实践操作中，政府或企业环境信息公开上有“选择偏好”，存在信息公开内容避重就轻，数量有限、公开不及时、公开方式单一等问题。

（二）公众参与能力不足

公众环境行政的参与能力主要体现在公众为环境行政行为提供环境理论与技术支持，环境信息的控告与告诉、监督等方面。受多种因素的影响，总体上我国公民个体参与环保的意识比较薄弱，在环境保护上存在政府依赖思想，缺少环境保护的公民责任担当，这已成为我国公众参与环境行政的现实障碍。与个体力量相比，环保组织在环境资源信息、专业人才、技术的掌控方面具有无可比拟的优势。但我国非政府组织环境组织在管理体制多依附于政府，受管理、资金、技术、规模、司法救济条件严格等因素制约，其参与环境保护的行动多停留在环境保护宣传教育等环境保护的初级阶段，远没有形成可以制衡环境行政的力量。由此可见，公众参与能力还存在着诸多不足，迫切需要加以提高。

（三）公众参与效果不佳

法律规定不完善和公众参与环境行政的能力不足的后果之一就是公众参与环境行政效果欠佳。由于公众参与环境行政的过程，鲜有事前和过程的参与，基本是事后的参与。由于公众与政府和企业掌握的信息不对称，这种事后参与产生的后果，往往加深了公众与政府之间的矛盾，出现群体性事件，影响社会稳定。公众参与行政决策的结果大多不尽人意，即使有个别项目被废止，但绝大多数不是强行上马，就是迁址复出。公众参与的公益诉讼机制仍然不完善，由环境保护非政府组织提起的环境公益诉讼，或者不予受理，或者败诉告终的情况屡见不鲜。由此可见，不论是理论还是实践，我国公众参与环境保护的效果还有待进一步加强。

三、完善公众参与环境行政的思考

（一）完善公众参与的法律法规

2016年7月2日修改通过的《环境影响评价法》从简政放权，优化行政程序、加大公众参与等方面进行修订，明确规定建设项目和发展规划，都要进行环评；明确规定公众在环境影响评价中都有发言权，确立政府、企业对公众参与环境保护的回应机制，这无疑是继史上“最严环保法”修订之后环境法治领域的重要变革。良法需善治。公众如何在建设规划和发展规划的环境影响评价中获得发言权，需要充分的环境信息公开和程序保障。要完善《政府信息公开条例》、《環境信息公开办法》，完善公众环境行政参与制度的环境，强化公众在行政预测、决策的过程参与，对参与的形式、程序等都要作出明确。环境公益诉讼制度虽然确立了符合特定条件的环保组织可以提起环境公益诉讼，但并不能满足环境保护实际的需要。应进一步要放宽环境民事公益诉讼原告起诉的资格，将公众纳入原告的范畴。在此基础上，还可以进一步探讨环境行政公益诉讼和刑事公益诉讼改革试点，探讨检察院依法提起环境行政不作为或滥作为的行政机关及其公职人员的法律责任，等等。

（二）发挥非政府环境组织作用

我国的非政府环保组织虽然发展缓慢，但在参与环境行政决策的舞台上，逐步显示其力量。在怒江水电开发案、圆明园湖底防渗透薄膜案、北京动物园迁徙案、厦门等地PX项目开发案等案件中，崭露头角，起到了很好的作用。发展和完善非政府环境保护组织，促进其在环境保护中的作用，已成为国际环境保护的共同经验。为此，政府应当有所作为。可考虑改革社团登记注册管理体制，放宽从事公益的环境非政府组织登记注册条件，取消或减轻社团组织中人员和资金的限制，对非政府环境组织开展的活动提供政策和法律保障，加大与非政府环境保护组织的平等对话、沟通、合作的力度，共同促进我国环保事业的发展。

（三）加大公众参与的道德培育

公众具有参与环境行政的意识和能力是公众有效参与环境行政的前提。公众环境意识和能力的提高，除了多渠道的环境宣传教育和环保实践以外，还需要加强公众参与的道德培育。环境是全人类的公益，严峻的生态问题使得人们意识到环境问题不仅仅是公共管理和法治保障问题，更是一种社会公德，应该从人与自然、人与生态的角度予以更多的道德关注。这为公众参与行政提供了道德支撑。实践证明，越是拥有高尚生态道德的公众，越容易在日常生活中将这种道德意识自觉地转化为包括参与环境行政在内的各种环境保护的实践活动。