地方国库现金管理风险探析

地方国库现金管理风险探析

佘颖

自2001年国务院同意启动财政国库管理制度改革试点以来，到2006年中央国库启动现金管理操作，国库现金管理逐渐进入公众视野。十余年来，中央国库现金管理已较为成熟，但地方基层国库现金管理还不成熟还处在摸索阶段。随着地方国库库存规模逐年快速增长，各级地方政府及相关部门对开展地方国库现金管理的需求愈发迫切。与成熟的中央国库现金管理相比，由于地方国库现金管理还处于探索完善阶段，因此，地方国库现金管理的开展存在一定的风险性。本文对开展地方国库现金管理的有关风险问题进行分析探讨，并提出防范措施和建议。

一、我国国库现金管理的现状

近年来，随着经济社会的不断发展，地方财政预算收支金额大幅增加，促使国库库款也产生巨额增长，全面推行地方国库现金管理势在必行。中国人民银行与财政部2006年联合颁布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，对中央国库现金管理工作提出了具体的、实质性要求，这也意味着国库现金管理进入了实质性的操作阶段。与此同时，各地政府开展地方国库现金管理的需求日益凸显：一方面，近年来地方国库集中收付改革不断深入推进，将分散在预算单位的财政性资金集中到地方各级国库，促使地方财政库款带来了较为稳定地、持续地增长。另一方面，随着各地经济增速加快，地方国库收入和库存也呈现出了较快有增涨态势，使国库临时性的闲置库款余额得以持续增加，大量国库资金闲置，财政资金使用效益低下，对地方经济发展带来不利影响。尤其是2009年，地方政府债券相继发行，地方财政在承担高额债券利息支出的同时，却有大量财政库款闲置，给地方财政管理带来窘境，迫切需要改革完善。近年来，在地方政府及相关部门的推动下，地方国库现金管理也逐步得到开展，取得了一定的进展，但由于地方国库现金管理的特殊性，带来的风险问题不容忽视。

二、开展地方国库现金管理的风险隐患

(一)应急支付方面的风险

加强地方国库现金流量的预测，确保地方国库现金流量预测的准确性，是有效实施现金管理的前提和基础，但是，国库现金流变化因素多，具有较强的不确定性，给预测地方国库现金流带来了一定难度，所以投放现金规模难以确定。一是预测手段单一，预测效果难以保证。开展地方国库现金流量预测，既要针对国库资金涉及的所有预算支出进行预测，还要针对各项税收等收入项目进行测算。一方面，目前的预测较多的是依靠预测人员的经验和对历史数据的分析判断，由于转移性收支、基金等因素，加大了预测的难度。另一方面，地方预测要将地方特有的经济因素，如经济总体规模、经济发展状况、收支情况、债务情况等，在预测的准确性、及时性以及方法的修正、完善，预测机制的建立完善等方面都提出了更高的要求。二是地方财政体制与预算编制存在缺陷，进一步加大了预测的难度。一方面，多数地方政府仍存在预算编制不精细，不详尽、未滚动编制的情况，尚未建立地方中、长期预算编制，并且在预算编制方法、程序和建立预测机制等方面都还需要作深入扎实的工作，地方财政预算调整的随意性较大，刚性约束缺失严重影响了地方国库现金管理。另一方面，受财政体制改革、国库单一账户改革不完善、财政专户大量存在等多种因素的影响，目前还有大量预算外资金游离于国库管理之外，严重影响了分散了地方政府的财力，扭曲了财政收支分配结构，影响了国库监督机制的运行，造成地方国库现金管理反映财政收支情况不真实、不全面、不完整、不准确。因此，地方库存变化随机性更强，而地方国库库存相对中央国库而言，收支规模和总体基数较小，如若出现应急支付，资金支付缺口占资金总规模的比重较大，其风险也将增大。

(二)资金损失方面的风险

地方性金融市场的局限性加大了地方国库现金管理的风险。在地方自主管理地方国库的情况下，金融市场工具、金融交易平台等的选择受到一定的局限，对地方性金融市场的依赖性较大。当前，我国部分区域金融市场没有为其提供较为完善的地方国库现金管理平台，造成各地金融市场区域发展不平衡，并且，地方金融市场中符合国库现金管理的操作工具不多，造成金融市场产品结构相对单一。在地方性金融机构的选择上，地方政府还可能会出于种种原因考虑，选择规模相对较小的地方性商业银行开展地方国库现金管理，若商业银行发生流动性紧张、故意违约、破产等方面的风险有可能导致国库资金损失。

(三)管理行为和制度风险

一是地方国库现金管理协调难，程序相对复杂。中央国库现金管理有关事项主要由人民银行、财政部两个部门沟通协调处理，相对较为单一。而地方国库现金管理涉及的管理层级多、程序多，如涉及分库、中心支库、县支库甚至乡镇国库，所以，实现逐级有效管理难度大；各地经济发展状况不均衡，财政、人民银行意愿参差不齐，对业务开展方式的想法也不一致，所以，相关规定办法的出台协调难度更大；商业银行分支机构作为地方国库现金管理的主要参与者，需要经过商业银行总行审批后才能开展地方国库现金管理业务，也存在一定的沟通协调难度。

二是地方国库现金管理缺乏相应的风险防控手段。为追求GDP为政绩目标，在开展国库现金管理时，地方政府比较容易追求资金收益，而忽略资金风险。通过开展国库现金管理，可以增强政府国库资金的流动性，减少国库资金的沉淀，从而提高国库资金收益。但问题是如何能够在获得较高收益的同时，将风险降至最低，这就需要地方政府平衡国库资金的收益性和风险性，尤其是在开展地方国库现金管理初期更不能因为过度追求政绩的投资冲动而造成不不必要的损失，所以，建立与之相配套的财政风险防范手段尤为重要。

(四)货币政策与宏观调控风险

地方国库现金管理既不属于纯粹的货币管理，也不属于完全的财政管理，而是联系货币政策与财政政策的纽带，是两者的有效揉合。所以，在开展现金管理时，国库资金从中央银行向商业银行净流出，必然导致基础货币的增加，进而形成扩张性的货币效应。当实行紧缩性的货币政策时，现金管理更加频繁，国库资金从商业银行向中央银行净流出，货币政策的紧缩效应将被国库现金管理产生的扩张性效应抵消。此时，国库现金管理应当通过现代手段进行定量分析，弄准大量国库资金短期内进入市场可能对货币市场造成的冲击和影响程度，地方国库现金管理在这方面可以发挥地方财政部门的主导作用，运用国库现金管理的职能作用，通过具体操作，充分利用金融市场工具的作用，提高财政资金的管理效率，促进财政政策与货币政策的协调配合，调控国库现金以运用减缓对货币市场的冲击，实现宏观货币调控的目标。地方政府可能出现因过于追求收益而无序扩大地方国库现金管理规模问题，导致货币政策与国家货币宏观相悖等调控的风险。地方政府如果过于追求国库现金管理的收益，对国库现金管理规模及频率的控制将减弱，干扰货币政策的实施。虽然单独一个地区或区域开展的地方现金管理规模较小，影响面较小，但从全国来看一些地方不约而同有的共同作为其规模不容小觑，对货币政策影响的不确定性将会更加明显。

三、监测和防范地方国库现金管理风险的对策思考

(一)完善国库的现金管理体制。一是加强财政预算机制的管理。细化地方预算编制，硬化方预算编制的执行，增强地方预算执行的刚性，推动地方预算公开化和透明化，确保国库现金流及库存规模预测的准确性和稳定性，进一步规范性国库现金管理行为。二是规范国库单一账户制度。按照新《预算法》的有关规定，规范财政专户的资金管理，将专户资金流回，最终实现所有财政资金全部纳入国库单一账户管理的目标。

(二)建立良好的地方国库现金管理沟通协调机制。“三台原则”为促进中央国库现金管理发挥了重要作用。在地方现金管理实践中还需要在坚持“三台原则”的基础上持一步改进和完善相应制度。开展地方国库现金管理中，要建立人民银行、地方财政等相关单位的沟通协调机制，充分发挥各部门的作用，共同推动地方国库现金管理规定的顺利实施。

(三)加强对商业银行的选择和资金安全的监控。制定具体的商业银行选择标准，确定一系列量化指标，进一步规范商业银行的选择。明确规定商业银行担保比例、担保种类等担保要求，尽量选择国债、央行票据等优质抵押品。建立国库资金风险和商业银行信用风险预警机制，制定明确的监督检查办法，重点关注商业银行流动性、财务安全性、内控安全等方面的指标，针对指标异动情况进行预警，及时发现并规避风险，确保国库资金安全。同时，建立多部门协调合作的国库资金运行监控机制，如人民银行要监督资金流向、是否按期收回；财政部门要定期向人大、政府汇报；审计部门要定期开展审计等。

(四)促进国库现金管理与货币政策操作的协调配合。一是可采取集权型与分散型相结合的方式，即采用地方国库指标管理与现金管理分散操作相结合的模式，促进地方国库现金管理与国家宏观货币政策的协调配合。二是严格执行地方国库现金管理操作信息上报制度，确保人民银行、财政部全面、及时地掌握全国各地地方国库现金管理的操作信息，分析相关数据，出台政策，对地方国库现金管理工作及时指导、调控，并能有效采取措施应对地方国库现金管理中带来的负面影响，避免对货币政策带来较大的冲击。

(五)进一步强化现金流预测工作。一是要建立国库与财政直接及时、有效的沟通机制，适时交流预算、资金支付等信息。二是进一步研究精准确定地方国库现金管理最大规模的方法，加强国库库存规模和现金流的预测工作，提高预测准确性，建立地方国库现金管理计划，严格计划的执行，提高地方国库现金管理使用的精准度和控制力，促进地方国库现金管理操作更加规范有序。三是探索建立产生紧急支付风险后的补救措施，如通过短期融资方式弥补资金缺口。

(中国人民银行重庆营业管理部，重庆 401147)

[1] 史慧明.地方国库特点与地方现金管理特殊性分析[J].河北金融，2011(10).

[2] 景涛.浅谈制约我国国库现金管理的因素及对策[J].西部金融，2012(11).

[3] 张林.开展地方国库现金管理的难点及对策[J].财政管理，2012(7).

[4] 任亮.有效实现地方国库现金管理的思考[J].财税改革 2011(1).

[5] 邓晓兰.国库现金管理创新[J].光明日报出版社，2010(1).