浅谈我国财政体制改革背景下行政单位财务内控管理工作的强化路径

孙彦　张小宇

摘要：行政单位承担着国家管理和社会服务职能，其正常运行和业务工作所需资金主要来源于财政拨款。在我国新一轮财政体制改革的强力推进中，行政单位财务部门如何深刻理解各项新政新规，准确把握财务管理工作的现状及问题，对于创新其财务内控管理工作的强化路径至关重要。

关键词：财政体制 行政单位 内控管理

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。随着我国财政体制改革的不断深入，国家陆续出台了预算执行、政府采购、资产配置、支出控制等一系列改革政策，特别是2015年1月新《预算法》正式实施，使行政单位财务管理工作面临诸多新规定、新变化、新要求。笔者立足财政体制改革要求，结合工作实践，从改革的政策影响、行政单位财务管理现状问题、加强财务内控管理三个方面，对创新财务管理理念、转变财务内控模式、搭建一体化内控平台的路径进行了多层次探析。

一、财政体制改革对行政单位财务管理的政策影响

行政单位承担着国家管理和社会服务职能，其正常运行和业务工作所需资金主要来源于财政拨款。行政单位的财务管理工作主要包括预算编制、执行和决策评价三个阶段，内部控制是财务管理的重要组成部分。当前，财务管理工作面临的外部环境发生了巨大变化。新《预算法》的颁布实施和“八项规定”的推进、反腐力度的持续加大，使各项财务制度约束更加刚性、细化，预算执行难度加大，各种审计更加严厉，招标采购成为社会关注焦点。新一轮改革将以改进预算管理制度、深化税收制度、调整中央和地方政府间财政关系三方面作为重点，每一项都对行政单位现有财务管理模式带来新挑战。

（一）实行项目库管理，要求预算编制更具前瞻性。预算是收支活动的“控制器”，国家越来越重视预算编制与执行。近年来，专项资金逐步实行项目库管理。纳入项目库必须落实到具体项目或支出用途；跨年度项目必须明确总体支出和分年度支出；对下转移支付实行因素法分配的，必须列明分配公式、因素和系数。预算项目一经确定，资金编码、名称、金额、用途等不得随意调整。同时，财政部门对重点项目增加投资评审，评审结论直接影响能否立项和预算批复。这些新规，要求行政单位必须提前完成项目的前期设计论证、精细测算及中长期规划，各项指标和要素更加严肃、严谨。项目库管理的实行对预算编制的前瞻性、规划性、规范性和可行性提出更高要求，并使前期环节手续和工作量大幅增加。

（二）实行绩效目标管理，要求财务管理聚焦资金效益。财政部门对行政单位投资发展类项目实行绩效目标管理制度，要求将项目的绩效目标随预算一并上报，对未提交绩效目标的，不安排预算。项目执行时，比照目标对投资建设进行绩效评价，评价结果应用于下一年度预算审批。由此，行政单位必须将资金需求整合、资源共享、效益最大化作为财务管理的重要内容，将管理目标更多地聚焦于资金使用效益问题。

（三）预算执行进度要求更加严格。财政部门规定，行政单位当年政府采购结余资金和连续结转两年未执行的财政性项目资金一律收回；对超过规定时限仍未落实具体单位且无正当理由的预算资金，除据实结算项目外，一律收回总预算。此规定要求行政单位在预算执行中讲求执行效率和均衡，科学掌握执行进度，既要避免进度慢、结转大的问题，又要杜绝年底赶进度、突击花钱和调整多、支出乱的问题。

（四）预算公开更加细化。根据规定，除涉密部门和内容外，行政单位部门预算必须在正式批复后的一定时间内向社会公开，内容明细到人员支出、日常公用支出的具体开支内容及项目支出的具体支出类别。同时要求对运行经费安排、使用情况等重要事项予以说明；对非涉密专项转移支付预算，公开到具体项目、分配结果和资金管理办法。此规定使行政单位预算收支置于公众监督之下，对预算编制和执行的规范性提出更高要求，特别是专项资金的支出方向、分配因素等必须更加规范严谨。

（五）支出管理更加规范。1、支出项目细化剥离，项目打捆、拼盘使用的一揽子支出做法再也行不通。比如，要求将会议、培训、物业、日常运转等支出从项目支出中剥离出来，按定额标准列入专项公用经费；对基本支出中的水电费、公务接待费、差旅费等必须明确编制到具体用途。2、专项支出审批严格。例如，信息化建设项目，必须经过经信部门的论证评审和财政部门的投资评审，才能纳入项目库，列入年度预算；维修改造项目，必须由机关事务管理部门统一审核，编制计划，财政部门分别下达资金。3、支出方式更加规范。除规定实行银行转账或者使用现金外，全部实行公务卡结算，对每笔公务支出的时间、地点、事项进行全面监控。

二、行政单位财务管理工作现状及问题

随着财政体制改革的深入推进，各项改革举措、新政新规的颁布实施，多领域专项审计检查层层深入，行政单位财务管理工作表现出诸多不适应。

（一）财务内控管理理念相对滞后。财务管理是一个单位管理工作的重要组成部分。多年来，与企事业单位相比，许多行政单位对财务的认知仍停留在报销、记账的传统层面，没有认识到财务工作特别是预算管理、规划发展、绩效评价等方面的新职能、新特点，甚至对新规定、对目趋从严的约束表现出诸多不理解。整体而言，“重资金轻实物，重收入争取、轻支出控制”的传统财务理念较为普遍，被动应付和“等、靠、要”思想突出。面对新政策、新要求，更新理念、建立与之相适应的现代财务内控管理机制任重道遠。

（二）覆盖全部财务领域的制度体系急需完善。从行政单位现行财务制度看，“资金管理规范、资产管理缺项，记账核算规范、库存监管缺项“情况较为普遍，相关制度规定更多地集中于预决算编制、财务报销、会计核算等基础环节，而在资金标准、政府采购、实物监管、投资规划、绩效评估、支出决策等领域极少涉及，基本处于空白状态。财务部门对资源的整合统筹、引领规划作用有待进一步发挥，覆盖从收入到支出全部资金运转流程的财务制度体系急需建立。

（三）岗位职能设置和工作流程设计有待优化。从管理学角度上讲，单位越复杂、越庞大，管理成本越高、难度越大、效率越低下。随着财政体制改革的深入，行政单位财务工作的内涵和外延不断拓展，从以往单纯记账到今天覆盖规划、预算、执行、采购、建设、验收、库存等更多领域。职责范围的急剧增加，给传统财务工作带来运行和关联难题，各相关业务流转不畅、各关联岗位职责交叉等问题越来越突出，并由此导致内部监督出现漏洞。必须重视内部控制管理和运行，兼顾制衡和效率，运用现代财务管理理念，重新设计业务分工和运转流程。endprint

（四）财务管理信息化应用处于较低水平。行政单位现有的财务信息化大多是基于会计电算化、网络化的本单位、本层级会计核算和财务记账，资产、采购、物资管理尚处于单机操作阶段。资产管理、库存物资、采购等关联业务与记账信息尚未实现挂接和数据共享，还停留在人工对账阶段。加之对实物管理的重视程度不够，账实不符的问题时有发生。

（五）财务人员整体素质和专业能力有待提高。受工作性质所限，行政单位财务人员多以会计专业为主，工作以记账、报销、核算为主，很多财务人员长期局限于一个岗位，从事单一工作，没有更多发展空间；引进的高学历人才，也常因工作限制，失去了更多发展机会和平台。同时，受诸多因素影响，财务部门年龄老化、知识层次偏低等问题较为普遍，精通经济政策、现代管理、信息技术的人才缺乏，政策理解不透、执行措施不力、工作疲于应付的现状难以从根本上改观，无法满足事业发展需要。

三、加强行政单位财务内控管理的路径思考

（一）转变观念，关注宏观管理，构建“大财务，格局。随着改革的持续推进和财务工作边界的不断拓展，财务管理在行政单位内控中所处的地位和作用发生了巨大变化：从事后核算到事前预算规划；从逐级报账统计、人工分析，到智能分析、服务决策；从单纯的财务管理，到关联前端采购、后端资产、再到“物联网”技术的外延式管理、全流程监控。必须将理财观念、管理思路尽快完成从以往的微观记账到宏观管理的转变；借助先进技术手段和现代管理模式，发挥财务的事前谋划决策、事中跟踪保障、事后绩效评估的全流程管理职能，构建“大财务”格局，实现财务内控管理的全方位提升。

（二）制度先行，规范制衡流程，实现管理“精细化”。规范有序的制度流程是行政单位财务管理工作运行的基础和依据。对外，吃透政策、争取支持；对内，细化制度规范，建立一套覆盖全业务、贯穿全流程的经费保障和财务内控体系。

1.实行财务统管，实现资金资产全归口。2.细化保障政策，实现经费保障标准化。3.规范岗位设置，实现内部制衡。4.完善制度流程，实现财务运行规范高效。

（三）模式创新，依托大数据云平台，实现内控“全闭环”。紧跟数字化、网络化、信息化发展，将现代理财理念引入财务管理，以“全局、全时、全程”为目标，将财务管理与现代信息技术融合，创新管理运行模式，建立集收支、资产、库存、项目库、物联网、决策分析“六位一体”的财务内控综合管理新模式。

1.推行经费管理闭环模式。2.推行数据集团管理模式。3.推行财务阳光运行模式。4.推行项目库管理模式。

（四）技术融合，运用现代科技手段，实现效益效率“双提升”。坚持向创新要效益、向技术要效率，在财务管理中尝试新技术的引入和融合，并以此推动财务内控管理实现现代化、信息化。

1.引入移动审批技术，随时随地办理业务。2.引入条形码与影像技术，资产和财务票据更规范。3.引入凭证自动生成技术，实现财务记账高效无差错。4.引入物联网技术，实现实物管理精确有序。

（五）科学决策，网上运行分析，实现约束监督“无死角”。财务工作管钱、管物，历来备受关注。资金运行管理和支出决策更是监督检查的重中之重。在形势收紧、政策趋严的大背景下，运用现代决策机制和网络平台技术，将财务运行的全部流程置于监督之下，无疑是杜绝违规违纪问题的有效之举。

1.建立绩效管理机制。绩效管理是现代管理发展的趋势，是支出决策的可靠依据。行政单位要逐步将绩效评价与部门预算的有机结合，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，并将此机制应用于所有资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程。编制预算时，对重点项目明确绩效目标、制定绩效计划；支出完成时，支出单位组织绩效自评，提交绩效评价报告；绩效评价结果，作为年度预算调整、资金分配和以后年度预算安排的依据，优先支持绩效评价结果好的项目，评价结果差的，减少资金安排，取消无绩效或低绩效项目。

2.建立平台约束监督机制。发挥内控平台作用，将经费收支、资金运行、物资采购与管理等全部上网运行，公开申请、审批、执行、支出等流程。对预算资金从指标分配、执行进度、收支审批到效益评价，全流程实现网上运行、公开监管；各单位超标准支出自动退回、超包干额度支出自动锁死；各业务环节、各支出项目、各物资调拨随时可查。通过资金监管的高透明和刚性约束，将监督防控体现到每一笔收支和每一个细节。

（六）以人为本，关注业务素养提升，实现队伍“专业化”。人是管理中最活跃、最具决定性的因素。财务人员是直接从事财务管理的主体，其能力素质直接影响财务管理水平的高低。

1.注重文化建设。文化是灵魂和血脉，是国家发展、事业进步的重要支撑。文化建设要以人为本，着眼于促进财务人员的全面发展，关心人、爱护人、激励人、塑造人，增强主人翁意識、自豪感、归属感。倡导以依法理财、科学管理、勤政务实、廉洁自律为主要内容的职业道德规范，增强敬业精神，激发工作积极性、主动性和创造性。

2.注重专业培训。专业知识的注入不应仅停留在形式意义上的突击培训，而是不断改进培训方法、丰富培训内容，形成多层次、多形式、有规划的培训格局。如邀请专家、学者进行授课，开展专业理论与实践操作结合的培训，提高履职能力。同时，出台优惠政策，支持和鼓励财务人员进修深造，拓宽知识领域，提高学历层次、提升能力素质。

3.注重因人施策。长期在一个岗位，可以积累丰富的工作经验，但也会造成能力单一和视野狭窄。可建立以3至4年为周期的岗位轮换机制，让财务人员特别是年轻同志熟悉多个岗位，了解全局，开阔眼界，高站一级看问题，提升其思考问题、处理事务的能力，提高综合素质和工作水平。同时，开展对财务人员潜能的评价，依据不同潜质，制定不同类型的人才培养目标、培养方案和发展计划，实现个人价值与单位发展的“双赢”。endprint