对话：河长制如何落地生效

对话：河长制如何落地生效

编者按：前不久，水利部太湖流域管理局在福建永春召开流域片第三次河长制工作交流会，总结前段时间工作成效，对照目标查找问题和差距，对下一阶段重点工作进行再研究、再部署，为确保年底前流域片率先全面建立河长制奠定坚实的基础。本期特别邀请参加会议的部分省、市、县、乡四级河长办代表或河长代表，探讨推行河长制过程中的重点难点问题，交流河长制法规建设情况、“一河一策”编制情况、推行湖长制情况等，分享推行河长制探索实践中涌现的好做法好经验，以飨读者。

嘉 宾：

汪劲松浙江省河长办宣传组副组长

方林苗浙江省绍兴市人民政府副秘书长，河长办常务副主任

钱春健江苏省苏州市水利局河长改革处处长

赵云峰上海市嘉定区水务局副局长

江 宏安徽省黄山市屯溪区水利局局长，河长办主任庄永智福建省永春县人民政府县长，县级总河长

陈路招福建省龙岩市连城县揭乐乡党委书记，揭乐乡第一河长

主持人：

轩 玮中国水利杂志记者

自中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》不到一年时间，全面推行河长制战役打响，一系列改革举措落地生根，身边的河流悄然发生着变化。以河长制促进河长治，河畅、水清、岸绿的美好图景正变为现实。

2017年，太湖流域管理局先后出台《关于推进太湖流域片率先全面建立河长制的指导意见》《太湖流域片河长制“一河一策”编制指南（试行）》《关于深化太湖流域片湖泊河长制工作的指导意见》等，助推流域片河长制工作继续走在全国前列并不断向纵深发展，确保年底前流域片率先全面建立河长制。目前，河长制工作的重点难点问题有哪些？如何让河长履职有法可依、有章可循？如何开展“一河一策”？基层河长又有哪些心得体会？

中国水利：上一次我们邀请了太湖流域片五省（直辖市）河长办的领导，围绕 “河长制该怎么干”展开讨论，今天我们继续聚焦河长制，主题是 “如何让河长制落地生效”，特别邀请到太湖流域片部分省、市、县、乡四级河长办代表或河长代表，欢迎你们！

专门为河长制立法

中国水利：从2017年10月1日起，由浙江省第十二届人大常委会通过的《浙江省河长制规定》正式实施，这是全国首个专门规范河长制内容的地方性法规。规定不但明确了浙江省五级河长的职责，同时还规定怠于履行河长职责将承担相关法律责任。请汪组长介绍下规定出台的背景？

汪劲松：2016年浙江省人大将《浙江省综合治水规定》列入2017年年度立法计划，由法制工作委员会与省治水办（河长办）成立法规起草小组，12月底在反复研究的基础上形成了草案初稿。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》出台后，立法思路作了进一步调整，并将法规名称改为《浙江省河长制规定》。2017年1—3月，起草小组先后赴宁波、龙游、诸暨等地进行立法调研，在广泛征求意见的基础上，反复研究修改，拟定了法规草案，经省十二届人大常委会第三十九次会议审议。草案初审后，起草小组反复多轮征求了省有关部门与地方立法专家、各市县区人大常委会与省人大代表意见，并赴多地听取各级河长建议，同时公开征求社会各界意见。经过多次修改，草案内容已比较成熟，7月28日，由省十二届人大常委会第四十三次会议审议通过，于10月1日正式实施，成为国内首个省级层面关于河长制的地方性法规，为全省5.7万余名河长履职提供了坚实的法律基础。

中国水利：有了法律的利剑，河长不能“想怎么当就怎么当”，有了河长，河长与主管部门之间、主管部门之间职责如何划分？河长巡查发现问题的报告途径有哪些？河长督促有关部门履行职责有没有刚性手段？《规定》的出台，是对近年经验的固化，也为规范河长的行为和职责提供了重要依据。请问《规定》主要有哪些内容？

汪劲松：一是规范河长设置和职责。明确浙江建立省、市、县、乡、村五级河长体系，并对不同级别河长的职责作了区别规定，基层河长侧重于对责任水域开展日常巡查并报告发现的问题，县级以上河长侧重于协调、督促相关部门解决问题。二是规范河长制工作机构职责。主要有：实施河长制工作的指导、协调，组织制定实施河长制的具体管理规定；受理河长关于水域问题或者相关违法行为的报告；责成有关部门处理和解决河长报告的水域问题、查处相关违法行为；具体承担对有关部门、下级政府以及河长履职的监督和考核等。三是规范河长履职与部门执法的联动机制。着力规范了河长巡查发现问题的处理机制、对主管部门履行日常监督检查职责的推动机制，同时赋予河长对主管部门进行约谈、考核等职权，明确了主管部门未按河长要求履行职责的法律责任，以保障河长履职，促进治水实效。四是规范河长履职与公众参与的联动机制。明确要建立健全河长公开制度等一系列制度，鼓励公众参与巡查，积极发挥公众的共建共享和社会监督作用。五是规范河长的考核和问责。加大对河长的表彰、奖励力度，对怠于履行河长职责的，将承担相应法律责任。此外，进一步建立健全制度体系，逐步构建起以制度管河、以制度促治的全省河长制制度体系。

让每个湖泊都有湖长

中国水利：湖库往往被誉为河流的“源”和“眼”，关系饮水安全和生态健康。孕育了大禹治水的传说，绍兴还是典型的江南水乡，前不久出台了《关于全面推行湖长制管理工作的意见》，全市3 300多个湖（库）全面推行湖长制管理。请问方秘书长，全面推行湖长制是出于怎样的考虑？

方林苗：绍兴总水域面积642 km2，既有纵横交错的江河，更有星罗棋布的湖库。全市范围内面积0.5 km2以上的湖泊有24个，水库557座，山塘2 801座。绍兴市自2012年实施河长制以来，6 759条大小河道都有了河长，构建起了一套切实有效的治理体系，在水环境治理中发挥了重大作用。但是，原有的河长制并没有完全覆盖所有湖库，一些湖库还存在着不同程度的污染，湖库水环境的治理显得尤为迫切和重要。市委、市政府高度重视，市委常委会召开会议专题研究，决定在全市范围内推行湖长制。希望在汲取河长制工作经验基础上，推进河长向湖长延伸和提升，完善治水责任链条，提高治理能力水平，巩固扩大治水成效，让绍兴老百姓不断增强获得感、幸福感。

中国水利：湖长制的主要内容有哪些？湖长有哪些职责？

方林苗：一是分级设立湖长。建立市、县、乡、村四级湖长体系，各级党委、政府主要负责人担任本行政区域的总湖长。从市四套班子主要领导开始，32位市领导按照治理难易程度分别认领一个重点湖库的湖长，县、乡、村级湖长同步配套。其他湖库设立县、乡、村三级湖长。目前已设立各级湖长3 799名，实现了湖长全覆盖。二是落实湖长职责。明确各级总湖长是本行政区域湖库管理保护的第一责任人，对湖库管理保护负总责；各级湖长是包干湖库管理保护的直接责任人，负责组织领导相应湖库的管理和保护工作。县级及以上湖长主要职责是牵头制定“一湖一策”治理方案，协调解决重大问题，明晰各方管理责任，对下一级湖长和责任单位履职情况进行督导考核。乡、村两级湖长主要职责是对包干湖库进行日常巡查管护，及时发现和解决问题，协助上级湖长开展工作。三是明晰部门任务。设立市、县两级湖长联系部门，协助湖长制定“一湖一策”治理方案和分年度实施计划，督促下一级湖长和责任单位落实各项目标任务，协调解决重大问题。四是强化主体责任。明确县、乡两级党委和政府是所辖行政区域内湖（库）管理保护的责任主体，负责组织实施“一湖一策”治理方案明确的年度各项目标任务。

中国水利：制度的生命力在于执行。请问落实湖长制，绍兴采取了哪些保障性措施？

方林苗：一是建立“五大工作机制”，借鉴河长制成功经验，全面建立了湖长电子化巡河、信息公开、例会和报告、协调治理、考核问责等工作机制，确保湖长工作有章可循。二是明确“六项主要任务”，科学制定“一湖一策”，重点推进湖库水污染防治、水环境治理、水资源保护、水域岸线管理保护、水生态修复、水环境执法监管工作，确保湖库管理保护有的放矢。三是实行 “七个部门联管”。市、县两级治水办或河长办负责组织、指导、监督湖长制管理工作。农办、经信、环保、建设、水利、农业等六个部门围绕湖长制主要任务，负责指导“一湖一策”的制定工作，并对分年度明确的目标任务进行督导，确保湖长制工作扎实有序推进。

为每条河开出良方

中国水利：“一河一策”是河长制精准施策的关键。每条河流的水质变好了，整体的水环境才会变好。那么“一河一策”该怎样精准实施？请钱处长和赵局长介绍下目前组织编制“一河一策”的有关情况。

钱春健：首先需要摸清每条河流的情况，坚持问题导向，收集基础规划素材。立足不同区域、不同等级、不同功能的河湖实际，紧扣重点难点和薄弱环节，着力生态修复、改善水质，从源头上控制和减少点源、面源污染，实行“一河一策”，以点的突破带动面的推进。由市河长办向各地政府下发《关于报送“一河一策”基础素材的通知》，设计了8大类9张表格近200项内容的基础规划素材统计表，明确了每项数据的填报责任单位，有经信、水利、环保、农委、交通、国土、住建等单位，目前苏州各地已经完成了填报和资料核对工作。

汪劲松浙江省河长办宣传组副组长

方林苗浙江省绍兴市人民政府副秘书长，河长办常务副主任

钱春健江苏省苏州市水利局河长改革处处长

赵云峰：2016年10月，嘉定区“一河一策”编制工作正式启动。嘉定区结合区域实际，以问题和需求为导向，从规划、整治、管理、养护四个方面，完成了嘉定区246条段248 km问题水体的“一河一策”编制工作。首先是要客观分析水环境现状和问题。可以说，通过近年综合治理，嘉定水环境质量明显提升，水质监测点达标断面从2016年的4个增加到2017年的14个。但水环境质量还不够稳定，比如大部分河道由于周边环境复杂，水生态环境脆弱，水体受季节变化影响容易出现反复等；而且水环境质量持续提升的任务繁重，入河污染负荷大，还存在政策瓶颈的制约。比如，编制基本农田规划时，未考虑河道规划蓝线的因素，河道用地范围与基本农田的重叠，河道按规划标准拓宽受到土地资源的制约。

中国水利：在对每条河流或河段“问诊把脉”之后，还需要依据各自情况开出良方，因河施策，请问这方面是如何考虑的？

钱春健：为积累“一河一策”行动计划的编制经验，我们选取七浦塘、阳澄湖、白茆塘、常浒河、澄湖作为试点，分别委托两个单位承担编制工作。编制过程中，实地调研、现场核查，掌握了详细资料。目前全市经过多次讨论修改完善，确定完成市级河湖“一河一策”行动计划内容。由苏州市级领导担任河长的七浦塘等29条河湖，由苏州市河长办组织编制；由县级和镇级领导担任河长的河湖，由各市、区河长办组织编制。“一河一策”编制主要内容：基本情况、目标任务、治理对策三大方面，包括水安全保障、水污染防治、水环境治理、水资源保护、水生态修复、水域岸线保护、长效管护、执法监管、水文化弘扬。以近期（2017—2020年）目标为重点，列出问题清单、任务清单、责任清单、“一事一办”工作清单。对于能够或需要迅速处理解决的问题，迅速组织落实；对于需要协调各方面认真研究解决的问题，在编制“一河一策”时广泛征求意见，必要时请示相应级别河长召开协调会研究，在推进落实“一河一策”时统筹解决。召开河长会议来布置落实“一事一办”，会议由市水利局联系人负责筹备，市级河长主持召开，河道主官、河湖县级河长等参加。县级河长和各责任单位先行签字盖章后，会上向市级河长递交“一事一办”工作清单。会议布置事项为重点交办事项，由河湖县级河长和市河长制改革领导小组相关成员单位负责落实，市级河道主官负责督查，市河长办组织检查考核。会议意见由会议筹备人起草经市级河长批准后，市河长办印发执行。

赵云峰：我们考虑系统实施水环境治理对策措施。一是控源截污，让水清起来。开展雨污混排整治，加强入河排放口管理，提高污水处理能力和处理标准，推进农村生活污水治理；二是疏拓水系，让水多起来。提高水面率，增加槽蓄量。三是片区联动，让水动起来。打通断头浜、疏拓瓶颈段；调度水资源，构建全区水动力模型，建立嘉宝北片水资源联合调度的体制机制。四是修复生态，让水美起来。注重河道底、岸、坡、绿的融合，营造多样的水生生物，形成水生生物链，开展水岸绿化。同时充分挖掘江南水乡文化特色，让水与城市更和谐，与生活更亲近。

工作方案实现全覆盖

赵云峰上海市嘉定区水务局副局长

江 宏安徽省黄山市屯溪区水利局局长，河长办主任

中国水利：工作方案全覆盖，可以说是全面推行河长制工作的先决条件。我们了解到，安徽省黄山市屯溪区的区、镇、村三级河长制工作方案已全部出台，请江局长分享下这方面的经验。

江 宏：一是建立机制，全面实施抓推进。区委、区政府多次召开专题会议进行部署。区河长办划分区域建立图册，明确区、镇河道河长制管理分级负责制和区直部门工作职责，落实各项河道管理制度；建立专门平台，完善工作流程，及时反映问题，督促相关部门抓好落实。二是制定方案，多措并举强责任。对辖区内河道进行摸底调查，探索建立“一河一策”治理方案，并推出“八个一”的工作机制。通过河长现场督查，深入推进各镇、街道以问题为导向，落实区镇两级党政领导河库管理主体责任，及时解决群众反映强烈的水环境问题。三是各级联动，部门合力促落实。通过深入调查、联系协调等形式，及时了解河长制进展情况及存在问题，加强工作指导。组织相关部门通过现场督察和定期召开联席会议、开展联合执法等形式，建立和健全水环境联合执法机制，推进河长制各项工作的落实。

中国水利：目前屯溪区河长制实施的效果如何？

江 宏：一是污染源头得到初步治理。强化工业污染治理、农业面源污染源治理、生活污染源治理，推进对秸秆等农业废弃物综合利用，依法查处破坏渔业资源的行为。城镇生活污水集中处理率和城镇生活垃圾无害化处理率分别达到95%、97%。二是河道水质持续向好。全面清理整顿河道采砂，关闭水源地沿河砂石加工厂5家，严厉打击各类违规采砂行为。加强河道水质观测，开展河道排污口和水库水质污染专项整治，目前主城区禁止审批新增河道排污口，饮用水水源地水质常年保持Ⅱ类标准。三是社会氛围日益浓厚。利用多种形式宣传河长制工作的重要性和必要性，切实增强广大群众参与水环境保护的积极性和责任感，使河长制工作深入人心，为开展河长制工作营造良好氛围。

各级河长的“护河经”

中国水利：刚才大家都提到，不同级别河长的职责有所区别，基层河长侧重于对责任水域开展日常巡查，而县级以上河长侧重于协调、督促相关部门解决问题。现在我们请福建永春县和龙岩县揭乐乡的县乡两级河长分享各自的经验，介绍一下目前河长制开展的情况。

庄永智：永春县高度重视河长制工作，着力强化组织，精细运作，夯实河长管河基础，初步实现了“四个到位”。一是组织领导到位。县委书记任总督察，县长任总河长，5个副县长任县内五大主要流域副总河长，22个乡镇长为乡镇河长，182个村主干为村级河段长，同时聘用205名河道专管员，实现三级河长全覆盖。二是方案制定到位。先后印发了《永春县全面推行河长制实施方案》《永春县河长制2017年工作计划》《永春县河长制2017—2019三年行动方案》等，逐步细化、实化各级河长和相关部门的阶段性工作目标。三是机构健全到位。3月份就设立了县河长办，抽调水利局、环保局、住建局、农业局、林业局领导干部到河长办常驻办公，做到人员到位、集中办公、统一考勤、实体运作。乡镇河长办也同步全面设立，并配备专门人员、独立办公室等。设立河务管理中心，落实全额拨款事业编制6名，作为河长制业务技术支撑保障部门。四是制度保障到位。印发《永春县河长制工作会议制度》等7项相关制度，确保工作规范开展。

庄永智福建省永春县人民政府县长，县级总河长

陈路招福建省龙岩市连城县揭乐乡党委书记，揭乐乡第一河长

陈路招：揭乐乡实施了“两项机制”，一是联席会议制。通过乡党政联席会、全乡干部大会、村民代表大会等多种会议形式，层层传导压力。二是巡河护河长效机制。配齐配强专管员、保洁员、河长等，负责垃圾面源整治、河道巡查管控。河道专管员一天一巡查，发现一处曝光一处，及时将巡查结果曝光，将清理整改情况发至县、乡两级河长办微信工作群；村级监督委员会及时将整改前后对比图公布在微信公众平台；河长办专职人员负责督查村级河长落实整改情况，溯源追根，确保巡河护河长效化。实现了四个常态。一是宣传常态化。通过标语、宣传单、微信、村规民约、“河小禹”活动等多形式、全方位宣传河长制工作，使河长制理念家喻户晓。二是绿洁常态化。持续开展环境绿化美化，种植绿化苗木7 479株；发挥党员模范带头作用，推动绿洁工作常态化。三是监督常态化。逐级开展对河道日常巡查监管、曝光、督促整改；公布举报电话，接受群众监督和举报；建立河长办微信群，要求每天上传巡查情况照片，实时调度、督察督办，切实提升巡河护河效果。四是考核常态化。在全县率先开展河长制应知应会知识测试，提升河段长、河长对管护好河流段面的认知度；不定期组织河道巡查、督查和测试，把日常巡查情况、河道保洁质量纳入绩效考核，对工作不力者扣10%的绩效工资。

中国水利：推进河长制工作落地见效，离不开有效的河道管护，也离不开有力的管护队伍。请庄县长介绍下永春在这方面的实践探索。

庄永智：一是市场化管养。永春县城从2014年开始，每年投入120万元在桃溪流经的长度16 km、流域面积100万m2的区域实行城区河道管养政府购买第三方服务，实现精细化市场管理。在乡镇，推行“整体打包+购买服务”的河道管养模式，由专业卫生保洁公司承包岸上水上双线保洁。在农村，分期分批将全县已建的210座镇村污水处理设施委托第三方运营维护，提升运行效益。二是全域化巡查。强化属地管理巡查，明确县级、流域、乡镇河长的巡河督查频次，由上而下，层层督查，层层落实。专门购置5辆河道巡查车、1台无人机，重点加大对城区河段、隐蔽河段的巡查，确保巡查全覆盖。开发“永春河长通”手机APP，为各级河长、村级专管员搭建高效便捷的巡查平台。三是专业化执法。在全省率先设立生态警察中队，着力破解打击涉河涉水违法行为中“多头管理无人管理”难题，提高生态执法震慑力，成为永春流域生态保护的一把“利剑”。同时生态警察还与法院、检察院生态司法力量一同发力，一条链联动，有力打通公检法联合为河长制保驾护航的“最后一公里”。生态警察成立以来，共参与查处涉河涉水类违法行为案件27件次。四是智能化监管。整合一河一档等各类数据，开发创建综合信息管理系统，实现智能化管河治水。开通河长制微信公众号，设置“随手拍”一键式监督举报功能，实现问题“一键”直达河长，回音“件件”直面群众。

中国水利：取得“四化”河道管养模式的创新，根本还在于治水理念的转变。永春提出深入实施“六水同治”，也就是治污水、防洪水、涵养水、净化水、美化水、利用水，着力打造“会呼吸的河道”。请介绍下这方面的经验做法。

庄永智：一是注重清淤清障，保障行洪安全。共清淤清障河道217.34 km，清淤53.83万m3，拆除沿岸禽畜养殖场等违章建筑5000多m2，保障行洪通畅。二是注重水土保持，强化植被保护。完成水土流失治理12.28万亩（1亩=1/15 hm2，下同），水土流失率从13.36%下降到12.25%，荣获“全国水土保持监督管理能力建设县”和“国家水土保持生态文明工程”称号。三是注重造林绿化，促进水源涵养。完成造林绿化3.28万亩，森林覆盖率达到69.5%，高出全省平均3.6个百分点，绿化程度94.5%，荣获全国绿化模范县。四是注重电站退出，修复生态河道。被确定为全省小水电退出试点县。五是注重污水治理，有效提升水质。日处理污水达2万t；关闭拆除禁养区内生猪养殖场314家，被确定为全国100个农村污水全面治理示范县试点，在今年2月份全省农村生活污水垃圾治理工作视频会上作典型交流。六是注重垃圾处理，消除面上污染。推行“户分类、村收集、镇转运、县处理”垃圾治理模式，开展“垃圾不落地”行动，认真呵护国家卫生县城、全国文明县城的“颜值”。

中国水利：俗话说“群众的力量是无穷的”。揭乐乡充分发挥妇女、老人的作用，组建了“三支队伍”，请陈书记介绍下这三支队伍的情况。

陈路招：我们围绕河长制的开展，建立了三支队伍。一是女子劝督队。利用女子细心、耐心、柔性的优势，成立了由14位女干部组成的劝督队，负责政策宣传、工作推进及巡查督导，展示以柔克刚的巾帼风采。二是老人维洁队。利用老人德高望重的影响力和号召力，乡退管站牵头成立老人维洁队，发现不文明行为及时制止、批评、教育，以表达爱护环境、奉献社会的决心。三是网格化工作队。对乡内水流区域进行“地毯式”摸排评估后，确定文川河水系上30个污染源为重点管控区域，每个区域即为一个网格，实行一网格一管控方案。成立由责任领导、责任干部、责任专管员和保洁员的网格工作队，形成网格化监管模式。

中国水利：揭乐乡河长制工作的主要任务有哪些，取得了哪些成效？

陈路招：我们实施五面严控，一是严控河道污染。开展“揭乐、洁乐、众皆乐”系列活动，前后组织230名群众参与河道整治工作；组织垃圾车等工程机械共21次，针对各村河道倾倒垃圾等开展专项整治。二是严控生猪养殖业污染。通过四个统一、减栏登记、部门联动、预垫资金等，禁养区内生猪养殖场全部关闭拆除，关闭率达100%。三是严控垃圾面源污染。实行“村收集、乡转运、县处理”三级联动机制；扩建垃圾中转站，建设垃圾填埋场、实施污水处理厂管网并网，配齐配全长效保洁设施设备；聘用卫生保洁员，确保垃圾日产日清。四是严控地瓜干小作坊污染。加大对地瓜干加工企业污水排放检查力度，目前地瓜干企业的污水通过管网全部进入县污水处理厂处理。五是严控河道“四乱”行为。依法打击非法采砂点；对直排、偷排等现象“零容忍”，严查严处；对电鱼等破坏生态平衡的不法行为，坚决追究相关责任人责任，没收作案工具。

中国水利：好的。谢谢两位河长，也谢谢各位河长办的代表。通过今天的对话，我们了解了河长制工作目前开展的情况、推进过程中好的经验做法以及取得的初步成效。汪组长为我们介绍了浙江省河长制法规建设的情况，方秘书长分享了绍兴市开展湖长制的经验做法，钱处长和赵局长介绍了目前“一河一策”的编制情况，江局长分享了黄山市工作方案全覆盖的经验做法，庄县长和陈书记为我们介绍了永春县和连城县揭乐乡推进河长制过程中好的经验做法。相信随着河长制的深入推进，“河畅、水清、岸绿、景美”的目标一定会实现。

绍兴市瓜渚湖经过三年治理水质大为改善，达到了Ⅲ类水标准 谢国民 摄

（本文图片除署名者外由陆沈钧提供）