“容忍”官员犯错的尺度

从各地的容错免责办法来看，在“三个区分开来”的总体框架下，具体做法大同小异，大多强调了不是明知故犯、经过集体民主决策、法律法规没有明令禁止、符合上级政策精神等具体容错标准。

各地的容错也是有“底限”的，并非所有的领域出现错误和过失都可以免责，湖南就规定了“重大安全责任事故除外”，浙江杭州市也作出了同样的规定，并严禁打着改革创新的旗号搞劳民伤财的政绩工程。

国家行政学院教授汪玉凯认为，容错机制的具体操作应该引入多元评价机制，不仅有纪检等问责机构的认定，还应该有社会评价，让公众能参与容错免职的认定，这样才能保证认定的公正性和科学性。

南方周末记者 钱昊平

南方周末实习生 张鑫晔

近些年来，越来越多地方开始容忍官员犯“一定的错误”。

例如江苏省各级干部今后在解决历史遗留问题时，只要是主动担责、积极作为，如果出现一定失误和错误，将能被“容错”免责，这让江苏的公务员吃了一颗“定心丸”。

根据2017年6月江苏省委制定的《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》，共有8种情形可以被免责，包括在处置突发事件中临机决断、落实管党治党主体责任时出现失误等。

江苏的做法是中央精神在地方的又一次落地生根。党的十八大之后，中共中央多次强调“容错”，2016年国务院的政府工作报告中也提出了“健全激励机制和容错纠错机制，给干事者鼓劲，为担当者撑腰”。今年7月19日召开的中央深改组第三十七次会议再次指出，建立健全改革容错纠错机制。

据南方周末记者不完全统计，2015年以来已有河北、浙江、四川、云南、上海、山东等十多个省份探索建立了干部“容错机制”，一些干部因此而“躲”过了本来要受到的处分。

免责与问责并举

探索容错纠错的实践中，浙江走在前列。2014年温州在省内率先制定容错机制后，浙江省委于2015年出台了《关于激励干部干事创业治理为官不为若干意见》，此后，杭州、金华、台州、绍兴等市也制定了相应的制度。

宁波下辖的象山县，自2015年推出容错免责机制后，已有十多名乡镇（街道）和县直部门的主要负责人被免于问责。现任象山县丹西街道办事处党工委书记的史欣荣就是一个“幸运儿”，本来对他的问责程序已经启动，最后不仅没有问责，他还顺利地被提拔了。

史欣荣的“麻烦”与浙江省在2013年启动的“三改一拆”有关，“三改一拆”是指在全省开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑，计划用3年时间完成，2015年是最后一年。为保证进度，象山县一开始就宣告，将对“三改一拆”工作进度迟缓、排名靠后的乡镇街道负责人启动问责调查。

2015年1到9月，由于丹西街道的进度排名位于全县末两位，县纪委启动了对时任街道办主任史欣荣的调查。被谈过话的史欣荣当时觉得委屈，因为丹西街道不仅有“三改一拆”任务，还要承担19个县重点工程，任务较重，为避免“多线作战”，史欣荣对推进方案作出了调整，上半年集中精力做拆违对象的思想动员工作，计划下半年再集中“战斗”，这样就导致了上半年的进度显得缓慢。

忐忑几天后，县纪委的一个免责电话让史欣荣感到释然。象山县纪委负责人接受媒体采访时曾表示，史欣荣所供职的丹西街道拆违量较大，工作难度也较大，必须要考虑社会稳定，还要兼顾县里其他重点工程的推进，进度落后不是由于领导主观上工作推诿或工作安排失当所造成的，根据象山县的免责规定，最终对史欣荣作出了不问责的决定。

2015年10月，丹西街道完成了全部拆违任务，史欣荣本人也被评为宁波市2015年“三改一拆”先进个人，并在2016年升任街道党工委书记。

史欣荣最终能被免责的一个重要原因是“没有主观故意”，算上这条，象山县的免责条款共有5条，此外还包括为了改革而大胆探索、先行先试过程中出现失误或者错误行动等情形。

在象山县出台容错机制之前，该县已经出台了机关工作人员问责办法，“免责与问责并举”是大多数已出台容错机制地区的通行做法。与象山县同属宁波的奉化、江北、海曙等区在出台容错机制之前，已经对干部“能上能下”进行过了一定的探索，都制定了相应的问责制度。

奉化区委组织部相关人员告诉南方周末记者，该区从2012年开始推行“干部能上能下”，到2016年已有20名不适宜担任现职的干部被调整，其中包括5名市管干部。“为了体现有奖有罚，我们又出台了容错机制。”该人士说，这与推行干部能上能下是相呼应的。

在省一级，容错机制大多也与问责处理机制并存。江西、广东、内蒙古等地都是先后分别出台了两个文件；北京则是在“市委实施《中国共产党问责条例》办法”中直接列出了“容错机制”条款；山西在2016年实行“三项机制”并举，先后建立了鼓励激励机制、容错纠错机制、能上能下机制，通过“三项机制”容错纠错干部156人，同时也“能下”调整干部489人。

并非所有领域都能容错

各地的“容错”工作一般都由纪委和组织部执行，但各地下发这一文件的机构并不一致，江苏、浙江、山西、陕西都是由省委办公厅名义印发，内蒙古、四川由党委、政府办公厅联合印发，江西则由省纪委和省委组织部联合印发。

“不在于文件是哪个部门发出的。”中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳说，关键是有了上面的精神之后，下面的干部是不是就真的敢放手去干事。

王占阳说，干部的畏难情绪不克服，即便上面说容错了，下边也不敢动。而据《瞭望》周刊报道，山西省委组织部2015年上半年在全省11个地市进行了一次干部状态调研，样本近2万人，结果显示，吕梁市有60.2%的干部表示“不敢作为，内心没有安全感”，而在太原、长治等地，有这种心态的干部都超过50%，11个地市都有一定比例的干部希望建立容错机制。

此后山西长治市委组织部长郭康峰在接受人民日报记者采访时就表示，不能正确处理、对待改革中的失误，会影响干部干事创业、改革创新的热情，或导致干部瞎干、蛮干等乱作为。

各级干部中，基层干部对容错的期待显得更为迫切，宁波市江北区委组织部相关负责人向南方周末记者表示，建立容错纠错机制是当前干部工作中急需破解的重点难点问题。

以江北区为例，该区启动了整治“为官不为”行动，但在实践中一些干部“不能为”也有一些客观原因，首先是权责不对称，乡镇作为基层，是党委、政府工作落实的“最后1公里”，但他们缺少资金和执法、审批的权限及资源，导致不少重要工作“不能为”，他们推进“两路两侧”环境整改工作时，铁路边的铁路部门有时就不配合，甚至基层人员主动去帮他们清理都不让进门。

体制机制的不顺畅，也经常导致基层干部的“不能为”，宁波江北区委组织部相关负责人举例说，目前的工作体制是“块抓条保”，很多重点项目是卡在规划、国土、环保等条线上，经常将大量精力耗在与这些部门的工作协调上，久拖不决乃至演变成历史遗留问题。该负责人认为，对于这类“不为”现象，如果干部已经竭尽所能，就应该有科学的容错纠错机制，避免误伤干部的积极性。

基层有呼声，高层也意识到了给干部“松绑”的必要。2016年1月28日，中共中央总书记习近平在省部级主要领导干部研讨班上讲话时指出，要把严格管理干部和热情关心干部结合起来，他在这次讲话中提出了日后成为各地在制定容错机制时都遵循的“三个区分开来”。

“三个区分开来”，即要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

从各地的容错免责办法来看，在“三个区分开来”的总体框架下，具体做法大同小异，大多强调了不是明知故犯、经过集体民主决策、法律法规没有明令禁止、符合上级政策精神等具体容错标准。

此外，没有获取私利也是可以被容错免责的一个重要前提，浙江绍兴镜湖新区灵芝镇党委书记陈继瑞就是一个因此被免责的干部。

灵芝镇水产村有片叫上下官渡的水域，共1790亩，多年来被水产养殖户们分散承包，虽然给当地带去了经济效益，但也造成了环境污染。2015年，根据浙江省“五水共治”的要求，需对水面进行整治，巧的是当年养殖户们对水域的承包也将到期，灵芝镇决定先将这部分水面以市场价格流转给镇政府，再寻找承包者进行生态养殖。

问题是，这么大面积的水域要流转必须经过公开招投标，但陈继瑞担心如果公开招投标，水域要是再次被分散的个体承包者中标，可能增加整治的难度。最终镇里决定不公开招标，而是先由水产村集体承包。陈继瑞没料到的是，一封指控他“私下将水域承包给村支部”的举报信就被寄到了镜湖新区所在的越城区纪委。

区纪委经过调查后，确认陈继瑞是出于公心，没有为个人、他人和单位谋取利益，最终没对他作出实质性处罚。据《浙江日报》报道，对于这次免责，陈继瑞本人并未提出申请。

而一般的容错免责流程都是，由被问责干部提出申请，问责的实施机关，主要是纪委调查核实，并在规定时限内作出结论性意见，内蒙古要求在30日之内作出，湖南则规定在两个月内给出意见。对于一时难以有定论的情形，浙江各地都推出了“暂挂制”，可以暂缓作出决定，暂挂期间不予追究责任和进行负面评价，暂挂时间不得超过6个月。浙江台州还建立了澄清保护机制，对于可以免责的干部，及时消除负面影响，并严肃查处诬告陷害等行为。

不过，各地的容错也是有“底限”的，并非所有的领域出现错误和过失都可以免责，湖南就规定了“重大安全责任事故除外”，浙江杭州市也作出了同样的规定，并严禁打着改革创新的旗号搞劳民伤财的政绩工程。

防止容错变纵容

从近几年实施效果看，各地的“容错”机制确实保护了一些干部，不过一些学者和地方官方也开始辩证地考虑，如果没有更加健全的制度保证，担心容错会背离初衷，甚至成为对个别人的“纵容”。

宁波市一区委组织部负责人向南方周末记者提供的书面材料中就指出，实施容错要防止两种错误倾向，一是过度容错纠错，他认为容错纠错针对的是那些敢闯敢试的干部，而不是那些到处找借口庸政懒政的干部，所以一定要对问责免责同等重视，不能放过任何一个为官不为的干部。

“此外还要防止容错纠错不实。”这位组织部负责人指出，一些地方虽然出台了实施办法，但在具体的执行过程中，往往由少数部门或少数个人说了算，甚至以一言堂代替认定程序，导致干部群众对认定的过程心生疑虑，干部更加不敢干事担责。

目前各地决定容错免责的认定机构，都是问责的实施机构也就是纪委。对此，这位组织部负责人的建议是，应该由党委来统筹，建立相应的认定机构，可以探索在一个行政区域内设立容错纠错委员会，作为非常设机构，由包括纪检、组织干部在内的官员、法律人士、专业人士，以及利益关联方代表和群众代表共同组成。对一些有重大争议的事项，充分听取委员会意见，进行初步裁决，再经过公示，征求各方意见，最后再作出裁决。

这一思路与国家行政学院教授汪玉凯的想法不谋而合，汪玉凯也认为容错机制的具体操作应该引入多元评价机制，不仅有纪检等问责机构的认定，还应该有社会评价，让公众能参与容错免责的认定，这样才能保证认定的公正性和科学性。

对于实际操作者来说，认定一个干部是否应该被免责还有一个困惑是，到底哪些错误和失误可以免责？虽然各地是“大同”，但毕竟存在“小异”，基层希望更高层能有统一的“清单”，宁波市江北区委组织部相关负责人就表示，希望由中央相关部门牵头，出台细化的容错免责清单，以便基层有章可循、有据可依。“这样党员干部才能从容比对自身行为，进而大胆地闯，大胆地试。”

专家认为，容错不是技术问题，而是一个基调问题，但目前更多的还是只做技术手段的改变，基调问题还需要改进，要营造一个让干部敢闯、敢干的大环境。从保护干部的角度出发，也应该让干部的各项公务活动规范起来，“一切都依照规矩来，也就没有什么错可犯了”。