以问题为导向加强高校内控制度建设

蒋洪宁

摘 要：为了实现“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系{1}”这个总体目标，我们应该提高对内部控制的认识，提高内部控制目标的设定，增强主动管理意识，以问题为导向，解决高校当前存在的主要问题，打好内部管理的基础框架，然后才能逐渐完善并实现管理的科学化。

关键词：内部控制 财务管理模式 问题导向 主动管理

中图分类号：F234 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）06-121-02

自从1999年第三次全国教育工作会议做出加快发展高等教育的决定以来，高校进入加速发展时代。近年来，高校纷纷扩招、扩建、引进人才，办学规模越来越大，所管理的人、财、物日趋庞大和复杂。但是高校的内部控制制度建设没有得到相应的发展，仍处于较低水平，管理粗放、松散，很难在保障国有资产安全和提高管理效益上发挥积极作用。有些还存在概念上的混淆：认为内部审计机构才是把关的部门，是实施内部控制的主要部门。但从财政部近年来发布的行政事业单位内部控制规范可以看到，每一个办事的部门都是关口，内控制度涉及高校事务的各个方面。内部审计是评价内控制度是否有效和正常运行的监督机构。2012年11月财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求包括高校在内的行政事业单位进行内控制度建设。2015年12月，财政部印发全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见，进一步为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。指出内部控制要结合自身的管理框架，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。坚持问题导向，抓住关键点和薄弱环节，提高内部控制的针对性和有效性{1}。笔者认为这是对高校的内部控制从被动、分散转变到强调主动性和整体性管理提出了要求。理顺经济运行秩序是高校当前亟待解决的问题。本文从高校内部控制的目标设定、高校财务管理模式及存在问题等方面，以解决高校人财物管理中主要问题为导向，谈谈高校内控制度建设的一些设想。

一、高校内部控制的目标

内部控制目标的确定对组织而言非常关键，取决于组织对内部控制工作认识的深度。长期以来，行政事业单位的内控制度以经济活动的合法合规、保障国有资金安全，防范舞弊和预防腐败等基本目标为目标，主要表现在会计制度不相容职务的内部牵制上。

2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布，已经有向内部管理控制延伸的趋势。提出全面性原则：内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制{2}。该规范将内部控制贯穿于预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等管理制度中，通过内控制度达到管理的完善。那么内部控制就不止于内部牵制，还包括了内部管理控制。但在内部控制目标定位上，该规范并未将目标定位提升，仍以守住法律底线为目标。

2015年12月财政部印发的全面推进行政事业单位内部控制建设的指導意见，对内控制度总体目标有了规划性要求：到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系{1}。这个目标提出与现代化管理相适应及管理科学的理念，大大提升了内部控制的目标定位。

高校的内控制度建设一直以来基本上是按照上级部门文件要求去做，呈被动管理、分散管理状态，没有根据自身实际需要制定明确的控制目标，对内控制度的认识深度不够，没有将内控制度与学校的发展联系起来。很多高校提出以实现国内外知名、区域一流高水平大学为目标，但是这个目标不能只停留在发展规划上，要实现这个目标，就要创建高水平的内部管理环境，使全体员工形成合力朝着共同的目标前进。而内部控制是实现高水平内部管理的手段和过程。内部控制与提高管理水平相结合，就要提高内部控制的目标定位。高校应增强主动管理意识，内部控制的目标定位应在守住法律底线的基础上，提升到兼顾效益与公平，为创建高水平内部管理环境服务，促进高校教育事业健康有序地发展。

二、当前高校管理模式及存在问题

（一）高校管理模式

高校的管理涉及很多方面，在这里所说的管理模式主要是指财务管理模式。高校的财务管理模式有两种：“统一领导，集中管理”和“统一领导、分级管理”，规模较大的高校一般采用“统一领导、分级管理模式”，以提高各二级学院业务开展的主动性和效率。但是分级管理应以统一领导为前提，2007年《财政部教育部关于“十一五”期间进一步加强高度学校财务管理工作的若干意见》指出：“高等学校应实行‘统一领导、集中管理的财务管理体制，规模较大的学校也可实行‘统一领导、分级管理、集中核算的财务管理体制。高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算业务等高度统一。{3}”统一的财务规章制度和经济分配政策非常重要，是保障国有资产、资金安全，防范风险，并且形成有效的激励机制，避免在分级管理中形成各二级学院自设标准、各自为政的重要措施。

（二）高校管理模式中存在的问题

目前很多高校都实行“统一领导、分级管理”的财务管理模式，但是实施得不够彻底，管理也不够科学、规范，对内部控制和内部管理的认识不足。

1.分级管理实施得不够彻底。很多高校本科教学仍然由学校统一管理，只是把一部分教学如留学生教育、成教、研究生教育、高职教育等进行了分级管理。严格来说这种管理方式并非是从“统一领导，分级管理”的思路上形成的，而是成形于创收思路。过去的一段时间，高校曾出现“创收热”，很多高校把本科教育之外的办学都列入创收范围。但笔者认为随着高校办学规模不断扩大，本科教育以外的学历教育占学校教育比重已到举足轻重的程度，这部分教学业务不应列入创收范围。近年来，有些学校对创收收入的管理进行了调整，学历教育以外的教学收入才列入创收，笔者比较赞同这样的划分。对于创收的起源、发展及出现的问题，以及是否还有存在的必要，在此不做讨论。笔者是赞成对留学生教育、成教、研究生教育、高职教育等进行分级管理的，而且认为分级管理实施得不够彻底，鉴于高校办学规模的日益扩大，笔者认为本科教育也应进行分级管理。否则校级领导大部分时间要忙于全校各项事务的决议，同时由于学校本科教学的经费集中在教务处管理，教务处就成了事务繁杂的总务处，忙于全校教学仪器设备的购置和维护，全校教室安排和管理等等，忙于应付各项经费的使用和审批，不能专注于专业、课程建设，及教学质量、教学运行的管理，影响学校内涵建设的提升。

2.缺少以“统一领导”为前提的内部控制和内部管理制度。在创收和承包制思维的影响下，学校对分级管理教学部门的管理模式演变成了承包制。只规定上交学校比例和管理部门事业发展金及酬金留成比例，实行分级管理的部门自行解决劳务费发放，学校不规定劳务费发放标准。学校在缺乏相应的内部管理和内部控制制度的情况下放权，会造成什么样的局面？各部门自定劳务费发放标准，只要通过主管校领导审批即可。不仅发放标准没有依据，主管校领导审批没有依据，就是审计监督也一样没有依据。笔者长期在高校内审部门工作，一直被一些问题困扰，比如：如何界定是否存在经济问题？由部门自定发放标准是否合理合法？没有依据的多发劳务费如何定性？完整的审批程序是否等同于程序合法合规？笔者了解到其他高校普遍存在着同样的问题，各个部门待遇不同，有些部门的劳务费是一般行政管理部门的几倍。这样的管理存在内部控制的盲区，造成各自为政的分散管理状态，扰乱经济运行秩序。同样是在学校工作，为什么有些人是在创收，而有些人做的是本职工作？这样的心理失衡导致没有创收的部门也想方设法从自己管理的经费中寻找各种提成的可能，形成“靠山吃山，靠水吃水”的混乱局面，这也是小金库存在的现实背景。高校分配制度的不合理在一定程度上影响了学校的发展，人才流动向劳务费高的地方跑，学校的本科教育质量、战略发展目标则少有人关注。

3.缺乏主动管理意识。有些高校管理者对内部控制和内部管理的认识不足，只注重形式上的合法。比如小金库的问题，有些人是这样认识的：小金库是违法的，性质很严重，绝对不允许存在。所有的收支都必须进学校的财务账，只要进财务账就合法了，怎么支出学校不管，可以按部门原来的做法。这样从形式上看是合法了，但是不去管支出的合理性，不管这项经济活动对整个学校经济运行的影响，就是缺乏主动管理意识。

三、以问题为导向加强高校内控制度建设的几点意见

加强高校内控制度建设，要与加强内部管理相结合。我们除了要完成财政部文件要求的各项制度建设，更应该从促进学校发展的角度，以解决主要问题为导向，理顺经济运行秩序，建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

（一）立足战略发展的全局高度，打好财务管理模式框架

打好总体框架再设置内部管理制度，才能有的放矢，有目标和方向。笔者在学校制定发展规划时曾质疑过能否选择“统一领导、分级管理”的财务管理模式，经过考虑学校最终还是确定了这样的管理模式。笔者认为以高校目前的发展速度和规模，选择“统一领导、分级管理”的财务管理模式是比较适应高校发展需要的。之所以质疑，是因为学校当前的管理水平和能力都有待提高，在当前的管理环境下，把本科教学也实行分级管理，难以避免走入现有的创收模式中，学校就真的成了一盘散沙。另外一个原因是学校这几年基础建设空前发展，债务负担很重，财力宜集中不宜分散。但是既然已经选择了“统一领导、分级管理”模式，首先应该考虑的是建立起相应的管理框架。学校的留学生教育、成教、研究生教育、高职教育等与本科教学一样，都是学校的教学单位，每个人的工作都是本职工作而不是创收，应该平等纳入“统一领导、分级管理”框架下，在同样的制度约束下运行。但是，要理顺这些关系，必然触动以前创收部门的既得利益，还有各个部门的自留地，范围之大，积习之久，不是一蹴而就的。

（二）建立全方位强有力的内部控制和管理制度，为学校经济运行保驾护航

1.以统一领导为前提，建立强有力的权力运行约束机制。“统一领导、分级管理”是在统一领导前提下的分级管理，在统一的制度约束下，把处理各二级院校事务的权力下放。权力下放之前，必须在校级层面建立起完善而强有力的统一的内部控制制度，实现内控制度最基本的目标：保障国有资产安全。将制约权力运行嵌入日常管理和事务处理的各个层级、各个环节，做到每项支出都必须有据可依，这个依据不是形式上的完整的审批程序，而是要做到每一个审批也要有依据，这实际上就是要对权力的运行进行制约，也是对学校领导的保护。比如对发放到个人的款项，不是部门写个理由报主管领导审批同意就可以作为发放依据的，领导的审批也要有制度依据。这个制度依据，在同一所学校内部应该执行统一的制度标准，才能使经济运行井然有序。

2.建立统一的经济分配政策，真正体现效率与公平。“统一领导，分级管理”就是要确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算业务等高度统一。其中统一的经济分配政策非常重要，统一的分配政策是经济运行有序的重要保障。分配政策应该还包括能促进学校发展的激励机制，统一的激励机制是为经济运行注入活力、促进经济加快發展而又不偏离发展目标的重要措施。我国的工资制度改革早已走出吃大锅饭和平均分配的状况，改革开放以来我国实行“效率优先、兼顾公平“分配原则。反映在我们的工资上，是体现在一定程度的收入差距，但是差距的产生的有文件依据的，综合考虑了效率与公平。高校已经实行绩效工资改革，应该以此为契机，在校级层面建立统一的分配政策，并适当与学校发展目标相结合，引导教职工努力的方向，也为人才培养创造良好的政策氛围。

综上所述，为了实现“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。{1}”这个总体目标，我们应该提高对内部控制的认识，提高内部控制目标的设定，增强主动管理意识，直面高校当前存在的主要问题，主要问题解决了，才能把内部管理的基础框架打好，然后才能逐渐完善并实现管理的科学化。

注释：

{1}财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会[2015]24号）

{2}关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知（财会〔2012〕21号）

{3}教育部财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见（教财（2007）1号）

（作者单位：广西中医药大学审计处 广西南宁 530000）

（责编：若佳）