河南省科技人才引进政策分析：演进与趋势

张志杰

[摘 要]人才驱动是创新驱动的关键因素。河南省把引进科技人才作为谋求转型发展的重要举措，相继出台了一系列科技人才引进政策。本研究选取1978-2017年河南省科技人才引进政策的59个样本作为研究对象，对政策的演进历程和政策特征进行了分析，并对河南省科技人才引进政策的发展趋势进行了分析。

[关键词] 科技人才；引进政策；政策演进；政策特征

[中图分类号] F964 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）6-40-5

Policy Analysis on the Introduction of Science and Technology Talents in Henan Province： Evolution and Trend

Zhang Zhijie

（Zhengzhou Preschool Education College，Zhengzhou Henan 450000 ）

Abstract：Talent-driven is a keyfactor to drive innovation.Henan Province has taken the science and technology talents introduction as an important measure of transformation and development. A range of science and technology talent introduction policieshave been released.In this study， fifty-nine samples of science and technology talent introduction policies in Henan Province in1978-2017 were selected as research objects. The evolution process and characteristics of the policies were analyzed， and the development trend of policies on science and technology talents introduction was analyzed.

Key words： science and technology talents； introduction policy； policy evolution； policy characteristics.

1 问题的提出

以知识为基础的新兴产业迅速扩张，带来了经济发展模式由要素引領、资本引领向创新驱动的转型。人才是经济增长的关键因素，是创新的基本条件，而创新驱动的实质是人才驱动。美国著名经济学家舒尔茨曾指出，“在美国长达半个多世纪的经济增长中，物质资源投资增加4.5倍，收益增加3.5倍；人力资源投资增加3.5倍，收益却增加17.5倍。从1919年到1957年美国的生产总值增长额，49%是人力资本投资的结果[1]。”近年来，在国家实施创新驱动发展战略和地方经济社会发展需求的多重因素作用下，国内区域间“人才争夺”十分激烈，人才政策成为各地“人才争夺”的砝码。河南省把引进科技人才作为谋求转型发展的重要举措，相继出台了一系列科技人才引进政策，为加快区域经济发展和中原崛起提供了丰富的智力支撑。本研究将对河南省科技人才引进政策演进过程进行梳理总结，以探寻科技人才引进政策走向，为我国科技人才管理和政策制定提供理论依据。

2 研究设计

科技人才引进政策是国家机关、政党及其他组织在一定时期为了规范科技人才引进行为或做法而制定的行为准则、以及主要目标诉求，它是涉及科技人才引进的待遇、职称、发展、激励和管理等一系列法令、措施、办法、条例等的总称。为了尽可能客观、清晰、全面地了解河南省科技人才引进的状况，本研究对河南省省级相关政府部门，即由省委、省人大、省政府以及科技厅等单独或联合颁布的正式的科技人才引进相关政策文本进行了收集和分析。需要指出的是，由于地方性人才政策是上级政策的具体化和延伸，分析省级政策基本可以把握人才引进政策发展方向。因此，本文研究范畴不包括市级人才引进政策文本。同时，非公开发布的政策文本同样不作为本文研究对象。

以“人才引进”或“科技人才”为检索词，在相关政府的官方网站进行文件检索。通过对目标文件的甄别、筛选和查重，最终选取1978-2017①年颁布的59个政策文件。运用政策文本分析法和统计分析法，以上述文件为研究样本对河南省科技人才引进政策的演进历程、政策特征、发展趋势等问题进行分析。

3 河南省科技人才引进政策演进历程

河南省科技人才引进政策伴随着改革开放而逐步发展，从无到有，由粗到细，渐进式的发展，大致经历了以下四个演进阶段。

3.1 政策探索期（1978-1999）

1978年，改革开放政策全面实行。在文革期间造成的人才培养严重断层的背景下，我国现代化建设面临巨大的科技人才缺口，人才需求强烈。河南科技人才缺乏的情况更为典型，1982年每10万人口中有大学文化程度的328人，居全国倒数第一位[2]。针对这种情况，河南省以全国科学大会的召开为契机，采取“内稳”和“外引”相结合的办法，一方面调整使用好现有人才，另一方面积极引进本地急需人才，充实科技队伍。

为了改变人才流动不畅的现状，1984年河南省成立人才交流咨询服务中心，开展全省人才交流工作。人才交流工作以振兴河南经济为前提，围绕经济建设这个中心，做到人尽其才，人尽其用，坚持合理流向的原则。1985年，河南省委、省政府在《关于贯彻<中共中央关于科学技术体制改革的决定>的意见》中提出了改革科技干部的管理制度。endprint

1986年10月中共中央批准了《国家高技术研究发展计划纲要》（简称“863计划”），这项计划对我国高技术研究发展和高科技人才培养起到积极的推动作用。1992年，在中央政策的作用下，河南省为促进对外开放和经济发展，鼓励出国留学人员到该省工作，颁布了《河南省鼓励出国留学人员来我省工作的暂行规定》，建立出国留学人员联系制度，充分发挥留学人员联谊团体的作用，以吸引更多的留学人员到河南工作。

1992年，河南省提出“科教兴豫”战略，制定了依靠科技进步推动经济发展的27条具体决定。1995年，河南省颁布了《关于加速科学技术进步，实施科教兴豫战略的决定》，提出了全面实施“科教兴豫”战略，确立了科技在全省经济社会发展中的战略地位。1998年为加快高新技术研究开发与产业化，该省不断完善政策，海外引进人才范围从留学生扩大为海外人才，并在住房、工作、生活环境上提供政策保障。

3.2 政策发展期（2000-2005）

自实施“科教兴豫”战略以来，河南省科技人才总量呈稳步增长趋势，从2001年的14万人增加到2005年的15.8万人，增长率为12.64%。2001年的河南省政府工作报告，提出积极引进国外智力资源，加强与跨国公司、大财团在华机构的联系，通过他们吸引国外的资金、技术、人才。2001年河南省人才资源开发“十五”计划提出，制定优惠政策吸引国内外高层次人才，为高新技术产业、重点产业、重点行业、重点科研项目提供智力保证。

2002年河南省政府工作报告提出要“以人为本”，创造良好环境，吸引、留住、用好人才。全省树立人才资源是“第一资源”的观念，把实施人才战略作为人事工作的第一要务来抓，紧紧围绕培养人才、吸引人才、用好人才三个环节，全面加强人才队伍建设。2003年，在实施“333”人才工程的基础上，制定《河南省“555”人才工程实施意见》，围绕“工程”人选，依托国家或省重点学科、重点实验室、重大科学工程，加大对优秀人才培养、培训、引进力度，集中精干的科技力量，形成一批具有专业优势、学科互补、创新能力强的优秀人才群体。各地都制定了吸引高层次急需人才的优惠政策和具体措施。2003年进一步加大引进省外重点院校和紧缺专业毕业生到河南就业的工作力度，要求增强人才意识，抓住毕业生资源相对充裕的有利时机，积极引进高层次和急需专业。

2004年出台《河南省鼓励出国留学人员来豫工作的若干意见》，加大引进留学人员力度，建立完善留学人才信息系统和留学人才库，畅通留学人才回国信息渠道，加大对高层次留学人才的资助力度。同时，出台了《关于促进河南省国家大学科技园发展的若干意见》，鼓励境外科技人员到大学科技园创业，鼓励海内外留学人员携带科技成果到大学科技园从事产品开发和生产，其所办企业可享受郑州高新区鼓励发展高新技术企业的各项优惠政策。

3.3 政策完善期（2006-2009）

2006年，河南省科学大会确立实施自主创新跨越发展建设创新型河南的战略，颁布了《河南省中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，把科技进步与创新作为经济社会发展的首要推动力量，继续重点实施各类科技基金，促进人才的引进、培养和使用。为领军人才和团队开展创新活动提供了有力的政策保障，促进了河南省创新型科技人才队伍发展。2007年为深入实施“科教兴豫”和“人才强省”战略，建立一支高水平的创新型科技人才队伍，河南组织实施了“河南省创新型科技人才队伍建设工程”，主要内容是构建创新型科技人才队伍培养体系。

2008年，实施高层次人才“兴豫之光”行动计划，多形式、多渠道引进高层次人才智力。从2009年开始，河南省实施“中原崛起百千万海外人才引进工程”行动计划，计划用5-10年时间，围绕河南省经济社会发展的重点领域、重点工程、重点产业，全方位多形式引进120名左右海外高层次人才“百人计划”，引进3 500名左右具有全日制博士、硕士学位的海外留学人员，引进海外专家智力5万人次。为进一步推进“人才强省”战略，2009年河南省又出台了《关于引进海外高层次人才的意见》，提出要大力引进海外高层次人才，充分发挥引进人才在建设创新型河南、推进中原崛起伟大事业中的积极作用，坚持突出重点、重在使用、特事特办，统筹实施海外高层次人才引进“百人计划”。

3.4 政策深化期（2010-至今）

2010年河南省对外开放行动计划提出，坚持引进、消化、吸收与自主创新相结合，加强科技交流合作，加大引智、引进高端人才工作力度，努力引进国际先进技术。为加强科技人才队伍建设，推进“人才强省”战略的实施，出台了《河南省科技人才发展中长期规划（2011-2020年）》，提出了制定灵活多样的人才柔性流动政策，推行科研机构、高等院校、企业等关键岗位负责人面向全球公开招聘的制度，促进高层次科技人才在公共科技机构和企业之间的合理流动。完善外籍科技人才服务保障制度，建立政府部门重点联系制度和绿色通道，实行特事特办。为发现人才、培养人才、促进高层次人才队伍建设，河南省专门制定了专业技术人才表彰办法，以激励科技人才创新。河南省政府又出台了《河南省高层次科技人才引进工程实施方案（2011-2020）》，加大海内外高层次科技人才引进力度。该工程旨在聚焦国家粮食生产核心区、中原经济区和郑州航空港经济综合实验区三大国家战略规划和河南经济社会发展重大技术需求，围绕加快自主创新体系建设、促進创新驱动发展，积极引进一批急需紧缺的具有国内先进水平或在国内得到广泛认可的高层次科技人才及创新型科技团队，加快提升河南科技创新能力。

2014年，为促进高新技术产业开发区产业结构升级，《河南省人民政府关于促进高新技术产业开发区发展的意见》提出，以实施“千人计划”、“创新人才推进计划”和“百人计划”为重点，完善人才引进和培养政策服务体系。2016年该省对外开放行动提出，引资和引技引智并举，推动开放招商总量与质量双提升。继续实施外专千人计划、国际人才合作项目和高端外国专家项目等重大引智工程，重点引进一批能够引领突破前沿领域和具有战略技术能力的科学家和领军人才，实施产业集聚区中小微企业外国智力扶持计划，重点支持中小微企业引进海外高层次人才。河南为加快推进郑洛新国家自主创新示范区建设，出台了多项优惠的人才引进政策，大力引进海内外高层次人才，尤其是吸引海内外顶级高层次人才及其团队。建立高层次人才引进绿色通道，在岗位设置、人员流动等方面简化程序、特事特办、随报随批。endprint

4 河南省科技人才引进政策特点

4.1 政策主题：紧跟经济发展步伐，提供坚实保障

从政策主题分析看，自1978年改革开放后河南省科技人才引进政策主题始终围绕着全省经济的发展而调整，由图1可知，队伍建设、创新、人才分类、人才培养、人才保障是科技人才引进政策主题的主要部分，占政策全部主题的55.93%。改革开放初期，在科技人才匮乏的情况下，为了吸引人才，政策主题突出了毕业就业、队伍建设等内容。随着“人才强省”战略的提出，政策主题主要围绕队伍建设、人才培养等内容而开展。2006年，为全面贯彻落实国家实施自主创新的决策，河南省出台了《中共河南省委、河南省人民政府关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》，科技人才引进政策突出了创新主题，加快人才创新驱动，增强自主创新能力。2016年，为加快推进郑洛新国家自主创新示范区建设，对引进人才又进行了政策的完善，出台了支持示范区人才管理改革先行先试、促进创新创业人才双向流动、强化创新人才服务保障等措施，支持郑洛新国家自主创新示范区的建设。科技人才引进政策的制定是伴随着经济政策的发展而调整，并不断补充与完善，为经济社会发展提供人才支撑。

4.2 演进方式：渐进调适

河南省科技人才引进政策是一个延续、继承与渐进调适的过程，这一过程既与经济社会的“渐进式”改革相呼应，也与林德布洛姆的渐进主义模型相适应。改革开放之初，邓小平着重提出“科学技术是生产力”的论断。河南省科技人才政策就表现为落实知识分子政策，开始对科技人才进行关注。1995年，河南省颁布了《关于加速科学技术进步，实施科教兴豫战略的决定》，提出了全面实施“科教兴豫”战略，确立了科技在全省经济社会发展中的战略地位。对于科技人才政策方面，提出加强科技人才队伍建设，提高劳动者科学文化素质。为深入实施“科教兴豫”和“人才强省”战略，建立一支高水平的创新型科技人才队伍，2007年河南组织实施“河南省创新型科技人才队伍建设工程”，主要内容是构建创新型科技人才队伍培养体系。

这种渐进式的演进表现在：一是海外引进人才从“留学生”外延到突破国籍限制的“海外高层次人才”，从引进个人到科研团队，引进层次和方式不断变化，引才结构上从重点领域的专业技术人才调整到覆盖技术、管理、创新、服务、创业等各类型、各行业的高层次人才；二是人才保障条件不断充实，待遇不断提高，从引进人才到引进高层次人才到河南创业；三是政策的变化是渐进式的，是伴随改革的发展而调整。它从无到有，比如引进海外人才政策，经历了制定、实验、修订、颁布与完善的过程，这个过程也是“摸着石头过河”的检验与完善，而且随着经济的发展，该政策还将不断引入新的元素和内容。

4.3 政策工具：多样性

政策工具是20世纪70年代在公共政策学科领域出现的新的研究领域，研究的核心在于探索如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实[3]。不同的学者对于政策工具类型的看法不一样，本研究借鉴罗斯维尔（Rothwell）的研究成果，将科技人才引进政策工具分为供给型、环境型和需求型3类。本研究将搜集到的59份样本作为分析对象，将每份样本中含有关键词“人才引进”或“科技人才”的条款作为基本的分析单元，对其每条政策内容包含的政策單元进行编码，形成表1所示编码表，对政策文本进行信息抽取，由于篇幅限制本文并未全部显示所有文本内容的编码情况。最后，对编码好的样本政策单元进行归类。

经过对编码好的政策工具比对分析，发现这3种政策工具的应用程度明显不同。环境型政策工具运用较多，这是由于河南地处内陆，与沿海发达地区相比，缺乏高层次科技人才，为了弥补河南经济发展的“短板”，该省高度重视科技人才工作，制定的政策中较多地运用了目标规划、金融、税收等政策工具，以改善人才环境。供给型政策工具中人才培养政策显示了较大优势，多份样本中使用了人才培养的政策工具，该省根据本省的实际情况，为了提高人员素质与能力，加强了对科技人员的培养力度。但对于人才信息、公共服务等工具采用较少，随着“互联网+”时代的到来，人才信息工作成为各地争夺人才的核心，政策工具应加强人才信息政策工具。与这两种政策工具相比较，需求型政策工具运用较少，需求型政策工具比环境型政策工具更为直接和快捷，它不仅保证了人才数量增多的持续性，同时还提高了人才质量[4]。在政策完善过程中，应更多地采用服务外包、贸易管制等需求型工具。政策工具是政府解决社会问题的手段，各种政策工具都有优缺点，今后在选择政策工具时应根据政策问题的属性和政策目的合理地进行选择。

5 科技人才政策发展趋势

河南省在科技人才引进方面出台的各项政策措施，已经显现出巨大成效，促进了地方经济社会发展和科技进步。但要实现政策边际效益递增作用，就要加强顶层设计，使人才政策与经济发展相契合，不断完善人才政策。在政策设计走向上，应正确处理以下几种关系。

5.1 引才与用才

人才引进政策既要强调“引才”，也要注重“用才”的实用性，以突显出人才“以用为本”。力求政策目标与河南经济发展相匹配、政策手段与地方条件相匹配，不能为了引进人才而引进，否则就会造成人才浪费。一是引才政策要适合河南的省情。高层次人才是地区间争夺的热点，是实施创新驱动的核心驱动力，在引进人才时要坚持高标准与地方实际情况相结合。一些地方制定的科技人才政策只是一味地模仿与攀比，并没有认真考虑到自身的实际情况，导致政策效果并不理想。在人才引进政策上以地方实际和人才资源自身特点作为政策制定基础，使科技人才引进政策符合本地经济社会发展规律和人才资源发展特点。对于高层次人才可考虑团队引进、特聘教授及假期间的“候鸟式引进”等形式，注重独当一面的学科、学术带头人和研究团队的引进，提供人才引进合作平台。二是创新人才流动机制。加强产学研用协同发展，允许人才在高校、科研院所、企业之间的自由流动。只有处理好“流动”的问题，才能解决好“引进”与“用人”的关系。endprint

5.2 引进与培养

河南省的科技人才与全国沿海发达地区相比，高层次人才数量偏少。为加快区域发展，该省制定了“人才强省”的战略，并出台了多部科技人才引进政策，取得了明显成效。但是一个地区要加快经济发展，就必须拥有自己的知识产权和核心竞争力，否则，只能是模仿和引进技术，这必将受制于人。正如核心的技术是“用钱买不来的，也是引进不来的”一样，把自主培养高层次人才放在首要地位才是真正实现人才强国战略的理智之举[5]。所以，在科技人才政策上应注重科技人才的培养与引进的适度平衡，省级财政应加大对人才培养的支持力度，省内重点高校、科研院所或联合国外重点高校、科研机构开发培训课程，加强对本土科技人才的培养，重大科技项目在建设实施过程中也应注重对人才的培养，以不断提高全省科技人才的整体水平。

5.3 引才与“迎才”

河南应强化人才的集聚效应，变被动引进人才为主动筑巢引凤。一是增强人才吸引力。要用市场法则引人，河南要进一步加强创新驱动发展，不断提高产业聚集和人才聚集。加大科技投入，重点扶持龙头骨干企业发展，鼓励龙头骨干企业设立企业研究院，加大对其设立研究院的经费补助，提高企业研发能力，使其充分集聚优秀研发人才，发挥团队研发优势。二是优化人才发展环境。应采取措施改善软硬件环境，对于硬件环境，应提高城市品位和营造城市文化，加快智慧城市的建设和智慧科技园区的建设，解决引进人才的住房、子女教育、医疗等后勤保障工作，使人才愿意到河南施展才华；对于软件环境，大力营造创新型文化，不管是高校、科研院所，还是科技企业，都应将创新作为组织文化的核心价值观。

①注：由于时间所限，本研究数据截止至2017年8月10日，未包含2017年8月10日以后的河南省的科技人才引进政策样本数据。

②注：数据截止至2017年8月10日，由于检索时间所限，未包含2017年全部政策样本。

参考文献：

[1] 舒尔茨.吴珠华译.论人力资本投资[M].北京：北京经济学院出版社，1990.

[2] 河南省科学技术志编撰委员会.河南省科学技术志[M].北京：中国宇航出版社，2005.

[3] 陈振明、薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科学，2007.3：140-152.

[4] 宁甜甜、张再生.基于政策工具視角的我国人才政策分析[J].中国行政管理，2014（4）：82-86.

[5] 郑代良、钟书华.中国高层次人才政策现状、问题与对策[J].科研管理，2012（9）：130-137.endprint