我国中小城市基本公共服务水平的区域差异研究

卢 小 君, 张 新 宇

(大连理工大学 人文与社会科学学部， 辽宁 大连 116024)

我国中小城市基本公共服务水平的区域差异研究

卢 小 君, 张 新 宇

(大连理工大学 人文与社会科学学部， 辽宁 大连 116024)

中小城市基本公共服务在吸引人口集聚、加强我国新型城镇化建设方面具有重要作用。以我国26个省区的163个中小城市为研究对象，从基础教育、社会保障、基本医疗、公共文化四个方面入手，采用熵值法和空间自相关分析对2008～2013年中小城市基本公共服务水平的区域差异和空间格局进行了测度与分析。研究结果表明：我国中小城市基本公共服务的整体水平偏低，区域差异程度有扩大之势，仍存在明显的东高西低的分布格局，东北地区的基本公共服务水平发展缓慢，加强西部地区和东北地区的基本公共服务水平是实现我国基本公共服务均等化的主要政策着力点。

中小城市；基本公共服务；区域差异

一、引 言

随着我国城镇化进程的不断推进，中小城市在发展新型城镇化、吸引转移人口有序迁移等方面发挥着重要的作用。《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)明确指出把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，中小城市发展迎来新的历史机遇。但由于大部分中小城市产业基础较弱，城市基础设施和基本公共服务体系不仅与大城市存在较大差距，各中小城市间的发展也参差不齐，基本公共服务资源的配置效率与公平问题成为影响其发展的重要因素。因此，在准确测度中小城市基本公共服务区域差异的基础上，科学制定中小城市公共投资政策对促进新型城镇化和吸引人口集聚有着重要的现实意义。

目前，我国学者大多从支出角度研究公共服务，直接采用各类公共服务支出作为衡量指标[1-5]。只有少数学者对公共服务水平的区域差异开展了一些研究，其中较有代表性的有：马慧强从教育、文化、卫生、信息、生态环境、基础设施、社会保障7个方面进行研究，发现城市基本公共服务质量总体不高，空间差异明显，且基本公共服务各单项水平不均衡[6]。王晓玲从基础教育、基本医疗、社会保障、公共文化、生态环境和公共基础设施6个方面进行测度，结果表明：各省区基本公共服务水平整体偏低，不同区域之间存在差异但并不显著，省区间基本公共服务外溢效应较明显[7]。李敏纳对我国教育、卫生、社会保障、文化、环境保护5个方面的差异特征与变化机制进行研究，结果表明公共服务与经济发展的区域差异有一定的耦合性，区域间差异总体偏大且近期逐步扩大[8]。李晓燕通过测算我国小城镇教育、卫生和社会保障的区域差异，显示小城镇公共服务水平的公平性总体较好[9]。总体而言，当前对基本公共服务水平的差异研究基本是以省为单位的全国性研究，鲜对城市规模加以区分，从而忽略了特大城市、大城市、中小城市和小城镇在基本公共服务水平方面的差异，由此可能导致政策制定的“一刀切”现象。另外，现有研究大多依据某一年的横截面数据，对动态趋势的演变分析较少。因此，本文选择基础教育、社会保障、基本医疗、公共文化服务4个方面，以2008～2013年我国中小城市基本公共服务水平为研究对象，从空间、时间两个维度上分析基本公共服务水平的区域差异及其动态变化，为提升我国中小城市基本公共服务的均等化程度提供可参考的政策依据。

二、数据来源与指标体系构建

1.数据来源

根据《中小城市绿皮书》中的界定，中小城市是市区常住人口在100万以下的城市。截至2013年底，我国有163个地级建制的中小城市，占地级城市的57.0%[10]。本文共涉及26个省区，以这163个地级建制的中小城市作为研究对象。研究时段为2008～2013年，所采用的数据皆来自于《中国城市统计年鉴》(2009～2014年)、《中国区域经济统计年鉴》(2009～2014年)和《中国城市(镇)生活与价格年鉴》(2009～2014年)。

2.指标体系的构建

基本公共服务是由政府主导提供的，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，具体包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等诸多方面。其中教育、医疗、社会保障、公共文化关系到公民的正常生活和持续发展，能够满足物质和精神生活的基本需求，并对人口的迁移和流动产生重要影响，因此，本文选取这四类基本公共服务来构建指标体系。

依据基本公共服务的内涵，考虑到指标体系的科学性、系统性、可比性、可得性等原则，在借鉴前人研究的基础上[6-8]，本文构建了如表1所示的包含4大方面12个指标的中小城市基本公共服务水平指标体系，来测度我国中小城市的基本公共服务水平区域差异。该指标体系从公共服务投入和公共服务产出两个层面反映基本公共服务水平，考虑到各中小城市在人口数量方面存在较大差异，所有指标均采用相对值的衡量方法。

三、中小城市基本公共服务水平及其区域差异

1.中小城市基本公共服务水平的综合测度分析

本文利用熵值法计算，得到基本公共服务各项指标的权重，见表1，以及2008～2013年我国26个省区基本公共服务水平的综合得分，见表2。

由各领域的权重可知，社会保障服务和公共文化服务权重最大，基础教育服务的权重最小。具体考察每一个服务领域内部的权重，“每十万人影剧院个数”、“城镇基本养老保险参保率”、“科技支出比重”和“每百人公共图书馆藏书量”的地区差异程度较大，而“义务教育生师比”、“每十万人床位数”、“每十万人小学和初中受教育人数”和“每千人卫生技术人员数”的地区差异程度较小。

表1 中小城市基本公共服务指标体系

表2 各省区中小城市基本公共服务水平综合得分

由表3可知，中小城市基本公共服务水平呈现出东高西低的态势。我国从20世纪80年代开始对东南沿海地区政策倾斜，东部地区经济率先发展起来，从而能够提供更多更好的公共服务。2009年以来，随着《促进中部地区崛起规划》的实施，中部地区开始“弯道超车”，2013年中部六省(山西、安徽、河南、湖北、湖南、江西)的生产总值达12.73万亿元，同比增长9.5%，高于全国平均水平1.8个百分点，其中，河南、湖北、湖南三省的GDP总值居全国前十位。经济结构调整和发展方向转变大大加强了中部地区的内生动力，进一步拉动了中部地区基本公共服务水平的提升。

而近年来，由于东北三省经济发展呈现颓势，其基本公共服务水平虽然仍高于西部地区，但是其增长较慢。整体来看，辽宁和吉林保持在中等水平，而对于拥有众多资源枯竭型城市的黑龙江来说，基本公共服务无疑是地区发展的短板，由于资源型城市转型过程中主要强调经济结构转型，忽略基本公共服务的建设发展，使得本应该用于公共服务同步发展的资源被转移到经济发展领域，易造成社会资源投入“错位”。

2.中小城市基本公共服务水平的空间格局及其差异

本文通过测算基本公共服务水平的全局空间自相关指数(全局Moran’s I指数)和局域空间自相关指数(局域Moran’s I指数)来进一步分析中小城市基本公共服务水平空间格局分布的差异程度及其演变趋势。

全局Moran’s I指数主要用于从整体上考察中小城市基本公共服务水平的空间分布状况是分散、集聚或者随机的，其计算公式为：

(1)

其中，

(2)

局域Moran’s I指数用来识别基本公共服务水平在区域局部是否存在空间集聚现象，其计算公式为：

(3)

表3 2008年和2012年各省区中小城市基本公共服务水平分级结果

注：括号内数字为各级省区中小城市基本公共服务水平的平均值。

其中，

(4)

上述公式中，xi为区域i的观测值，wij表示区域i与j的邻近关系权重，i与j邻接，wij=1，反之，wij=0。

各年份的全局Moran’s I的估计值如表4所示。从全局Moran’s I指数的分析可以看出，从2008年至2013年，我国中小城市基本公共服务水平整体呈现出由地区独立向区域集聚发展的趋势。2008年Moran’s I估计值没有通过显著性检验，全国中小城市基本公共服务水平的空间分布形态表现为独立型，水平高的省份和水平低的省份呈现随机分布的状态。2009～2013年的检验统计量Z在5%的显著性水平上通过了统计检验，说明这5年的空间自相关性显著，全国中小城市基本公共服务水平的空间分布形态大体呈现为集聚型，说明在我国中小城市公共服务水平的空间分布中存在着一些服务水平相近的中心区域。但是哪些区域为高水平集聚区，哪些区域为低水平集聚区，尚需进行局域空间自相关分析。

表4 各年份全局Moran’s I估计值

图1 2009年基本公共服务水平区域分布集聚图

图2 2013年基本公共服务水平区域分布集聚图

图1和图2分别为2009年和2013年26个省区中小城市基本公共服务水平区域分布集聚图。根据局域Moran’s I估计值可以划分出“高—高”、“高—低”、“低—高”和“低—低”四种类型的空间集聚区。2009年“高-高”区域主要集中于“浙江、福建、江西、湖南、广东”和“辽宁、内蒙古、河北、山东”两个中心区域，“低-低”区域则主要分布在西部地区；2013年“高-高”区域数量有所增多，且更为明显地集聚在东部和中部地区，“低-低”区域仍主要分布在西部地区，但是集聚数量有所减少。其余省份多为“高-低”区域和“低-高”区域，它们的基本公共服务水平的空间差异较为突出。通过对2009年和2013年的数据比较可以看出，我国中小城市基本公共服务水平的集聚性有所增强，但是仍然呈现出东高西低的空间分布格局，结合表2的数据可以发现，这种趋势在近年来呈现扩大之势。

在以上统计检验结果的支持下，可以判断我国中小城市省区间基本公共服务存在一定的外溢效应。受浙江、广东等经济发达省份以及北京、上海等经济发达的特大型城市的辐射影响，其周边的相关省份的中小城市均呈现出相对较高的基本公共服务水平，形成了一个东部和中部相连接的发展带。而广大的西部地区和部分东北地区需要完善基本公共服务供给和产出机制，进一步提升自身的基本公共服务水平，缩小与高水平区域之间的差距。

四、结论与政策建议

本文从基础教育服务、社会保障服务、基本医疗服务和公共文化服务四个方面构建了一套基本公共服务水平的综合评价指标体系，通过熵值法和空间自相关分析测度了我国2008～2013年26个省区163个中小城市的基本公共服务水平及其区域差异。结果表明：虽然近年来我国中小城市基本公共服务有所发展，但是整体水平仍偏低；区域差异程度明显，东高西低的分布格局有加剧之势，且东北地区发展缓慢。研究结果揭示出我国中小城市基本公共服务的非均等化问题仍较明显，在把中小城市发展作为优化我国城镇规模结构主攻方向的背景下，其公共服务水平的提升及其均等化问题是我国基本公共服务政策应重点关注的领域。

针对上述结论，提出如下建议：

(1)我国应该以实现基本公共服务区域均等化为导向，加大对西部和东北地区的公共投资力度，加快产业转移，促进农业转移人口在当地中小城市就业，有步骤地提高一般性转移支付比例，从而增加西部和东北地区的财政收入水平，拉近地区间基本公共服务水平的差距，推动各地区基本公共服务公平化。

(2)推动省区间基本公共服务的协同合作，提升基本公共服务高水平省区对周围低水平省区的辐射带动作用，逐步建立起区域规模化的基本公共服务体系，着重加强中西部地区省区间基本公共服务的外溢效应，使中西部省区由独立分散向集聚共赢的局面发展。

(3)要实现基本公共服务均等化，就要妥善处理好公共服务建设与经济发展的关系，消除对城市规模和GDP的盲目崇拜和追求，寻求地区经济与地区公共服务供给协调发展的有效途径。在通过深入推进财税体制改革等方式，让中小城市政府的公共财政具有完善的自我“造血”功能的同时，提高城市基本公共服务的供给能力，吸引人口、资金等资源集聚，进而转化为生产力，促进地区经济快速发展。

[1] 孙群力. 地方政府基本公共服务支出差距的度量[J]. 财税纵横，2011，(2):56-58.

[2] 徐莉莉. 我国基本公共服务支出省际差异的测定与评价[J]. 统计与决策，2012，(4):107-110.

[3] 程尔聪. 中国基本公共服务支出水平的实证分析——基于区域差异的视角[J]. 安徽农学通报，2010，(16):193-195.

[4] 李家深. 中国区域财政公共服务支出地区差距的度量及分解:1995～2010[J]. 新疆社会科学， 2012,(4):20-27.

[5] 贺俊，刘亮亮，张玉娟. 财政分权、政府公共支出结构与居民消费[J]. 大连理工大学学报(社会科学版)，2016，37(1):31-35.

[6] 马慧强，韩增林，江海旭. 基本公共服务空间差异格局与质量特征分析[J]. 经济地理，2013，(3):23-29.

[7] 王晓玲. 我国省区基本公共服务水平及其区域差异分析[J]. 中南财经政法大学学报，2013，(3):23-29.

[8] 李敏纳，覃成林，李润田. 中国社会性公共服务区域差异分析[J]. 经济地理，2009，(6):887-893.

[9] 李晓燕. 小城镇公共服务区域差异研究——基于省际数据的实证分析[J]. 首都经济贸易大学学报，2012，(4):40-45.

[10] 中国城市经济学会中小城市经济发展委员会，《中国中小城市发展报告》编纂委员会，中小城市发展战略研究院. 中国中小城市发展报告(2014)——中国中小城市生态文明发展之路[M]. 北京:社会科学文献出版社，2014.

Regional Disparity of Basic Public Service of Small and Medium-sized Cities in China

LU Xiaojun, ZHANG Xinyu

( Faculty of Humanities and Social Sciences, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China )

The basic public services of small and medium-sized cities are important for attracting population and speeding up urbanization. This essay examines the data of primary and secondary education, social security, health, culture of 163 small and medium-sized cities from the year of 2008 to 2013. The entropy method and spatial autocorrelation approach are used to measure and analyze the regional disparity and spatial pattern of the basic public services．The results show that the overall level of basic public services of small and medium-sized cities is low and the regional differences may become bigger, with the eastern region more developed than in the western and the northeastern regions. This paper argues that improving basic public services in the western and northeastern regions should constitute the main focus of public services equity policies.

small and medium-sized cities; basic public service; regional disparity

2015-09-06;

2016-03-04

国家社科基金项目：“新型城镇化进程中农业转移人口市民化协同推进机制研究”(14BGL124)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目：“中小城市农业转移人口基本公共服务供给研究”(DUT15RW102)

卢小君(1979-)，女，辽宁大连人，副教授，博士，主要从事城市化研究，E-mail：luxiaojun79@sina.com；张新宇(1991-)，女，山东潍坊人，大连理工大学人文与社会科学学部硕士研究生，研究方向为城市化。

10.19525/j.issn1008-407x.2017.01.021

F812.45

A

1008-407X(2017)01-0139-05