城镇化背景下广西农村养老服务供给模式路径探究

温 馨， 李 俊

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530000）

城镇化背景下广西农村养老服务供给模式路径探究

温 馨， 李 俊

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530000）

广西人口老龄化与城镇化的快速发展弱化了家庭养老服务供给，但为养老服务供给模式从“单一化”向“多元化”的转变提供了契机。多元化的养老服务供给模式需要以政府为主导，推动家庭、社会组织、市场组织等其他供给主体的发展，实现养老服务供给多元化目的。

城镇化； 广西； 养老服务； 供给； 多元化

一、广西城镇化与农村人口老龄化的状况

城镇化是衡量一个国家现代化程度的重要指标。它的发展主要表现为三个特征：农村人口不断的转变成为城市人口、城市用地的不断扩大、农业占产业比重不断下降。广西为了促进城镇化的发展，在“十三五”规划中明确指出要完善新型城镇化体制机制，对人口管理制度、土地管理制度、城镇住房制度进行深度改革，并为长期在城市就业的农村人口提供包括教育、医疗、社会保障、子女入学等保障措施，从而提高广西的城镇化水平。这就意味着广西的城市面积不断地扩大，农业用地不断减少，越来越多的农民流动到城市，成为城镇居民。

广西城镇化在快速发展的同时，农村人口老龄化与老龄危机凸显，截至2010年底，广西有60周岁以上老年人口约603万，其中，农村老年人口约420万。据相关预测数据显示，2030年广西60岁及以上人口可能达到19%，届时居住在农村的老年人将会占全区老人的76%[1]。广西农村老龄化日益严重将使农村养老将面临着严峻的挑战。

在此背景下，农村大量的青年人离开家乡流向城市，导致家庭养老服务供给的弱化，使得留守家中的老人在毫无防备的情况下陷入到无人养老的窘境，成为社会发展的“弃子”。人口的老龄化和城镇化的发展是不可逆转的趋势，政府需要在重视城镇化发展的同时，考虑到农村养老问题的严峻性，为农村老人建立多元化的养老服务承接机制满足农村老人的养老需求。

二、城镇化对广西农村养老服务供给的影响

（一）家庭养老服务供给模式的弱化

家庭养老供给模式是建立在亲代与子代之间以互惠伦理为基础的一种养老形式。家庭人口数、家庭经济收入、家庭关系是影响家庭养老模式的可持续化发展的关键因素。工业化和城市化的发展使这些关键因素受到了影响，主要表现在以下几个方面：首先，家庭规模小型化。广西农村从2005年开始实施计划生育政策，计划生育政策的实施，使得农村家庭人口的数量不断减少。目前，广西农村家庭平均每户人口为3.51人，以三口或四口之家为主。家庭人口数量的减少，老龄化现象的严重，导致老龄人口的抚养比的上升，加重了家庭养老的负担。

其次，空巢家庭大幅增长。2015年广西有60岁及以上老年人的家庭户中，独居老年人的户数占23.1%，其中，一人独居的占12.4%，一对夫妇单独居住的占10.7%；老年人与未成年人居住的占3.7%，其中，一个老人与未成年亲属居住的占1.8%，一对老夫妇与未成年亲属居住的占1.9%①。独居老人、“空心”家庭，他们在承担自我养老以外还要负担隔代抚育的重任。

再次，以土地为经济基础的家庭收入开始动摇。广西主要以喀什特地貌为主，农耕地稀少，再加上农村产业结构调整以及城镇化建设的影响下，耕作的土地无论在数量上还是质量上都产生了巨大的变化。据了解广西每年失去的耕地面积大约为6 900多亩，由此产生的失地农民大约为1.38万人[2]。耕地的不断减少，大量年轻劳动力的转移，耕地流转效益低，广西属于自然灾害多发地区，农民可以从土地上获得的收益不断下降，最终动摇农民家庭养老的根基。

最后，家庭养老互惠性的弱化。在长期的农业社会中，老年人不仅是家庭土地的所有者，而且掌握着丰富的农业生产生活经验，在家庭中占主导地位。随着生产和生活方式的改变，非农业收入逐渐取代了土地收入占家庭收入的主要地位，再加上实行家庭联产承包制，子女只能获得划分在个人名下的土地，对于老人名下的土地子女不能享有继承权，土地要被集体收回。这样一来，老人在家中的优势地位正在失去，亲代与子代之间的互利性下降，年轻一代孝敬老人的意识也逐渐失去了依附的基础。

（二）农村养老服务供给模式从“单一化”向“多元化”的转变

城镇化的发展让农村家庭养老服务供给中的供给者与老人相分离，单一的家庭养老服务供给模式已经不能满足由于社会结构以及家庭结构的转变所带来的新的养老服务需求。城镇化的发展从供需两方面为农村养老服务供给向多元化的转变提供了可能性。

从需求方面来说，城镇化建设过程中，大批农村青年剩余劳动力向城市转移，农村劳动力的缺乏使得农村失能老人和空巢老人的生活照料成为难题，对传统养老服务供给以外的其他主体为重心的养老服务供给的需求增加。从供给方面来说，城镇化过程中产业结构向第三产业结构转型升级，而养老服务作为第三产业的朝阳产业，将在城镇化的进程中得到推动，从而为养老服务需求的满足提供经济、硬件设施、人力资源等条件。

三、广西农村养老服务多元化供给面临的困境

广西农村养老服务的供给大多来源于家庭，政府的供给仅限于“三无”五保老人，对这些老人的供给覆盖率和覆盖水平很低，为了避免家庭和政府独自承担养老负担，选择多元化方向的养老服务供给是一种必要的选择。在养老服务多元化供给体系当中，由供给者提供服务，资金是体系运行的物质基础，服务是实现供给的重要保证。因此，将从供给主体、筹资渠道、服务三个方面对广西农村养老服务多元化供给所面临的困境进行分析。

（一）主体困境：缺乏多元化合作机制

根据罗斯的福利多元主义，福利供给主体包括国家、家庭、市场。结合我国的具体情况，主要包括国家、家庭和社会组织，这三者构成了我国养老服务供给体系的主要主体，因此，多元化供给必然涉及到三方的福利分工和协作。然而，城镇化的发展弱化了家庭养老服务的供给，其他供给主体自身也面临着困境，影响了有效的多元化合作机制的形成。

1.政府的“越位”和“缺位”并存

2012年至2015年期间，广西区本级财政投入900万元扶持3 000个农村老年协会，改建和扩建100个中心敬老院，建立4 000个五保村，增加养老床位45 000张；投入4 000万元实施农村残障老年人康复工程，为城乡低保户对象及居住在福利院、敬老院、五保户的农村残障老年人配对安装康复辅具4 000例。此外还建立了城乡孤老供养制度和高龄老人补贴制度[3]。广西政府通过以上措施应对农村日趋严重的养老问题，做了很好的示范作用。

但是，政府对农村养老服务供给过程中出现了“越位”现象，主要表现在政府倾向于直接介入到提供养老服务的具体操作中，对私营养老机构的空间让渡不足。除此以外，还存在“缺位”现象，主要表现在对出台的养老服务政策的资金投入不到位。因此，广西政府在对农村养老服务供给过程中为私营养老机构留出部分空间，并给予政策上的优惠，这样才有利于农村养老服务供给体系的发展。

2.社会组织发展缓慢

社会组织是养老服务供给的重要组成部分。我国的社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会这三类型。近年来，广西社会组织数量总体上保持着增长趋势，但是增长十分缓慢。从图中1可以看出：（1） 这三类社会组织，社会团体数量相对较多，民办非企业单位次之，基金会最少。截至2016年，三者的数量分别为12 959个、10 613万个和70个；（2） 这三者绝对数都呈增长状态，但增长量比较小。出现这现象的其主要原因有两方面，一是政府对社团的发展具有高度防范取向。二是政府和民间组织权责不对等，政府强调对民间组织的干预和控制，而不乐见民间组织的自主、自发活动。社会组织的发展缓慢，导致养老服务供给主体的缺失[4]。而这些社会组织中大多数主要投身与城市收费的养老事业中，能够参与到农村养老服务的数量很少。

（二）资金困境：社会化筹资渠道缺乏

1.筹资渠道单一

广西农村65岁以上老年人口中有60.49%的养老经费来源于家庭，有28.96%的养老经费来源于自己的劳动收入，有8.43%的养老经费来源于政府（如表1）。劳动收入这部分随着老人年纪增大，劳动收入将会不断减少，老人能获得的养老经费只能靠家庭和政府，可见老人能从外部渠道获得的养老经费是比较单一的。

2.政府投入不足

养老服务供给多元参与的目的是为了避免供给主体的单一化，政府作为养老服务供的主导者，虽然不要求其承担全部的供给责任，但是政府为公民提供养老保障义务性质是不可改变的，这里的“义务”主要指的是经费的投入。从图2当中，可以看出广西的社会服务经费的投入是逐年提高的，但是占地方财政支出比重比较低。截止2016年，登记注册的社会组织大约有2.36万个，虽然政府给予这些社会组织在养老服务事业的政策优惠，但缺乏资金上的投入，社会组织只能通过以盈利为目的来维持经营，这会抑制社会化筹资渠道的多样化，不利于服务农村支付能力弱的老人。

图1 近年来广西民间组织数数据来源：中华人民共和国民政部《各省社会服务统计数据》

表1 广西农村65周岁及以上老年人口的生活来源比较

图2 广西近年来社会服务经费实际支出占地方财政比重数据来源：中华人民共和国民政部《各省社会服务统计数据》和中华人民共和国国家统计局《分省年数据》整理所得

3.社会筹资极其有限

社会筹募是社会服务经费的经费来源之一，是社会化筹资渠道的重要组成部分。它主要包括社会捐赠和政府其他部门转入的款项。近年来，广西的社会捐赠款数极其有限，在这些有限的捐赠中，能投入到养老服务的比重更是少之又少。从表2中可以看出，无论是社会捐赠的款数还是其他部门转入的社会捐赠款数，2013年这一年的社会捐款数远远高于其他年份，其主要原因是这年自然灾害频发，导致了社会筹募款数的迅速增长。在正常的年份里，社会筹募的款数是十分低的，且处于急速下降趋势，2016年社会捐赠仅仅是有11万。而其他部门转入的社会捐赠款数更低，甚至出现了无转入的现象。

（三）服务困境：养老服务队伍薄弱

专业化的服务是实现养老服务社会化供给的必要条件，它是连接服务供给部门和受服务的老人的纽带。广西养老服务队伍发展缓慢，已经成为养老服务多元化供给过程中面临的主要问题。

1.专业性的服务人才未形成规模

目前我国开设了社会工作专业的大概有320多所学校，但只有大约10%-30%的学生毕业后会从事社会事业领域方面的工作[5]。广西已有7所高校设立了社会工作专业但是招生规模并不大，每年毕业的学生人数只有200多人。毕业后，能从事本专业的工作的学生只有7%左右，造成这一现象的原因是广西大多社会工作岗位的薪资达不到学生们的期望薪酬，而在香港，一般的初级社工月工资在1.2-1.8万港元之间，而高级社工的年薪一般不低于40万港元[6]。因此，广西对专业性的服务人才培养有限且最终从事社会工作的学生比例较低。可见，广西距离形成规模化的专业性的服务人才队伍还有很长的路要走。

2.提供服务的专业水平低

目前，在广西农村的敬老院从事服务工作的大多都是年龄在40-50岁的妇女，主要负责老人们的饮食。对老人的心理疏导、专业护理等专业性的服务几乎处于空白状态，虽然高校培养了专业社会工作者，但教学过程中过于重视理论知识缺乏实践培训，导致人才的培养无法满足现实需求，使得广西养老服务事业发展陷入人力资源的困境[7]。

四、城镇化背景下推动广西农村多元化养老服务供给模式构建的路径思考

根据目前广西农村养老服务供给的状况，单一化的家庭养老供给已经不能适应社会发展的需要，需要养老服务的供给主体之间通过连接与互动形成一种功能互补的多元化供给模式，这种模式需要通过政府的主导对其他主体产生支持与推动的作用，来达到多元整合的目的。

（一）明确政府在养老服务供给中的“主导者”的责任，引导其他主体更好的发挥供给作用

政府在养老服务供给体系中，需要发挥引导到事物发展方向的作用，这种引导作用要体现在“有所为”和“有所不为”这两个层面上。

所谓的“有所为”就是说，政府在多元化农村养老服务供给体系当中，要做好制度设计、资金筹资、管理的工作。在制度设计方面，首先，对于农村养老服务的需求方，政府要考虑到农村不同人群，对农村低保户、五保户这类贫困人群要确保他们都能享受到基本的养老服务，对有经济能力的农民应该激励他们选择社会组织提供的养老服务。其次，对养老服务的供给方，政府应该在政策上对社会组织进行扶持，引导他们加入到农村养老服务事业。在资金筹资方面，政府在引导农村养老服务供给方向的同时，还要承担财政责任，拓宽筹资渠道，为农村养老服务注入更多资源。在管理方面，强化监督管理的职能，对非政府渠道提供的养老服务进行严格的监管，确保非公共途径提供的服务在一个良好的体系中运行。

所谓的“有所不为”就是，政府首先要承认社会组织和市场组织在提供养老服务方面更具有效率和回应性。因此，政府对待社会组织的发展不应该具有高度防范取向，而应该积极鼓励和扶持社会组织的发展，并通过各项优惠政策吸引社会组织投身于农村的养老服务事业。

（二）完善各类筹资机制，确保农村养老服务资源的可持续投入

表2 广西近年来各年社会筹募款数

养老资源的可持续投入是实现服务的前提和基础，政府需要在公共筹资和个人筹资过程中发挥相应的财政责任。

从公共筹资方面来说，首先，在政府财政支出方面：（1）政府要加大福利服务补贴对象的覆盖面，从“五保”老人、低保老人扩大到逐年增长的空巢老人。（2） 提高对民间养老服务机构的资助力度。出台资助的配套资金政策，在达到资助目的的同时，刺激养老服务机构之间的良性竞争。其次，在社会筹募方面：（1） 政府要建立健全的社会捐赠机制，提高社会慈善基金使用的透明度，营造良好的捐赠氛围，吸引更多企业、个人、社会慈善组织的捐款。（2）提高社会筹募资金用于农村养老服务的比例。（3）将各地方福利彩票资金的部分作为农村养老服务的专项资金。

从个人筹资方面来说，需要改变农村老人以家庭供养为主的筹资机制，建立社会性的筹资机制。首先，在城镇化建设过程中，通常政府会征收农民的土地，并一次性将征收的土地费支付农民。由于大多数农民存在短视行为，未能将土地费进行合理的消费，导致自己老年陷入贫困。因此，政府应该帮助农村老人规避短视行为带来的风险，在提高土地征收补偿金的同时，建立长期受益分享机制。其次，持续提高农村养老保险基础养老金水平，建立累进性的养老保险财政补贴，激励农民选择高档次的缴费。然后，将养老服务与养老保险相结合，建立农村长期护理养老保险，为养老服务获得稳定的资金来源，将养老服务变成有效需求。最后，各地政府结合本地区的资源优势，发展农村的集体经济，从而增加农民的可支配收入。

（三）加强政府与社会组织、市场组织的合作，促进农村养老服务供给的多元参与

政府在社会组织、市场组织合作的过程中，既要促进其发展，也要加强对其的监管，这样才能提高养老服务供给的有效性。

首先，政府应该通过一些政策释放其他主体参与养老服务供给的空间。其一，政府向社会组织购买养老服务，这样既能减轻政府的负担，又能促进社会组织的发展。其二由于大多数民办的养老服务机构资金有限，难以维持其经营，政府应该在税收、土地、用电等政策方面给予支持。比如，对民办非盈利性的养老服务机构，应该拓宽其获得土地的通道；对于民办非盈利性的养老服务机构应该优先提供土地保障。

其次，政府要对社会组织和市场组织所提供的福利性养老服务供给和商业化的养老服务供给加以区分，避免过度市场化所导致的制度性分化问题。

最后，政府在积极引导社会组织和市场组织参与到农村养老服务供给的同时，要强化其监督管理职能。其一，建立养老服务准入机制，规范社会组织、市场组织养老服务供给的运行程序。其二，加强行政监督，大力发展第三方监督，对社会性养老服务组织的运营、服务、资金等方面进行监督。通过各方严格的监督，维护农民老人享受养老服务的基本权益。

（四）加强养老服务人才队伍的建设，提高养老服务供给的专业化水平

首先，政府应该建立养老服务管理机构，为人才队伍的建设提供制度保障。此管理机构需要发挥一下作用：（1）要对养老服务的实际需求和人才供给状况进行调查，以便政府可以根据实际情况来购买服务项目。（2）明确养老服务工作者的职责工作范围，负责工作岗位的开发、设置与人员配置。（3）代表政府对提供养老服务的社会组织进行行业监管，促进养老服务工作职业化、规范化、专业化。其次，以高校为依托，培养专业性人才。高校人才的培养是专业养老服务工作者来源的主要渠道，要提高养老服务的专业化水平要做到以下几点：（1）课程理论与实践相结合。对学生的培养应该侧重于社会实践，只有融入了实际的社会情况，才能真正掌握相关的专业技能和方法。（2）建立实习基地，高校与养老服务机构签订实习协议，输送实习学生，实现教学与实践相结合的目标，从而加强专业化人才的培养。（3）完善培训体系，提高专业化水平。目前，广西各地市的相关培训机构少，几乎处于空白状态，培训的人员远远不能满足人才需求。因此，需要加快建立各地市专门的养老服务培训机构，为社会化的养老服务提供专业人才储备。

注释：

①数据来源：广西统计局2015年1%人口抽样调查。

[1]梁园.广西80岁以上老人破百万[EB/OL].（2012-04-01）http：//www.gxnews.com.cn.

[2]佟义东，韦丹，张淑真，王海燕.广西失地农民的现状与妥善安置的对策[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2008，30（2）：206-207.

[3]付敏红，巫振鹏.社会工作专业毕业生的就业困境及应对策略——以广西某高校为例[J].社会工作，2010（9）：48-51.

[4]顾听，王旭.从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变[J].社会学研究，2005：155-175.

[5]董志峰.我国社会工作专业发展的“热”“冷”境遇及反思[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2008，30（2）：206-207.

[6]苏明，李昌阳.社会工作教育现状及本土化对策的探讨——基于广西的研究社会工作[J].社会工作，2010（4）：54-57.

[7]黄锦英.广西农村养老服务的社会化供给研究[D].广西民族大学，2015.

Research on the Supply Mode of Rural Old Age Service in Guangxi under the Background of Urbanization

WEN Xin， LI Jun
（School of Political Science and Public Administration，Guangxi University forNationalities，Nanning，Guangxi 530000）

The rapid development of population aging and urbanization in Guangxi weakens the provision of family care services，but provides a turning point for the transition from“simplification”to“diversification”for the provision mode of the aged care service.The diversified pension service supply mode needs to take the government as the leading factor，and promote the development of other supply subjects， such as family， social organization， market organization， and so on， to realize the diversified supply of pension service.

urbanization； Guangxi； pension service； supply； diversification

C913.6

A

1671－9743（2017） 10－0033－05

2017-09-25

温 馨，1993年生，女，壮族，广西柳州人，硕士生，研究方向：社会保障理论与政策；李 俊，1974年生，男，副教授，博士，研究方向：养老保险。