PPP项目全生命周期的档案管理研究

王霞+李建平

摘 要：适合PPP模式运作的项目一般具有周期长、投资大、风险高、监管困难等特点，这也决定了在PPP项目全生命周期中档案的完整性、真实性、安全性的重要作用。本文从移交视角来审视PPP项目全生命周期档案管理的重要性，确定管理目标，提出管理策略及其保障措施，以期达到降低PPP项目风险、保证项目质量、提升管理效益的目标。

关键词：PPP项目；全生命周期；档案管理

自从财政部2014年9月23号印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以来，国家把PPP模式的研究和应用推向了高潮。随后，国务院和各大部委又相继出台了一系列规范PPP发展的文件，使得国内的PPP模式的内涵和模式逐步清晰、明确下来。尤其是2014年11月29号，财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“指南”），更使得PPP项目的运作有据可依、有章可循，并明确了PPP项目的操作流程，定义其全生命周期（Whole Life Cycle）为项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。本文将从移交视角来审视PPP项目全生命周期档案管理的重要性，确定目标，提出管理策略及其保障措施，以确保档案资料如实反映和记录PPP项目全生命周期各个过程，降低PPP项目风险，保证项目质量。

1 从PPP项目移交视角审视全生命周期档案管理的重要性

PPP项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益，以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。项目移交的内容表面上看是与项目运维有关的动产和不动产等有形资产，但体现这些有形资产质量和决定是否能移交成功的是大量的技术文档、图纸、协议、合同、许可证明、评测报告等信息资料。若在移交中出现障碍，还需要追溯到项目设计、建造、运营过程中的相关记录和原始档案资料。因此，PPP项目是否能够顺利移交，其全生命周期的档案信息资料将起到决定性作用。

2 PPP项目全生命周期档案管理的目标

由于PPP项目普遍存在参与方众多、投资大、周期长、风险高等特点，其各阶段的实施过程中会形成大量的合同、协议、法律文书、图纸、评测数据等文档资料，为保证PPP项目的成功实施和顺利移交，这些档案信息的管理需要达到以下目标：

第一，完整性：即保证PPP项目各阶段、各参与方所形成的各类文件资料收集齐全、归档规范、流程衔接、系统成套，能够完整反映PPP全生命周期各阶段的运作全貌，且能够实现可追溯功能。

第二，真实性：即保证各类档案资料所记载的内容能够真实、客观地反映PPP项目各阶段、各流程的工作实际和技术规范，且符合记录与活动的一致性、数据与实物的一致性、技术与标准的一致性等。

第三，可用性：即保证合法用户在需要的时候能够以合适的方式访问到所授权的、完整的、未经篡改的档案信息，这也是保证PPP档案信息安全性的重要目标之一。

3 PPP项目全生命周期档案管理的策略

1. 档案的建立

主要包括档案的收集、整理、编目、保管等工作，即建档工作，是整个档案管理工作的基础。由于PPP项目各个阶段的档案资料提供方较多、类型各异、数量庞大，因此在建档过程中，要明确各参与方所需提供资料的范围、类型、格式、时間等。如在项目识别阶段和准备阶段，主要是由政府牵头，组织规划、建设、发改、财政等相关职能部门以及社会资本方、专业咨询机构等形成的《项目建议书》、《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《物有所值评价报告》、《财政承载能力论证报告》、《项目实施方案》等文档资料及项目施工设计图纸等；项目采购阶段主要是政府与项目投标参与方之间形成的众多合同和协议；项目执行阶段主要是项目公司本身及项目建设与运维期间的有关的重要活动、主要过程和现状、项目中期评估等具有保存价值的各类文件；项目移交阶段主要是各类清单、测试评估报告、法律文书等。所有这些档案资料既有纸质资料，又有电子资料（含图形、图像、声音、影像等），既有需要档案管理部门管理的档案，也有需要提供方自身保管的档案，既有需要长期保存的，也有需要永久保存的。因此，在项目发起之初，项目发起方就应该按照国家有关文件规定明确各类档案的建档要求，包括提供时间、提供形式、格式规范、编码规则、责任人、保管要求等，各参与方均需指派专人负责档案的建档工作。

2. 档案的编研与利用

档案建立的目的是为了更好地利用，因此在归档的基础上，为了提升PPP项目档案的利用价值，需要对PPP项目全生命周期的档案进行一定的编研工作，主要包括档案的分类、索引、汇集、汇编、分析、研究等工作。尤其是当积累了多个PPP项目档案资源以后，编研工作的价值会更大。可以按照档案编研的三层次法进行编研，其中，一次加工档案编研的主要工作以分类、索引和汇集为主，形成各类档案的汇编材料，便于用户的检索和查阅；二次加工档案编研在摘录、缩编和剪辑的基础上，形成文摘、简介、提要等概要介绍性材料，便于用户快速了解档案内容的实质；三次加工档案编研是对原始档案资料内容进行分析、归纳和总结的基础上，形成各类手册、指南、志书以及综合性分析报告等，对政府和参与PPP项目的社会资本方均有重要的决策参考价值。

3. 档案的保存与移交

PPP项目建设是一个周期很长的动态过程，从项目识别、准备、采购、执行到移交五个阶段，一般都在10年以上，且牵扯到的部门和单位众多，给整个生命周期的档案管理工作带来极大的困难。为了保证每个PPP项目全生命周期档案的完整性和真实性，需要政府方与社会资本方的全力合作，共同制定并遵守不同项目阶段档案的保存和移交策略，建立严格的监督和管理机制。如对档案临时性保存的场所、时间和责任人的规定，不同建设阶段各参与方之间的档案转移和移交手续的办理，历史档案的查阅或借阅权限限定等。endprint

4 提升PPP项目全生命周期档案管理水平的保障措施

1. 建立健全档案管理的规章制度

虽然在目前已出台的PPP项目管理相关规定和文件中，还没有专门针对PPP项目档案管理的规范性文件，但可以参考已有的《建设工程文件归档规范》（GB50328T-2014）、《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28-2002）、《重大建设项目档案验收办法》（档发[2006]2号）等文件规定，建立各参与方共同认可和遵守的PPP项目档案管理规定，明确各阶段的档案管理主体及其责任和义务，规范项目过程中的档案收集、整理、保存和移交的工作程序，严格监督和检查项目进程与档案管理工作的同步性，确保PPP项目全生命周期档案资料的完整性和真实性。

2. 加强对档案管理人员的教育与培训

由于PPP项目档案信息存在复杂性高、技术性强、管理流程复杂等特点，因此，为确保PPP项目档案资料的质量，应定期对各参与方档案编写和管理人员进行档案意识教育和相关技能培训。一方面能提高其业务能力和个人素质，增强其档案价值性意识和工作积极性；另一方面，也能约束档案管理人员的工作规范，保证档案管理工作的质量和效率。同时，也应将该项工作纳入对PPP项目各参与方项目绩效的评估指标之一，以提高各方领导的重视程度，促进档案管理工作的顺利开展。

3. 提高档案的数字化和信息化水平

随着各级各类档案馆数字化建设水平的不断提升，档案的数字化、信息化管理与利用也越来越受到社会各界的认可，相关的技术和经验也趋于成熟。PPP项目的档案管理完全可以借鉴数字档案建设的经验，利用现有档案数字化工具，实现PPP项目档案的数字化和信息化管理與利用。这项工作在专门的档案管理机构已相对完善，但对档案管理工作相对滞后的企业方来说，尚需要加强学习和相关软硬件设施的配套，也需要政府方在加强档案管理机构和企业档案管理部门之间的沟通和交流方面加以引导和辅助，以提升整体PPP项目档案管理的数字化和信息化水平。

参考文献

[1]陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（4）：68-84.

[2]卢蔚蔚.政府和社会资本合作项目PPP模式的档案管理初探[J].企业改革与管理，2016（9）：33-33.

[3]孙宏卫.工程建设项目档案管理中存在的问题及对策[J].档案，2014（5）：56-57.

[4]尹宝君.PPP项目建设模式档案管理问题及对策研究[J].兰台世界，2017（4）：126-127.

[5]马兰.建设项目档案精细化管理方法和举措[J].城建档案，2017（5）.

作者简介

王霞，女，山东理工大学档案馆，副研究馆员，主要研究方向为档案管理。

李建平，男，工程师，山东九强集团有限公司董事长、总经理，主要研究方向为PPP项目管理。endprint