探析行政程序中的效率原则

摘要：“管得最少的政府就是管得最好的政府”这一理念在历经资本主义经济危机之后淡出历史舞台，“行政国”的出现和发展成为了不可抗拒的趋势。为制约日益膨胀的行政权力，行政程序法的出台已成为了各国的共同选择。理论界已经对其中的合法、合理原则有了广泛且深入的讨论并基本达成共识。相较而言，对于效率原则的阐述较少，但实际上，效率原则对于我国的行政程序立法有着不容忽视的重要意义，理应成为立法者重点关注的问题之一。本文将尝试从效率原则入手，剖析在行政执法程序法中践行效率原则的理论基础和现实依据。

关键词：公正；效率；行政程序

一、行政程序中效率的概述

对行政程序法的价值进行正確的定位，在行政执法过程中践行效率原则，必须先解析行政程序这个基本概念。

（一）行政程序的内涵

行政程序是法律程序的一种，它特指行政权力运行的程序，具体包括行政机关行使行政权力、制作行政决定所遵循的方式、步骤、时间及顺序[1]。对于行政程序的概念，有以下几点需要注意：第一，行政程序不等同于行政诉讼程序，也不包含行政诉讼程序。第二，行政程序既包括行政机关之间的内部行政程序，也包括行政机关与相对人之间的外部程序，其中，以外部行政程序为主。第三，行政程序的参与主体并不仅仅是行政机关，相对人通过提出申请、陈述意见等方式与行政机关一起参与并推进行政程序，形成最终的行政决定。

（二）行政程序中的效率概念

效率原本是一个经济学的概念，20世纪六七十年代，随着西方经济分析法学的兴起，效率概念被引入法律科学的领域，法律程序中的效率问题逐渐受到人们的重视。具体到行政程序，效率是指特定的行政程序效果与产生该效果所花费的成本之间的比值，比值越大，效率越高；比值越小，效率越低。

二、效率原则之于行政程序的价值意义

立足于社会主义市场经济的时代背景和建设法治政府、实现社会主义法治国的宏伟目标，将效率与公正、民主列入行政程序法治化的价值基础考虑范围，具有现实的必要性。

第一，市场经济需要高效的行政程序。政府的主要作用在于培育市场环境，实行宏观调控，为市场和企业提供服务，高效运转的市场经济要求政府提供的服务也必须是高效的，或者说人们追求的权利保护或公正在某种程度上就是要求行政主体提高行政效率。

第二，行政资源的有限性决定了行政程序必须将效率作为价值追求之一[2]。现代社会，人们希望生活在一个公平、自由、安定、有序的社会环境里，面对这样的需求，行政机关必须投入足够数量的行政资源。然而，现实社会中，资源稀缺是人们所共识的事实，在行政管理活动中同样如此。

第三，日益繁杂的社会生活对行政程序的效率价值提出了更高的要求。在现代社会发展中，现代化程度越来越高，行政事务日趋复杂，行政节奏越来越快，行政所面临的任务和压力前所未有，行政事务本身的性质对现代政府的行政效率提出了更高的要求。

三、行政程序中效率原则的体现

从表面上看，行政程序设置使行政行为多一些程序和步骤，运转缓慢，似乎与行政效率的提高背道而驰。但从实质上看，行政程序能够促进行政效率，表现在以下几个方面：

第一，通过对行政主体与行政相对人行为的统一规范，促进行政效率的提高。行政高耗低效是现代行政要解决的重要问题，导致这一问题的原因是多方面的，行政程序由于按照简便、迅速、经济的效率精神，为行政机关和行政相对人的活动设置步骤、排定程序，促进行政机关和行政相对人的行为能够依照法定程序进行，既有利于行政主体行政效率的提高，又有利于相对人合法权益的保障[3]。

第二，行政程序有助于行政机关科学决策，减少行政错误成本。行政程序设置的种种保障相对人参与行政过程的制度，以公正、公开、民主的方式，使相对人及利害关系人在行政行为过程中合理地表达自己的愿望和主张，使行政决策更加科学化、民主化，防止行政决策失误造成的巨大损失。

第三，行政程序中体现的民主、公正维护了相对人对行政机关的信任，减少了行政过程中的障碍。行政程序通过保障相对人的获知、申辩和陈述等权利，使相对人能够充分参与行政过程，大大减少行政机关与相对人之间的摩擦，建立良好的信任与合作关系，加速行政目的的实现。

四、行政程序法治化进程中实现行政效率的有效途径

制定出台《行政程序法》在理论界已是一个老话题，但是如何在行政程序法中体现效率价值却是一个现实话题。我国尚没有出台《行政程序法》，行政程序规则散见在单行的法律文件中。我国采用分散规定的方式，极易导致不同的行政机关使用不同的行政程序，不统一的办事规则意味着行政成本的增加，相对人无法对自己的行为进行合理预期，需要因机关的不同而做出调整[4]。行政效率是对国家行政机关和行政人员从事行政管理活动效果的一个重要标准，在行政程序法制化进程中如何通过科学合理地配置行政程序权利义务，实现符合现代行政程序要求的效率价值，是我们必须深入研究的一个重要问题。

一是行政程序的效率价值必须以保障相对人权利为基础。程序正义是程序法的核心，并成为程序法进化的直接动力。从我国程序法治的现实来看，行政主体权力过大，行政相对人义务过重，过于强调行政相对人对行政主体的遵从程序，行政主体对行政相对人基本权利的遵从程序过于弱化。市场经济不仅是效率经济，更是权利经济，在我国目前的行政程序法治状况下，如果行政程序法单纯地以效率为目的，将有悖于市场经济的实质。

二是行政程序的设置必须科学化、合理化，这是前提。一般来说，达到某一目的的途径是多种的，不同的程序对目的实现效果不一样，这使资源根据事情的轻重得到合理的分配和利用，从总体上提高行政效率。我国《行政处罚法》也根据事件性质的严重程度将行政处罚程序分为简易程序和一般程序。这些成功的立法经验应在我国行政程序立法中予以吸收，在公正公平的基础上提高行政效率。

三是在行政程序立法中充分体现公开透明原则。现代行政程序是民主政治的胜利成果，公开性就成为其首要表征，也是提高行政效率的重要途径[5]。一方面，行政程序公开可以让行政相对人熟知行政程序的运作过程，并对自己的行为有合理的预期，保障行政管理活动的顺利实施。另一方面，行政程序的公开性使行政活动始终处于行政相对人的监督之下，以此对行政机关及其工作人员形成外在压力，促使其加快办事速度，提高办事质量。

四是在行政程序立法中引入公众参与机制。公众参与机制通过保障行政相对人参与行政权力运作和对行政权力的监督的权利，为行政权力在运行过程中实现效率提供了可能。公众参与机制已经在我国单行立法中被广泛采用，并呈现出复杂的概况。

参考文献

[1]胡涛. 论行政指导的效率与程序[J]. 法制与社会，2012，09：131-132.

[2]崔卓兰，闫立彬. 论民主与效率的协调兼顾——现代行政程序的双重价值辨析[J]. 中国行政管理，2005，09：97-102.

[3]吕晓明. 行政立法程序的民主与效率[J]. 行政论坛，2005，02：58-60.商业职业技术学院学报，2002，03：53-54.

[4]孔向荣. 从《立法法》看行政立行政立法程序的公正和效率[J]. 甘肃政法学院学报，2000，02：36-39.

[5]何文韬. 浅论行政效率与行政程序法典化[J]. 行政与法，2000，04：21-29.

作者简介：刘瑾（1991-），女，汉族，湖北襄阳人，就读于四川省社会科学院，硕士研究生学历，主要从事行政法、行政诉讼法研究。endprint