当代国内中央银行职能的演变浅析

摘要：改革开放以来，随着经济体制改革的深入发展，人民银行的管理职能与经营具体金融业务的职能逐渐分开。这些新变化，进一步强化了人民银行作为我国的中央银行在实施金融宏观调控、保持币值稳定、促进经济可持续发展和防范化解系统性金融风险中的重要作用。在我国现行金融监管体制下，如果不增设新的机构，人民银行承担系统性风险监管职能是最佳选择。

关键词：中央银行；金融；职能？

一、2003年《中国人民银行法》修订

2003年，《中国人民银行法》修订，人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务”。调整后央行职能最大的变化表现为“一个强化，一个转换，两个增加。”[1]

1、一个强化

即强化与制定和执行货币政策有关的职能。指人民银行要进一步提高制定执行货币政策的水平，灵活运用利率，汇率等各种货币政策工具实施宏观调控；加强对货币市场规则的研究和制定，疏通货币传导机制。

2、一个转换

即转换实施对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的方式。由过去主要是通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批、高管任职资格审查和监管指导等直接调控的方式，转变为对金融业的整体风险、金融控股公司以及交叉性金融工具的风险进行监测评估，防范和化解系统性金融风险。对银行业金融机构监管的职责，转由银监会承担。

3、两个增加

即增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。

二、央行职能改革后应对金融危机的政策及现存问题

2007年美国爆发了次贷危机，随这场金融风暴以一种前所未见的态势席卷了全球，金融危机重新成為被关注的对象，维护金融稳定也愈来愈成为各国中央银行高度关注的中心问题。

1、金融系统稳定评估和预警政策

金融系统稳定评估和预警政策就是对金融系统进行评估，對金融风险进行预警预报。2003年新修订的《中国人民银行法》，新增了人民银行负责维护金融稳定的内容。其中“稳定”不仅包括作为传统货币政策目标的币值的稳定，还应当包括公共融资体系的稳定乃至金融的稳定。[2]

由于我国的金融稳定工作于2003年才刚刚正式起步，对系统性金融危机的认识和评估还比较困难。因此，为加强我国的系统性金融危机监测和管理，要强化银行、证券、保险三个行业的风险监管，大力推动这三大行业各自的系统性风险评估。[3]

2、存款保险政策

存款保险政策能在一定程度上起到稳定存款人信心和稳定金融体系的作用。我国理论界和实际工作部门目前正在加强对我国银行存款保险政策的研究，创造条件尽快建立符合我国国情的银行存款保险体系。

3、最后贷款人政策

过多的运用最后贷款人政策来救助金融机构会导致道德风险。中国人民银行应当建立一套指标体系，以判断有问题机构的风险状况及其风险特征，从而为其是否行使最后贷款人职能提供决策依据，以确保中央银行资金安全，防范道德风险。

4、支付清算体系

从中国目前看，已经初步形成了以中国现代化支付系统为核心，商业银行行内系统为基础，同城清算所并存的支付清算体系。从金融稳定的角度看，由于人民银行负责支付清算系统的建设和相关标准的制定，而中国银监会负责对银行卡业务的监管及相应的资金交易。这部分风险监管尚游离在人民银行的支付系统监管之外，对支付系统的稳定性造成一定的不利影响。另外是轧差安排的法律确认。[4]这是一个关系到结算及时性的问题。我国现行法律还没有关于轧差安排的专门条款或者司法解释，在实际操作中也不存在废除轧差结果的做法，已有的做法是破产参与者引起的损失都由中央银行兜底。这种做法会使参与者淡化风险意识，也不利于支付服务的市场化发展。

三、人民银行与宏观审慎监管框架的构建

我国于2003年4月设立了中国银行业监督管理委员会，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构，人民银行不再履行上述金融监管职责。银监会、证监会和保监会单个金融监管当局的主要任务是维护具体金融机构的稳健经营和合规性，因此其本质属于微观审慎监管的范畴。目前我国金融监管体系以分业的微观审慎监管为主，着重控制和管理金融机构风险，对金融市场风险或金融体系的系统性风险关注和防范不够。在金融市场全球化的背景下，我国金融业构建宏观审慎监管框架势在必行。

宏观审慎监管框架的过程中，首先要解决的是确定一个合适的、负责任的宏观审慎监管主体。

从中国人民银行的职能出发，作为我国宏观调控的两大部门之一，中央银行应在构建我国的宏观审慎监管体系中发挥其他监管部门不可替代的作用。下面简要说明一下理由：

1、中央银行的职责定位与宏观审慎监管存在高度统一

一是法律上规定了人民银行具有维护金融稳定的职责。2003 年之后，银监会从中国人民银行承接了大部分微观金融监管职能，但是，基于中央银行在防范系统性风险中的重要地位，以及提供的金融市场服务，中国人民银行仍保留了与货币政策的执行、维护金融稳定相关的监管职能，这些职能从角度和层次上看更具有宏观审慎的效果。二是法律上赋予中央银行制定和实施货币政策的职能。在我国，法律赋予了中国人民银行相应的手段，可以制定和实施货币政策，可以根据形势的需要，实施前瞻性的货币政策，这些都有利于防范系统性金融风险，也是宏观审慎监管的重要组成部分。

2、中央银行在金融宏观审慎监管起主导作用

货币政策与宏观审慎监管在目标上是一致的。在中央银行的职责中，货币政策具有鲜明的逆周期性质，宏观审慎监管是为了防止经济的波动带来系统性金融风险。因此，从结果上看两者是一致的。在实践中，一旦中央银行将货币政策与宏观审慎监管集于一身，两者能够产生最大的效应。

3、人民银行履行宏观审慎监管职能可以改善当前监管存在的弊端

微观金融监管职能的分离使中央银行在实施货币政策时失去了有力的措施保障。二是中央银行的货币政策等职能与微观金融监管机构的职能在目标上存在不一致。在法律上，中央银行与金融监管机构的职责有明确的分工，但是在现实中，两者在这些方面要做到密切配合较为困难。并且一定程度上提高了中央银行的协调成本。[5]2003 年之前，中央银行制定和实施货币政策只需要在本部门内部征求监管方的意见。银监会分设后，这种货币政策与金融监管的协调由内部转变为外部，许多情况下，外部协调的不畅导致信息沟通、政策协调和监管行为等成本明显提高。

2007年次贷危机后，中国人民银行開始强调宏观审慎监管。目前的作法是2008 年 8 月，国务院、中编办根据《中国人民银行法》的规定，考虑到人民银行履职的需要，批准了《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，进一步明确了防范和化解系统性金融风险的职责。中国人民银行在 2009 年第三季度《中国货币政策执行报告》中对加强宏观审慎监管做了明确的说明。报告指出，要逐步建立起宏观审慎管理的制度并将其纳入宏观经济调控的政策框架中，充分发挥其跨周期的逆风向调节功能，保持金融体系稳健，增强金融持续支持经济发展的能力。

4、危机管理的应急政策

防范金融危机要立足于早分析、早校正。要尽快建立和完善风险处置措施，尤其在由于个别金融机构风险引发的金融危机中，要有一些政策和措施及时地发现金融机构的风险，使金融机构在风险加大或资产质量变差的情况下，有足够的压力尽快地加以纠正。同时，对于国际金融危机的不可预测性、传染性和危害性，也需要通过建立长效的危机应急处理政策才可能在突发性金融危机发生时將损失降至最低、将风险控制在最小范围内。目前，人民银行仍需做好相关工作。如：建立危机应急组织体系、建立相应的应急小组、金融应急信息共享政策、金融应急备份系统。

四、对我国当代央行职能演变的感受

虽然修订后的《中国人民银行法》明确规定央行具有金融稳定的职能，但并没有对其履行相关职能的手段、范围和职权做出明确的规定，更没有出台相关的配套法规。再加之央行自身也没有制定相应的部门规章或实施细则，使得央行及其分支机构在实施金融稳定职能的过程缺乏完善，强大的法律支持，不利于应对金融危机。

稳定的金融体系离不开一个完善的监管体系及对整个市场的全面了解。但是目前我国的央行与银监会、保监会等机构并立，各司其职，这在一定程度上导致了监管体制存在漏洞，监管信息不能充分共享，监管目标难以达成一致。而从金融稳定的定义我们可以看出，对金融风险与不稳定因素的事先预警与分析才是稳定金融体系最有效的方法。但我国目前的监管体制存在的信息不对称，目标协调困难等问题无疑使得人民银行在履行金融稳定职能的过程中困难重重。

在构建宏观审慎监管体系背景下，由于中央银行的职能与宏观审慎监管的目标和工具存在高度契合性，发达经济体的中央银行在金融监管中的地位都由“去央行化”转变为在宏观审慎监管中占据主导地位，强化中央银行的金融监管职能。借鉴国际经验，结合我国实际情况，在我国现行金融监管体制下，如果不增设新的机构，我认为人民银行承担系统性风险监管职能是最佳选择。

参考文献：

[1]中国人民银行法（2003年版）上海证券报2003-12-29

[2]吴军.金融稳定内涵综述及框架分析[J].外国经济与管理.2005（03）

[3]于宏凯，余文建，林晓慧.中央银行履行金融稳定职能：国外实践和中国借鉴[J].上海金融.2006（02）

[4]穆林.我国中央银行防范和化解金融危机的制度安排[J].商业时代.2008（01）

[5]丁德圣.次贷危机后国内外金融监管思路和模式研究[D].辽宁大学，2013.

作者简介：

李天舒，中央财经大学法学院14级本科生，法学14-3班，学号为2014311792