大湾区战略的本质、规律和浙江的应对

□潘毅刚

大湾区战略的本质、规律和浙江的应对

□潘毅刚

综观世界，各国湾区都是滨海城市和临海产业布局的重要空间，目前全球60%的经济总量集中在入海口。国外许多城市凭借有利的海湾资源条件，打造了很多国际名城。推动湾区发展已然成为世界各国发展开放型经济、确立战略优势的重要经验。浙江省第十四次党代会提出，要谋划实施“大湾区”建设行动纲要，重点建设杭州湾经济区，支持台州湾区经济发展试验区建设，加强全省重点湾区互联互通，推进沿海大平台深度开发，大力发展湾区经济。这意味着，浙江已经把发展湾区作为未来城乡区域统筹和下一步区域经济发展的战略重心。

湾区的本质与规律

湾区是什么？从地理概念上看，湾区是由一个海湾或相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。综观世界湾区经济演变，代表性的湾区经济主要有三类：一是以旅游经济为核心的自然生态型湾区，如悉尼的双水湾、香港的浅水湾、新西兰的霍克湾，这一类湾区依靠独特的生态和海湾资源成为富人集聚区和世界旅游目的地，这类湾区对自然资源的依赖度高，经济辐射的空间尺度较小。二是以港口贸易、金融等国际功能性中心为重点的经济型湾区，这一类湾区以东京湾、纽约湾为代表，经济辐射空间尺度较大。三是以知识型经济为核心强调科技创新的知识型湾区，以旧金山湾为典型代表，这一类湾区经济发展对港口的依赖度相对较低，对生态和科技资源的依赖度高。

据不完全统计，目前世界上知名海湾有几千个，知名海湾城市有几百个，但迄今为止真正具有国际战略地位、对世界经济产生重要影响的湾区，只有东京湾、纽约湾和旧金山湾三大湾区。这说明，光拥有湾区的良好自然资源条件并不一定能成为经济发展的战略要地。综观世界三大湾区经济发展经验和规律，湾区发展湾区经济，成为国家或区域战略中心都具备六大重要特征：

湾区是个大都市圈。从经济概念理解，湾区可以拆分为“湾”和“区”两部分，所谓“湾”就是自然形态的海湾及沿湾的区域，是湾区经济发展的核心部分；所谓“区”就是利用湾区有利条件形成的大都市或大城市群所能辐射影响的广大腹地。据统计，全世界29个千万级人口的城市有19个在湾区，其他9个多是内陆首都，2个是临近农业区的人口密集城市。这说明，湾区经济发展本质上是借助海湾地区有利资源条件，人口城市化、经济一体化的过程。尤其是二战后，湾区城市依托现代化交通工具、完善的交通体系以及发达的信息网络，出于自然、经济、社会、文化等方面的紧密联系，形成一个多核的都市圈，由此而产生的一体化经济。东京湾东京、横滨、川崎、船桥、千叶等世界级知名城市，与周边的城市浑然一体，构成东京大都市圈，集中了日本30%的人口，其人口规模稳居世界第一。纽约湾在纽约市、纽瓦克市和泽西市等城市也集聚了近2400万人口；旧金山湾人口虽不到千万，但旧金山市、奥克兰市和圣何塞市等湾区中心城市成为世界著名的知识经济引领区。

湾区是个大产业集群。观察世界湾区发展历程，有影响力的湾区都形成了具有国际竞争力的产业集群。如东京湾在钢铁、石油化工、现代物流、装备制造和高新技术独树一帜，形成了佳能、三菱电机、三菱重工、三菱化学、丰田、索尼、东芝、富士通等一批跨国大企业，是日本最大的国际金融、交通、商贸和消费中心之一。纽约湾区则是全球重要的金融、媒体、娱乐及时尚中心，其世界地位不可替代；旧金山湾的科技服务业、信息产业、生物制药、金融保险业等产业引领世界，是世界上最重要的高科技研发中心之一，美国西海岸最重要的金融中心，思科、英特尔、惠普、朗讯、苹果等一批企业更是改变了世界经济走向。

湾区是个大创新极。湾区经济发展并不是一成不变的，随着市场变化和世界科技产业革命，湾区经济的发展从最开始的依靠港湾资源发展贸易和临港工业，逐步过渡到以服务经济发展为主导的阶段，当前世界三大湾区的服务业占比都在80%以上，湾区产业结构由原来的制造业中心向生产性服务业如金融中心、贸易中心、信息中心、管理中心、研发中心转变，其最显著的特点是以知识经济为主的服务经济。据统计，在距海岸100公里的范围内，集聚着全球60%的经济总量，75%的大城市、70%的工业资本和人口，湾区地带更是世界500强、创新公司、研发资源和专利密集区。纽约、伦敦和东京湾都是国际大都会和世界金融中心，是科技生产者的集聚区，具有成熟的商业环境，是创业的天然沃土。

湾区是个大文化中心。由于湾区大量多民族、多国别人口聚集，也带来了文化多元，并不断创造新的文化。如纽约湾区汇聚了150多个国家和地区的外籍居民，占纽约总人口的40%，世界不同文化、不同文明在此相互碰撞和融合。又如旧金山湾区人口密度高居全美第一，是文化多元之地，堪称美国的“民族大熔炉”，是美国最大的移民集聚地，硅谷的诞生与这种多元包容的文化有着不可分割的关系。

湾区是个大生态圈。从国内外湾区开发历程看，在开发中不断提升湾区生态保护的能力和水平，走创新引领的道路是湾区高水平发展的必然选择。创新引领发展必须要集聚大量创新产业和创新要素，其核心是能吸引大量人才汇集。实践表明，保持湾区良好的生态环境和美丽海岸带，充分利用滨海美丽自然生态优势打造宜居宜业环境，是世界各地湾区吸引人才的重要法宝。

湾区是个大协作网络。湾区交通网络体系发达，港港、港城、沿海与腹地间都可快速通达。如旧金山湾区快速交通系统总长104英里，有43座车站，有效解决湾区内旧金山、奥克兰、伯克利、戴利城等城市的城际运输需求。东京湾区则拥有14条城市地下轨道交通线，以及京滨东北线、中央线、总武线等过境铁路和各类轨道交通。同时，三大湾区通过大都市区的协调机制，实现了城市间产业分工互补合作、基础设施共建共享、生态环境共管共保。

浙江发展湾区经济的时与势

当前，浙江发展湾区经济正处在一个“天时、地利、人和”兼具的黄金机遇期。

所谓“天时”，中国正处在崛起的关键时期，必须有引领世界经济发展的大都市圈或者说大湾区出现。当前，从国内看，环渤海湾区域以京津冀为核心，谋划实施协同发展国家战略，并设立雄安新区；珠江三角洲区域，今年两会期间粤港澳大湾区被正式写入国务院的年度工作报告，环珠江口湾区也是中国第一个被明确定位为“湾区经济”的地区，这标志着中国已开启了湾区开发的新时期。

所谓“地利”，是指浙江坐拥杭州湾、台州湾、三门湾、乐清湾、瓯江口、象山港等中国重要的海湾，尤其是杭州湾处在世界第六大城市群的以上海为龙头的长江三角洲金南翼，是全国第二大湾区，全国唯一河口型海湾，钱塘江入海口，兼具战略交汇、天下浙商、第一大港、货畅四海、电子商务、平台集成、体制先发、文化底蕴八大优势。沿湾城市经济总量约占全省六成，集中了全省8个国家级高新区中的6个，高新技术产业产值约占全省75%，在全省经济发展中举足轻重，所属区域滩涂资源有百万亩，是浙江陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和海洋经济的发展新增长极，只要加强统筹，集中资源、集中力量、集中智慧，完全有条件谋划创建一个在全国乃至全球发展中占据重要一席的经济发展区。

所谓“人和”，指当前湾区经济一体化发展的条件已经成熟。从中央到省市越来越意识到湾区是区域经济发展的“风水宝地”，统筹利用好这块空间资源，优化产业和城市布局，消除体制性机制性障碍，推动湾区经济的一体化发展就是对生产力最大的提升。尤其是长三角一体化经过10多年发展，已大致完成要素一体化发展阶段，基本形成决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制，一体化发展正步入制度一体化新阶段。杭州湾沿湾各地区分工也日益清晰，上海打造“五个中心”日趋成熟，对周边地区的辐射带动和外溢效应显现。杭州正在成为中国信息经济的创新高地，嘉兴正加快全面对接上海，宁波—舟山一体化凭借世界第一大港的港口优势，进入实质性合作的关键时期，沿湾城市已初步建立起高效、网络化的交通布局，城市之间的通勤距离较短，大都市生活圈正逐步形成，以长三角一体化、杭州都市圈、宁波港口都市圈为动力，跨区域协调机制正加快完善，区域综合规划加快推进。杭州湾正在成为中国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。

大湾区建设需处理好六大关系

必须看到，当前浙江大湾区建设也存在一些突出问题，尤其是杭州湾经济区面临挑战不少：一是湾区产业层次低、低小散劣问题突出，引领性的产业不多；二是区域内外面临的体制性机制性障碍不少；三是跨区域顶层规划缺位，资源的统筹利用上缺乏有效；四是沿湾生态质量和环境现状堪忧；五是交通和基础设施短板依然突出。这些问题都亟需更高层面的协调整合，尤其是要深入思考六对关系，妥善处理。

湾区保护与开发的关系。历史经验证明，湾区的良好生态环境是湾区开发的前提条件。必须把湾区作为不可分割的一个整体，处理好陆上与海上、上游与下游、相邻城市之间、保护与监管的关系，树立“保护优先、有序开发”的理念，加强陆海统筹、区域统筹和要素统筹，通过加强对规划实施的监督、探索湾区保护评价机制、建立湾区保护责任追究制度、发挥多种形式的监督作用等途径，探索陆海、区域、资源统筹新方式，建立以流域为重点的跨区域保护与开放协同体制，共保湾区大花园，共享湾区大发展。

大湾区产业增量和存量的关系。湾区经济一体化的根本在于产业的合理分工互补和创新发展。未来湾区在发挥各地自身能动性的前提下，需重点做好两大工作：一是存量做优，强化产业协同。要利用好湾区不可再生的空间资源，打破行政区划合理布局产业，推动湾区在大平台、大产业上合理分工协同，把有限的资源价值最大化。其二，增量做强，强化产业创新。要实施“科技兴湾”战略，在引领性的新产业上谋划大平台、大产业，引进大企业、大项目，强化科教和人才支撑，走一条创新驱动湾区经济发展的路子。

浙江湾区战略与上海的关系。必须清醒地认识到，没有上海，就没有杭州湾的战略地位，如何借上海之势，做好浙江自己的事，是浙江湾区大战略谋划的“棋眼”所在。要在合作分工中找到浙江湾区的合理定位，如杭州湾经济区可以充分利用自身资源和经济活力的优势与上海错位互补发展，打造“一带一路”战略开放创新枢纽、全国科技创新成果转移转化中心、全球“互联网+”和信息经济策源地，以杭州宁波为重点形成具有国际竞争力的世界级湾区城市群。

湾区经济一体化与制度一体化的关系。湾区经济一体化发展不能只依靠市场之手来完成，要以利益共享为基础，打破行政区划壁垒，加快湾区在跨区域顶层规划制定、跨区域公共服务一体化、交通和基础设施共建共享等方面尽早行动、有所作为。要完善跨行政区域协调机制，构建湾区发展利益共享机制，及时解决资源保护、跨区域基础设施建设和开发中出现的问题，尤其是在保护开发等方面，进一步健全湾区法制保障机制，强化湾区依法综合管理。

杭州湾与其他湾区以及腹地的关系。特色发展是湾区经济的生命线，大湾区开发必须突出杭州湾这个重点，在政策集成、资源整合等方面分出轻重缓急，切不可平均用力，导致资源耗散，错失有利发展机遇窗口期。从浙江大湾区战略布局看，以上海为龙头，构建“1+2+3+X”空间格局是可考虑的思路，1即上海湾区龙头、2即杭州和宁波两大极核，3即嘉兴、舟山、绍兴三大协同空间，X即更多通过市场化分工形成杭州湾六市经济辐射。从浙江角度看，杭州湾经济区五市是浙江大湾区建设行动的重中之重，其他地区除了必要的交通和基础设施建设统筹，经济协同发展可更多地交给市场分工去实现。

交通先行与湾区经济发展的关系。交通是目前湾区一体化发展的一个主要痛点所在。主要难点在于与上海交通联系的完善、湾区内轨道交通网建设的滞缓。建议下一步要按照规划同图、建设同步、运输衔接、管理协同要求，抓紧启动建设杭州湾区域主要城市与上海的公路复线和铁路联系，谋划滨海干线和沿海大通道加强疏港路网建设，推动铁路、公路、水路互联互通，系统规划建设湾区轨道交通网，完善湾区内城市综合交通建设，打通一批断头路、瓶颈路，补齐设施短板，解决湾区外联、内通的问题，尽早形成通达、快捷、经济、安全的综合立体交通体系。

作者为浙江省发展规划研究院首席研究员（公共政策）

湾区是个大都市圈、大产业集群、大创新极、大生态圈、大协作网络。浙江发展湾区经济正处在一个“天时、地利、人和”兼具的黄金机遇期，亟需更高层面的协调整合尤其是要深入思考和妥善处理好：湾区保护与开发的关系、产业增量和存量的关系、浙江湾区战略与上海的关系、经济一体化与制度一体化的关系、杭州湾与其他湾区以及腹地的关系、交通先行与湾区经济发展的关系