美国2016-2020年《国民体力活动计划》研究及启示

岳建军，高 升，蒋先军

美国2016-2020年《国民体力活动计划》研究及启示

岳建军，高 升，蒋先军

通过对美国《国民体力活动计划》(以下简称美国《计划》)问题构建、议程设置、形成与合法化进行研究以及中美的比较，为我国全民健身工作提供参考。研究发现，美国2016-2020年《国民体力活动计划》比上一周期计划更加注重评估的价值、体力活动促进项目策划、各个州体力活动促进与治理的灵活性，强调以社区体力活动促进作为计划的重点；计划问题构建模型从健康行为的生态模型向社会生态模型转变；计划议程设置充分利用专家学者以及社会组织专业人士，从社会问题自身的社会建构过程的视角，筛选政策问题，使其成为政府决策的“候选者”。计划形成于共同协商与系统协同之上，注重实施目标的针对性、具体性、系统性打磨。计划合法化强调社会组织负责人与民众参与，注重社会组织中专业人士在《计划》合法化过程中主体性的发挥与衔接体制内外主体的桥梁作用。美国《国民体力活动计划》相关经验，对我国2016-2020年《全民健身计划》(以下简称中国《计划》)的执行、评估以及全民健身治理等方面有很好的借鉴价值与启示意义。

全民健身计划；问题构建；议程设置；计划形成；计划合法化；体力活动；美国

在全民健身上升为国家战略之后，党的十八届五中全会提出推进建设健康中国的目标，而“十三五”国民经济和社会发展规划纲要中也强调“广泛开展全民健身运动”；全民健身工作纲领性文件《全民健身计划》也迎来了新的发展阶段。然而，体育部门缺少与教育、科技、文化、卫生等部门顺畅沟通和协同发力的平台与渠道，跨界整合和协同推动的能力明显不足[1-2]，各个运行主体之间也缺少统领协调机制，理论层面也缺乏研究予以指引[3]。美国全民健身工作由公共健康、医疗保健、教育等9大社会领域组织协同运作，充分吸收利益相关者参与、协调利益冲突、走的是一条多元主体去中心协同治理的道路，它在2016年也进入了一个新的发展阶段。中国既要通过本土经验积累作为制订全民健身公共服务政策的依据，又要通过借鉴和学习国外、其他行业的成功经验制订政策[4]，因此，有必要对美国2016-2020年《国民体力活动计划》进行解读，为我国全民健身工作提供一定的借鉴与启示。因此，本文将政策制定过程划分为问题确认、议程设置、政策形成、政策合法化4个过程[5]，从而展开研究。

1 研究方法

1.1文献资料法

本研究通过中国知网(CNKI)、美国春田学院图书馆数据库等，以体力活动、政策制定、政策问题、议程设置、政策形成、政策合法以及physical activity plan、physical activity policy等为主题、关键词，收集了2006年至2016年国内外相关研究论文132篇，筛选出直接相关论文30篇；从安徽师范大学图书馆、亚马逊网站借阅或购买专著10余部，作为本研究的文献来源。

1.2专家访谈法

对苏州大学体育学院王家宏教授、 国家体育总局体育科学研究所体育社会科学研究中心主任鲍明晓教授、上海体育学院经济管理学院院长曹可强教授等10位专家和学者进行多次访谈，以我国全民健身计划制定为例，就我国全民健身计划问题确认、议程设置、计划形成、计划合法等问题，结合前期研究困难，进行深入研讨。本研究就美国国民体力活动计划制定过程以及相关问题对美国伊利诺伊大学朱为模教授、美国东方健身学院院长汤景山教授、美国德克萨斯大学殷泽农教授、佛罗里达州立大学Joshua Newman副教授等6位专家和学者进行访谈。

2 美国《计划》内容及中美《计划》制定过程比较

2.1 《计划》内容

美国整个《计划》共有50条策略，268条措施，是对社会中9个领域的综合设置，目的就是在全国范围内营造全民踊跃健身的生活方式，进而提高全民健康水平与生活质量。《计划》的专家组和修正委员会为了《计划》实施的协同性和系统性，制定了4项指导原则。(1)计划内容制定以社会生态学为指导，构建健身行为方式；(2)实施方案构建必须经过科学研究，而且成功有效的模式需要进行对照实验，才能进行推广。(3)《计划》制定既是对全局的把握，也同时以个人行为改变为基准；(4)《计划》目标不仅在于减少全民静坐时长，更推崇健身指南中标准的体力活动量与类型。与2010年《计划》相比，2016年《计划》增加了一个宗教组织，增加了6条战略与18条措施；计划制定理论模型从健康行为的生态模型向社会生态模型转变；强调以社区体力活动促进作为计划的重点；注重去中心自组织化，个人、组织以及政府机构都是计划实施的主体；成立多元委员会，注重体力活动参与主体的多元化融合[6]。

表1 2016-2020年《国民体力活动计划》策略一览

体 育(1)应当制定全国性配套政策，强化体育作为体力活动促进的工具，从而促进国民体力活动参与；(2)应当围绕体力活动促进构建一个共同体，以强化部门间的治理能力；(3)应当扩大不同种族、信仰、残疾、社会经济地位、年龄、性别等平等参与体力活动的空间与机会；(4)应当积极进行体力活动与健康促进工作，注重培养个体体育素养；(5)应当注重体育运动时人的伤病预防工作；(6)应当与公共健康部门合作，加强国民体育锻炼情况的监控；(7)体育教练、比赛官员、父母等应当为体力活动参与者提供一个安全的环境；(8)应当利用先进技术为体育运动爱好者提供高质量运动体验。交通与土地规划(1)应当在土地利用、道路交通、社区与经济发展中创造体力活动开展空间；(2)应当加强健身步道、自行车行车道、开放空旷场地等建设，及其立法工作；(3)应当资助公共自行车、人行道基础设施等，为体力活动开展提供便利条件；(4)应当与公共健康部门合作，利用大数据对诸如骑车、散步等积极交通方式对体力活动、健康人群、卫生公平性等进行评估；(5)应当与公共健康部门合作，鼓励、奖励、乃至于要求加强健身步道、自行车行车道等规划。

注：来源于2016-2020年NationalPhysicalActivityPlan, CSPAP*是Comprehensive School Physical Activity Program Model的缩写。

2.2中美《计划》制定过程比较

2.2.1 问题确认

政策问题或者计划问题是基于特定的社会问题，由政府列入议程并采取行动，通过公共行为希望实现或者解决的问题[7]。正如公共政策专家学者 J.S.利文斯顿曾指出，“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完美而优雅的方案去解决一个错误的问题所产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多”[8]。鉴于此，政策分析要以政策问题构建为逻辑起点，而不是政府给定的政策问题。政策问题确认可分为问题感知、问题搜寻、问题界定、问题详述，4个部分相互联系，循环往复[9]。

(1)问题感知。政策制定始于漫无边际的焦虑感和紧张感，正是通过分析这些问题情势的构成要素[9]，弄清政策问题相关利害关系人。中美两国相关组织机构以及个人都感知到，由于体力活动不足导致各种慢性疾病和死亡率不断攀升，给社会和国家造成了较大的负担。如何科学地解决民众体力活动不足的问题成为两国制定健身计划的初衷。

(2)问题搜寻。问题搜寻是要找出“所有一阶问题的类的二阶问题”，也就是找出体力活动不足的元问题。从美国《计划》的重点还是定位在社区因素上。我国也将乡镇、农村社区作为公共体育服务的重点，社区层面的健身工作，最终落脚点还是人，使人参加到体育活动中去，人不仅要有体育需要，要有体育条件，还要有体育观念意识[10]。全民健身不等于全民健“身”，更是身、心、智、群共同互动发展，全民健身也不等于全民“健”身，更是竞技、观赏、运动技能培训等众多内容的交集。因此，全民健身应将重点聚焦于社区层面，围绕“人”的社会性和生物属性进行问题搜寻。

(3)问题界定。问题界定是用专业的眼光审视问题属于哪一个政策领域[11]，是元问题到实际问题转变的必要环节。美国《计划》将体力活动不足问题归为社会生态学领域，认为体力活动的促进需要个人、家庭、机构、社区、政策全方位共同影响。因此，计划制定涉及到教育、工商业、宗教等9大领域。中国《计划》将体力活动不足主要归为体育领域，与此相对应，政策内容也主要限定在体育系统内部，尤其是2011-2015年《计划》内容，与国家战略地位不相匹配。James(2006)等[12]研究认为，从单一学科对体力活动形成的认知，从而构建的促进项目，期望产生广泛的体力活动参与效应是不切实际的。所以需要将问题放在国家战略的背景下进行界定。

(4)问题详述。问题详述是从实际问题到正式问题必经环节，重点分析问题产生原因，问题界定为问题详述划定了范围。美国《计划》将体力活动不足问题归结起多个方面，寻求公共健身、卫生保健、教育等9个领域协同融合发展；而具体的促进措施上，也是体现出多主体性、整体性。中国2016-2020年《计划》中问题详述相对于美国来讲显得较单一，但是相比2011-2015年《计划》，对于体力活动不足问题详述有所转变。“上个周期我们把全民健身更多理解和定位在体育系统、体育行为，这个周期更多地理解为社会范畴，那么它推动的方式也要通过融合发展，是体育和医疗、卫生、旅游、教育、文化的融合发展”[13]。

2.2.2 议程设置

政策议程设置是开启整个政策过程的关键一环，是政府对要通过公共政策手段予以解决的各种事务的优先排序，决定着哪些政策议题或政策问题进入政府决策视野。无论主流的多源流理论构建议程设置的“问题流、政策流、政治流”及其本土化的分析框架[14-15]、还是社会建构论为理论指导的“行动者、情境、策略”分析框架，本质上关注的核心都脱离不了“谁参与议程设置”“某些问题进入议程的理由以及如何进入政策议程的”；其中，参与议程设置的主体所拥有的资源、地位与威权是影响社会问题进入议程的关键。美国《计划》在制定计划时，参与议程的是以各个社会组织负责人为主、专家学者与政府人员为辅共同组成的议程设置的主体，共计83人，分成9组，前期通过网络传媒收集了大量的公众建议。相应地，各个相关利益主体提出自己议题(详见表2)，共同协商，确定政策方案与策略。

表2 体力活动计划议程设置主题[6]

中国坚持开门写《计划》和联动写《计划》，征求各个部委、社会单位与民众意见，参与议程的主要分为两组，一组由体育系统人员构成，一组为专家学者构成，按照不同的专题进行编写《计划》，最终合成。与美国《计划》相比，中国《计划》议程参与主体缺少社会组织负责人员，某种程度上讲缺少了对全民健身实践前沿真问题的认知。其次，从民众参与的议程来看，无论参与意识还是参与行动均缺乏足够的积极性，只能成为议程的对象，而非能动主体。对于社会问题进行议程安排，中国《计划》是在事先给定专题的基础上进行策略性的探讨，论证与说服。某种程度上讲，割裂了社会问题与政策问题之间的联系，是一种“顾客导向型(client-oriented)” 的建构模式，即：议程的构建是从一个给定的问题开始，剥离了政策问题产生的背景。实际上政府凭其无可比拟的话语权和资源可能在政策议程设置中决定着政策问题构建的主导权，而“官员和学者往往不能真正理解和代表大众，需要改变政府供给主导的自上而下的单向度公共体育‘灌输服务’格局[16]”。

2.2.3 计划形成

政策形成是为了解决提上公共议程的问题而对备选方案进行开发，它通常与议程设置相互交织在一起[5]，其主要内容是围绕政策目标，针对政策问题设计、确定政策方案[17]。政策目标是政策实施所要达到的效果，来源于政策问题[18]。政策方案的筛选是政策制定主体依据一定标准相互协商、说服、博弈，从而确定政策方案的过程[19]。美国《计划》总目标是全国范围内营造健身文化氛围，社会中9个领域又有各自的目标，其中每一个健身促进方案也有相应地目标，围绕总目标形成一个个子目标。每一个领域促进方案均规定了机构应该承担的任务，达成的目标，而且完成这些任务采取的策略与项目，体现了目标的具体性与针对性。中国《计划》的总目标是实施全民健身国家战略，提高全民族的身体素质和健康水平，具体目标是全民健身意识增强，健身人数增多，其衍生目标为推动经济、社会等国家各项事业的发展。可以看出，中国《计划》目标并不具有系统性，也并没有细化到各个领域之中。中国《计划》指出了宏观发展方向，但是没有政策方案。正如《Lancet》发表的文章中谈到，新周期我国的全民健身计划没有具体的干预方案，仅能作为一个简单的健身倡议[20]。

2.2.4 计划合法化

政策的合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程[17]。政策的合法化包括政策程序的合法化与政策内容的合法化。只有具备了政策程序与政策内容的合法化政策才具有政策的合法性。政策的合法性是政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策产出的认可和支持程度。正如哈贝马斯所述，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值[21]。可见，政策的合法性本质上需要政策对象对政策内容的接受、认可、同意，这就需要体制内外主体参与到政策制定的全过程。美国《计划》制定之初，计划修订委员会将收集的民众建议告之9个领域的专家组，外加上这些专家组不仅有相关学者，还有大量社会组织、公共部门的负责人，他们来自健身工作前线，深知计划执行情况。因此，从计划问题确认，到计划议程设置，再到政策形成，最后到政策合法化均带着民众建议参与到整个政策制定的过程。我国《计划》制定过程中，也通过网络了解民众意见，但是由于体制外主体文化素质相对较低、“官本位”政治文化传统影响、社会组织治理能力较弱等原因，民众很难参与到《计划》制定中来，尤其是“农民群体在体育服务相关权益的表达和维护上处于失语状态”[22]。一定程序上弱化了政策内容的合法性，出现“有合法化，无合法性”的困境(详见表3)。

表3 中美两国2016-2020计划制定过程比较

注：*多元主体既包括权力精英、经济精英，也包括社会精英、利益团体及普通公众等。

3 对中国的启示

(1)应用社会生态学模型对计划的问题进行立体确认，避免单一学科和系统的局限。《计划》客体是存在于社会中的人，其本质是人与人之间的关系，其生活的社会生态环境是立体的、全方位的，单一学科，单一系统出发构建的计划问题与现实情势显然不符，即使搜寻到真正的问题，问题的界定与详述也较难准确全面的把握。由此构建的政策问题、政策方案等可能是片面的，政策执行的效果也就会受到影响。

(2)《计划》议程设置中应以真实存在的社会问题作为研究的逻辑起点，同时注重公众议程的建构，形成多元主体互动博弈的模式。充分利用专家学者以及社会组织专业人士，从问题自身的社会建构过程的视角，筛选社会问题，使其成为政府决策的“候选者”。议程设置需要以社会问题本身的“公共性”“民主性”“科学性”等特性为价值取向，合理设置议程程序，保障民众话语权，防止民众在《计划》议程中失踪，议题协商中失声。因为，缺少公众议程的政策很难在执行中取得好的效果。

(3)注重《计划》实施目标的针对性、具体性、系统性打磨，促使《计划》形成于共同协商与系统协同之上。只有保证《计划》乃至于《实施计划》针对性、可行性、具体性等才能为《计划》执行指明方向。《计划》实施是一个系统工程，这也决定了计划目标的系统性。我国行政“条块”分割的治理格局决定了《计划》内容局限于体育系统内。然而，美国《计划》非政府组织主导的共同协商模式可以为我国提供借鉴。因此，计划内容虽然不能规定其它系统的职责，但是可协同相关社会组织参与，共同完成计划的执行与评估过程。

(4)重视《计划》合法性营造，进一步加大民众参与《计划》制定的力度与幅度。体制内主体要充分认识到自身的有限理性的制约，提高对政策问题及政策方案设计的科学水平，同时，要集思广益，拓展体制外主体对《计划》的知情权、参与权和监督的渠道与平台，如为《计划》合法性设置一个不断修订的环节，对《计划》内容进行再审查、再规划，如此往复，形成一个“活文件”。强化社会组织自身治理能力建设，注重社会组织中专业人士在《计划》合法化过程中主体性的发挥，同时肩负起衔接体制内外主体中介与桥梁作用，消除体制内外主体割裂状态，使其连接成一个有机主体体系；进而化解民众意愿表达的“瓶颈”，提高体制内外主体参与《计划》的有效性、真实性，保证《计划》的合法性，为《计划》有效执行夯实社会环境基础，最终实现政策目标。

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(编辑 任丹)

首届国际体育史学科发展高峰论坛圆满结束

值学校75周年华诞之际，11月1日-2日上午，“首届国际体育史学科发展高峰论坛”在我校顺利召开，本次论坛由我校和中国体育科学学会体育史分会共同主办。论坛共有来自美国、丹麦、英国、日本及我国台湾及大陆地区学者50余人，其中既有长期坚守体育史研究的资深学者、教授，也有近年来较为活跃的青年学者。中外学者围绕“体育史学的学科发展的问题与愿景”进行交流和讨论，既直面了当下体育史发展的问题与困惑，也勾勒了学科未来发展的愿景。

消息来源：成都体育学院体育史研究所

ResearchandEnlightenmentoftheUSNationalPhysicalActivityPlan(2016-2020)

YUE Jianjun, GAO Sheng, JIANG Xianjun

To study the problem construction, agenda setting, formation and legalization of theUSNationalPhysicalActivityPlan(2016-2020) and compare it with theChinesePlan, aiming to provide a reference for China's national fitness program. Compared with the plan of the previous cycle, the 2016-2020USPlanpays more attention to the value of evaluation, planning of physical activity promotion project, states' flexibility of promoting and managing physical activity, and taking the promotion of physical activity in communities as the key; problem construction model has transformed from the ecological model of health behavior to the social ecological model; taking full advantage of experts and scholars as well as professionals from social organizations, agenda-setting screens from the perspective of social problem construction policy issues as "candidates" for government's decision-making. The plan, formed through mutual consultation and systematic coordination, was more targeted, concrete, and systemic. The legalization of the plan lies in its emphasis on the involvement of heads of social organizations and masses, subjectivity of professionals from social organizations and their function of bridging the subjects inside and outside the system. Learning the experience in theUSNationalPhysicalActivityPlancan provide both reference and enlightenment for China to implement and evaluate its "National Fitness Plan" and conduct national fitness governance.

NationalPhysicalActivityPlan;problemconstruction;agendasetting;planformation;planlegalization；physicalactivity;America

G80-051DocumentcodeAArticleID1001-9154(2017)06-0027-07

G80-51

A

1001-9154(2017)06-0027-07

国家哲学社会科学基金项目“网络治理下中美全民健身计划协同路径比较研究”(16BTY074);教育部人文社会科学基金项目“中美青少年体质健康与身体活动评价体系比较”(13YJC890043)；安徽省重大教学改革研究项目“大学生体质健康促进与公共体育教学改革研究”(2014ZDJY 025)。

岳建军，博士，副教授，研究方向：体育教学与训练，E-mail: yuejj@mail.ahnu.edu.cn。

安徽师范大学 体育学院，安徽 芜湖 241000 Department of Physical Education, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 24100

2017-02-22

2017-07-11