等级体制下的契约化治理

文/丁轶

等级体制下的契约化治理

文/丁轶

1978年以来的改革经验表明，当代中国的中央与地方关系并不处在一个僵化的状态，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。在某种程度上，这与八二宪法的独特性质紧密相关，尤其是其中的“两个积极性”条款，更是成为了一窥中央与地方间的复杂互动过程及其相应的运作机制的一扇窗户。

行政分权的两种模式

“托克维尔命题”告诉我们，政府集权与行政集权是迥然不同的两类现象，对于绝大多数国家（除非是领土面积特别小的袖珍国家）而言，政府集权都是必要的，而行政集权却不可取，相反，必须在中央与地方间的权力划分上作出适当调整，以保证合理的行政分权状态。具体来说，可以划分为行政分权的契约制模式和等级制模式两类。

其中，在“契约制模式”中，中央与地方政府是大体平等的合作主体与缔约对象，二者间的权力资源分配主要通过建立在讨价还价、相互妥协基础上的谈判、协商方式来确定，代表了一种市场制度，力图将二者间所有的权利义务关系都转化为缔约关系和交易关系，通过政治市场中的谈判行为来实现权力资源的最优化流动与合理化配置。而在“等级制模式”中，不存在平等主体间的自由谈判和协商，上下级之间的命令服从关系、权力支配关系构成了调整中央与地方关系的主要决定因素，意味着一种自上而下的“权力下放”过程，代表了一种组织制度，即一种为了特定目标而建立起来的具有集中协调功能的结构系统和社会单元。联邦制与单一制相比，契约制的程度不断减弱，等级制的成分不断加强，而诸如“市场维护型联邦制”“事实联邦制”等称谓的存在则表明，当代中国在行政分权过程中也在部分程度上运用了契约制模式。

之所以现实会如此，其原因在于等级制模式的内在局限性：由于组织制度以单中心决策主体为核心，奉行自上而下的单向度权威投射过程，自然会耗费相较于市场制度远多的激励成本（包括信息成本和监督成本），用来保证组织成员的个人目标能够与组织的整体目标相一致。而一旦信息成本与监督成本之和大于（契约）签订成本与执行成本之和（比如出现了管理链条过长、组织规模过大、工作任务具有高度灵活性和复杂性等情况），组织制度的边际收益便会递减，等级制模式此时就必然要劣于契约制模式。相应地，最优的解决方法便是适当引入契约制模式——由于市场制度被重新引入，多中心的决策和互动就极大地减少了信息成本和监督成本，这就使得大量的日常协调工作能够在下级组织单位中完成，根本无需提交到最高决策层，原先困扰等级制模式的一系列挑战也就在一定程度上得到了缓解。

宪法的两种形态

由于行政分权问题事关“一国政治关系”的现状，影响到了“整个政府体制”的构成，这就使得我们可以以行政分权为切入点，以等级制模式和契约制模式为基础，对宪法的基本属性进行重新审视和再界定。一方面，等级制分权模式中，由于制度背景是组织制度，因此规范这种分权行为的组织规则类似于一套组织章程，而其中的最高章程就是宪法。换言之，宪法就是组织最高层为了规范内部各层级成员的组织行为而制定、颁布的一套组织章程，其根本目的在于通过稳定的层级结构和等级秩序来整合、协调组织内部的各种资源。根据这套规则，组织最高层是纯粹的委托方，下级各单位基于相应的授权行为而存在，并接受委托方的具体指示成为代理方。另一方面，在契约制分权模式中，由于制度背景变成了市场制度，以纵向命令、服从为中心的组织制度消失，因此规范此种分权行为的规则体系就来源于各方当事人之间的合意之中，相应地，宪法在此时更类似于一项契约而非组织章程。由于契约的当事方主要是中央政府与地方政府，此种契约就属于一种特殊的“央地契约”，具有三点具体属性，即长期性契约、关系型契约和不完全契约。

不过，即便是在等级制与契约制分权模式并用的国家，显然也不可能同时存在着两部宪法来分别调整和规范相应的分权实践。这就意味着，在那些兼具两种分权模式的国家中，宪法在性质和功能上必然具有两重性，这里涉及宪法的组织章程形态与契约形态之间的转化问题，大体上主要有两条转化途径。

首先是模糊性治理。“模糊性治理”是与“清晰性治理”相对的一种治理逻辑，在前者中，行为主体会有意利用组织规则、程序、目标、职责、角色、战略等方面所存在的无法避免的含混、不统一、歧义、晦涩、多义和争议之处，从事一种可预期性、稳定性相对较低而灵活性和自由裁量度相对较大的模糊决策和模糊执行，其根本目的在于尽快适应不确定的未来变化和有效应对无法预见的环境挑战，将政策制定和执行过程中可能面临的种种阻力和风险减小到最低。

其次是组织文化。“组织文化”就是组织内部所通行、宣扬和流传的一套价值观和“行为—态度”取向，它构成了组织内部的“意识形态”。组织文化对于宪法的独特作用在于，前者事实上构成了人们有效理解后者的意义框架和认知背景，尤其当宪法规则的具体含义模糊不清时，组织文化便充当了人们解释规则时的辅助工具和参照标准，使得人们不至于在“规则的开放结构”中陷入迷茫和无措。

“两个积极性”条款的两张面孔

作为我国宪法总纲的第三条第四款，两个积极性条款位居国体条款和政体条款之后，构成了调整当代中国中央与地方国家机构间职权划分、调整单一制国家内部中央与地方之间关系的主导原则和最高准则，但在具体的内容表述上却表现出了明显的模糊性和含混性，因为在“在中央的统一领导下”与“充分发挥地方的主动性、积极性”这两个原则之间似乎存在着潜在的矛盾和冲突：一方面，“在中央的统一领导下”需要确立一个自上而下的等级结构和支配体系，占据主导地位的主体必然是中央政府，这可能会削弱地方政府发挥主动性、积极性的空间；另一方面，“充分发挥地方的主动性、积极性”意味着中央需要向地方充分放权，而一旦在放权的范围、种类和程度上把握不当又会严重威胁到中央的统一领导。有鉴于此，针对此条款，我们可以作出如下两种解读：

首先，如果强调的重心是“在中央的统一领导下”，这种意义上的央地关系主要通过等级制模式来加以调整，此时，对于“充分发挥地方的主动性、积极性”原则的倡导仍然具有重要的实践价值——等级制模式主导下的当代中国政府治理体系属于一种“压力型体制”，决策权威和政策制定权高度集中在中央政府手中，地方政府主要是政策的执行者。然而，地方政府的日常工作必然具有高度的复杂性、不确定性和紧迫性等特征，这就导致了“充分发挥地方的主动性、积极性”的提法实际意味着中央允许地方在政策执行过程中可以进行地方变通和灵活应变，只要这种变通和灵活有助于减小中央政策一统性的现实误差。相应地，等级制模式下的地方主动性、积极性的充分发挥，无非就是一种中央对于地方在政策执行过程中的合理变通行为的消极默认而已，其实质在于克服和修正集权体制内在的僵化弊端。同时，地方变通意义上的“主动性”和“积极性”是严格受限的，它仍然要以有利于“在中央的统一领导下”为基础和前提，至少不能走到后者的反面。

其次，如果强调的重心是“充分发挥地方的主动性、积极性”，这意味着作为委托方的中央政府为了保证代理方（即地方政府）能够与自己的组织目标相一致，从而在宪法层面给出了某种隐形的激励承诺，即承诺自己将会以恰当的方式赋予地方某些权力和利益，而地方对于这些权益的合理追求又会有利于中央的整体利益。具体来说，从激励机制选择的角度来看，由于科层制和市场均存在着一定的缺陷，一种结合了科层制与市场各自优势的混合型激励机制便成为了中央政府的唯一选择。具体到当代中国，这便是一种建立在中央与地方上下分治基础上的稳定治理结构——行政发包制。进而，从激励效果上来看，行政发包制能够有效平衡中央的“统一领导”与地方的“主动性、积极性”之间的内在张力：一方面，中央政府作为“发包方”并不是将所有职权发包出去，而是将那些事关整个国家政治、经济安全与稳定的治理事项划为己有；另一方面，为了充分调动地方的主动性和积极性，中央政府又将保留之外的治理事项（甚至包括某些本该由中央政府直接管辖的事项）及其职权（甚至包括决策权）逐级发包给了作为承包方的地方各级政府，由后者来具体决策和执行，实行自主的属地化管理。于是，在这种模式下，发包方有了名义上的正式权威，掌握了包括人事权、监察权、指导权、审批权，以及不受约束的否决权和干预权在内的诸多“专断性权力”，一旦地方政府在具体的承包过程中用权不当，中央就会收回权力。相比之下，承包方却享有事实上的实质性权威，掌握着发包事项的具体决策权和执行权，并拥有极大的自由裁量权来决定相关资源的分配和使用，形成了某种“天高皇帝远”般的自主性治理。

与此同时，由行政发包制所形成的中央与地方之间的契约关系必然是一种“长期性契约”，而考虑到中国中央集权单一制的结构现状，这种契约甚至属于一种永久性契约。进而，由长期性契约的性质所决定，中央与地方之间的日常关系也会呈现出“关系性契约”的特点，即双方间的关系调整除了依靠正式契约条款（即“两个积极性”条款）以外，还会依赖于双方在共享信念和知识基础上的非正式互动——由于那些影响一次性契约的众多偶然的、不确定因素在央地关系契约中基本不存在，发包方和承包方也就自然不会对契约条款是否清楚、明确、可履行等制度程序层面的问题给予特别关注，而是高度依赖于某些契约双方间所共享的、对于宪法条款的不成文理解，这便是有学者所指出过的作为当代中国“不成文宪法”的“两个积极性”宪法学说。此外，这种契约还属于一种特殊的“不完全契约”——在表面上笼统的原则性、政策性规定的背后实则涉及权力分配问题，具体来说就是“剩余控制权”问题，即中央或地方谁有权就契约中的可能漏洞和遗漏加以解释和填补的权力。在名义上，中央政府是一国内部至高无上的最高权威，其权力的行使具有极大专断性，建立在稳定的正式组织制度之上，拥有法理上的组织合法性。相应地，在宪法层面，“两个积极性”条款中对于“在中央的统一领导下”的强调表明了在行政发包制的分权模式中，中央政府掌握着绝对的剩余控制权。然而，由于在信息传递方面存在着严重的失真风险和巨大的交易成本代价，这就导致中央名义上的剩余控制权在很多时候根本无法有效转换为现实中的实际控制权，于是剩余控制权就会在现实实践中发生转移，即从信息匮乏的一方（中央政府）不得不转向信息丰富的一方（地方政府），这便发生了名义上的正式权威向事实上的实质权威的转换。而这种转换的一个直接结果就是，在以“两个积极性”宪法条款为中心的央地关系契约中，剩余控制权的分配明显具有二元性，即作为正式权威的中央政府掌握了名义上的剩余控制权，而作为实质权威的地方政府却掌握了事实上的剩余控制权。

相互嵌入与模糊性治理

压力型体制属于一种组织决策权高度集中的组织体制，类似于一种“高度关联型”的治理模式，在现实运行中会产生很大风险——由于“高度关联型”属于一种高度动员的治理模式，这就导致地方政府在反复的动员过程中极易蜕变成动员型政府，会严重影响到自身本应具备的常规化、专业化治理能力，导致中央的政策目标无法得到有效实现。于是，纯粹中央集权的压力型体制就会发生变化，最终结果便是行政逐级发包，即将决策权及其相应的治理事项逐级发包给地方各级政府。不过，在这个新格局中，压力型体制仍然继续发挥作用——只要某一级地方政府掌控了一定事项的决策权，其下级政府便成为了执行方和实施方。而发包到基层政府（即乡镇政府）这一层，决策权几乎被瓜分殆尽，留下的可能只有纯粹的执行权，所以当大量任务指示统统汇聚到基层时，基层的工作压力便会不断加重，而为了应对压力，基层政府变通行为的发生频率也大大提高。

由此出发，我们就可以对“两个积极性”条款形成新的认识。首先，对于该条款的第一种解读可以进一步表明，中央在宪法上对于地方变通行为的消极默认，主要是相对于基层政府而言的，由此往上，地方政府的级别越高，中央对于其变通行为的容忍程度就越低，后者遭到惩罚的概率和风险也就越高。其次，对于该条款的第二种解读可以进一步表明，中央在宪法上所表达出的针对地方的激励承诺，主要是相对于除了基层政府以外的其他各级地方政府而言的，因为这些政府除了负有执行和实施之责以外，还在不同程度上分割和分享了发包事项的决策权。本着权责利相统一的原则，由于地方政府的级别越高，保留的决策权就越多，自然受到的激励也就越大，相应的治理绩效也就应该越高，而一旦后者在现实中没能达到前者的预期，一场以官员晋升为中心的“政治锦标赛”模式就会将不合格者“逐级淘汰”。就此而论，“两个积极性”条款中的“地方”及其“主动性、积极性”其实包含了极为丰富的含义：一方面，“主动性、积极性”可以被理解为一种地方变通意义上的“灵活性”，但这里的“地方”主要是指诸如乡镇政府这一级的基层政府；另一方面，“主动性、积极性”还可以被理解为一种行政发包制意义上的“属地化管理”及其相应的“自主性”，但这里的“地方”却变成了除基层政府以外的其他各级地方政府。

在终极意义上，我们可以发现，中央集权单一制的结构约束、超大型国家治理的现状和前景不确定、风险不可期的改革环境构成了“两个积极性”宪法条款无法选择也无法回避的外部条件。这就导致了，后者的相关表述必须与前者的相关特征形成契合而不能与之相反，而由上述条件所决定，“两个积极性”条款也必然会体现出某种“模糊性治理”而非“清晰性治理”的逻辑，即“目标模糊”（这主要体现为中央对于“在中央的统一领导下”和“充分发挥地方的主动性、积极性”这两个相悖目标的策略性强调，即中央会结合某一时期的主导形势，选择性强调和突出其中的某一部分）、“身份模糊”（中央与地方各自具有双重身份）、“战略性身份”（它反对将既有的央地关系格局固定化、定型化，而是主张依靠央地之间的反复互动及其多元化的试错实践来不断总结经验和教训，以避免将那些富有创造力而又不确定的实践和试错扼杀在制度化的摇篮里），这构成了我们有效理解“两个积极性”条款之宪制意义与实践价值的重要线索和深层密码。

（作者系东北财经大学法学院副教授；摘自《中外法学》2017年第4期；原题为《等级体制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的“两个积极性"》）