地方政府或有债务风险及对策研究

◎文/邱 欢

地方政府或有债务风险及对策研究

◎文/邱 欢

随着我国经济的快速发展，地方政府债务总量也大幅增长。适当的债务能够为政府的资本性支出提供资金来源，对推动经济社会持续发展发挥积极作用。但是债务规模超过一定程度，则会对经济社会的进一步发展埋下潜在风险，只有充分防范或有债务风险，才能为社会经济的发展营造良好稳定的金融环境。本文将具体分析地方政府或有债务存在的风险及成因，进而提出缓解和解决这一问题的对策。

地方政府；或有债务；风险；对策

地方政府或有债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。地方政府或有债务的管理，在主要市场经济国家已形成相当成熟的运行模式。经过多年累积，我国地方政府或有债务在经济转型期迅速膨胀，债务风险也随之突现。如何趋利避害，走上“举债有度、用债有效、还债有信”的良性循环道路，保证财政经济相对安全运行，是地方政府防范和控制或有债务风险政策的重心。

一、地方政府或有债务的现状及问题

（一）地方政府或有债务定义

地方政府或有债务是中央政府以下的行使行政管理职能的各级地方单位及其所属机构，在特定事项发生时按照协议或合同的约定或者依照法律的规定，向债权人（可能是各类民事主体）承担资金偿付义务，以及没有法律或合同的约定但引发了需要政府承担的风险价值不确定的债务，或者需要政府负责的一种潜在义务。所以从表面上看来，作为法人主体的地方国企举债，与地方政府毫无关系，可事实并非如此。可以说，地方国企的负债某种程度上由政府借债而成，只是反映在企业资产负债上表现为企业部分直接负债，而实际对应着的是政府间接负债。二者事实上形成了一种紧密的捆绑式负债关系。

（二）地方政府或有债务情况

2014年，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（即“43号文”）。在这之前，作为非法人性质的地方政府并不能直接发债或者从银行贷款，而是通过城投公司这一重要的国有平台实现借款与融资。新预算法实施之后，除地方政府债外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。不过对于转型后融资平台所承担的公益性项目，地方政府依然可以通过发行一般债券或专项债券为其融资。“43号文”之后，财政部开始组织各地以地方政府债置换存续债务，即融资平台的历史遗留债务。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》，明确了对地方政府债务实行限额管理。

中央政府对地方政府预算的严格管理使得后者的财政收支表现对信用实力的差异化影响不及债务 （包括国企或有负债）的影响。2015年地方政府的直接债务率从贵州的 200.3%到甘肃的51.5%不等，其利息成本负担也相应不同。截至2015年底，地方国企总负债是地方政府直接债务总额的两倍以上。而地方国有企业的总负债和地方政府财政收入之比，反映了地方政府或有债务程度。2012—2015年，地方国企负债平均年增长14.1%，达到人民币35.4万亿元，是地方政府直接债务总额人民币16.0万亿元的两倍以上。地方国企（尤其是煤炭和钢铁等产能过剩行业的国企）债务快速增长对地方政府具有负面影响。

二、成因及风险分析

或有债务高企的成因有很多方面，其复杂性也是不言而喻的。在市场经济体制下地方政府财政体制的不完善是导致或有债务不断累积的根本原因。第一，历史政策导向。国家“十二五”规划中强调 “坚持扩大内需特别是消费需求的战略，必须充分挖掘我国内需的巨大潜力”。自2008年金融危机以来，受全球经济危机的影响，我国外部需求和投资需求明显减弱，对外贸易额下降。于是针对内需不足的情况，政府采取了一系列的政策措施，其中对地方融资平台的肯定和支持，扶持了一批国内中小企业，也导致地方融资债务规模不断扩张。第二，违规举债、变相举债。近年来，各级地方政府采取多种形式、从不同渠道举债融资，一方面推动了地方经济社会发展，促进民生保障和基础设施建设；但另一方面，也导致地方政府或有债务总额不断上升。地方政府往往以分散在各个部门内的各种贷款以及为其他机构提供担保的方式获取资金，不仅政府借债，其下属部门、事业单位都各自借债，有的通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，甚至还有集资的行为。个别金融机构也乐此不疲地为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。第三，责任意识不明确。财政部门只管理由财政直接负债偿还的部分债务，有些由政府担保或融资的债务，没有明确的责任主体，缺乏明确的法律依据，容易助长不科学、不计成本、不考虑债务偿还、不计风险的行为。

地方国有企业与地方政府捆绑式的负债关系很难在短时间内解除，后遗症也要慢慢治理，而这种紧密的债务勾连所引致的潜在风险不容小觑。第一，地方国企负债规模庞大，意味着地方政府进行救助干预的可能性和成本较高，因此会对地方政府的信用实力产生压力。居高不下的债务率将损害地方政府的权威性，地方国企的再融资难获市场认可，进而影响地方国企资金链条的维护和延续，导致其债务融资陷入恶性循环，甚至会造成金融市场的恐慌踩踏和挤兑，破坏金融秩序。此外，地方政府面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，如果一些地区债务规模较大，则存在发生局部风险的可能性。第二，地方国有企业与地方政府捆绑式的负债关系容易影响市场的公平和效率。地方政府在分配资源时，容易向本地国有企业倾斜，忽略其他资本主体的优势和需求。当地方国有企业营运出现问题时，地方政府也会对其救助输血，滋长“僵尸企业”的形成。第三，融资平台凭借独特的地方优势，通过高杠杆拿地获利，举债缺乏规模控制，融资成本不断高企，不仅增加了自身的债务风险，挤压实体经济份额，也制约了市场化转型的进程，助长地方财政对土地的依赖。第四，或有债务难以纳入预算，影响地方政府风险防控机制的建立和完善。在或有债务信息披露不透明的情况下，地方政府将无法掌握一个直观、全面的债务情况，难以做出最适当的政策安排和风险控制措施。

三、对策研究

或有债务处置涉及面较广、情况复杂，加大了处置难度。《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》一文中提出了“切实履行政府存量债务偿债责任”、“依法妥善处置政府或有债务”、“推进融资平台公司市场化转型和融资”、“加强风险防控和应急处置机制建设”、“加大对违法举债担保行为的惩处力度”等五点安排，充分说明了国务院对于地方政府或有债务的重视。如何提高地方政府或有债务管理能力、防范和化解潜在财政金融风险，还需要从地方国企和地方政府财政这两个源头抓起。

第一，激励地方国企的转型。通过债转股、资产重组、混合所有制改革等途径加快推动地方国企“去杠杆”。根据财政部发布的 《2016年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》，地方国有企业营业总收入同比增长3.5%，实现利润同比增长16.9%，其中建材、交通和施工房地产等行业实现利润同比增幅较大。而在2015年，这两个数据分别是同比下降2.3%和同比下降9.1%，说明从2015年开始转型的地方融资平台正逐步适应“去杠杆”的历程，偿债能力不断提高。如果某个地方国企的或有负债最终风险暴露，其资产价值会显著下降，资产变现流动性也会降低。地方政府一般不会通过出售盈利的国企资产来救助陷入困境的国企，而是将其与实力更强的国企合并重组。因此，择时择机进行混合所有制改革，吸引更多优质的民间资本投入地方国企的优良资产，不仅可以提高资源利用效率，激发资本活力，还有助于彻底切断捆绑式负债的脐带，增强地方国企的偿债能力。

第二，开辟地方政府新的财源渠道。在目前土地财政难以为继以及“营改增”切走了地方部分税源的情形下，需要完善地方财政体制，不断扩展消费税、房产税等稳定的地方主体税等，强化地方政府对或有债务的协助能力。构建多元化的经济基础以及高效合理的财政征收体系以抵御风险冲击，提高地方政府的偿债能力。

[1]詹梦皎，詹正华．我国地方债务风险成因的制度性分析[J]．当代经济，2012，（9）．

[2]莫兰琼，陶凌云.我国地方政府债务问题分析[J].上海经济研究，2012，（7）．

责任编辑：张丽恒

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邱 欢（1990—），渤海汇金证券资产管理有限公司。邮编：300381