调适性合作与组织专业化演进——十八大以来广州市社会工作组织发展研究

吴克昌, 车德昌

调适性合作与组织专业化演进
——十八大以来广州市社会工作组织发展研究

吴克昌, 车德昌

党的十八大以来，新型政社关系对社会组织专业化实践产生了潜移默化的影响。快速成长的社会工作组织在社会治理领域中发挥着重要的拾遗补缺作用，日益成为承接政府公共服务购买的重要载体。随着国家治理要求日渐精细化，潜藏自身专业化动力的社会工作组织在调适性合作构念下深入推进组织专业化实践，在运营模式、服务领域以及人才队伍等层面逐步实现专业化转型，顺应中国社会工作专业化发展趋势。此外，社会工作组织在专业化历程中仍潜藏一些问题，成为其未来发展亟待突破的瓶颈。

调适性合作 专业化演进 十八大以来 社会工作组织

一、问题提出

党的十九大提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标与要求，使提升社会治理专业化水平成为未来重要发展方向之一。如何落实相关发展工作，进一步发挥社会组织作用，成为社会治理探索的重要命题。改革开放以来，随着“放权让利”主导思想深入推进[1]，政府职能转移力度加大，速度加快，社会组织获得了广阔的发展空间。社会组织数量节节攀升，涉及领域日益广泛，能力建设不断完善，踊跃参与社会生活方方面面，并对国家与社会关系的有效衔接产生深刻影响[2—4]。与此同时，党和国家日渐加强对社会组织的引导与管理*党的十八大报告提出了建设“现代社会组织体制”的发展方向，党的十九大报告明确提出了打造“共建共治共享的社会治理格局”的目标与要求，并将提高社会治理专业化水平作为发展的四个重要方面之一。十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”，社会组织工作日益成为党治国理政的重要方面，贯彻落实党中央、国务院关于社会组织改革发展等系列重要部署已成为各级政府以及相关部门的工作重心*2017年7月26日，民政部召开了部分全国性社会组织业务主管单位工作交流会，围绕进一步发挥业务主管单位在全国性社会组织管理中的重要作用进行了深入研讨。2017年7月29日，为了有效解决社会组织人才招聘难、渠道窄等问题，民政部社会组织服务中心会同全国人才流动中心、北京市人才开发中心于北京共同举办“2017年全国中高级人才洽谈会暨职场英才”招聘会，积极构建交流平台以切实有效促进社会组织人才建设健康有序发展。2017年8月22日，中央国家机关社会组织“两个覆盖”检查验收工作部署会召开，积极推进检查验收工作，确保十九大前务必实现中央国家机关社会组织党的组织和党的工作全覆盖。。总体而言，党的十八大以来，党和国家高度重视社会组织活力的激发，进一步发挥其在社会治理中的协同作用，并结合现实发展态势从理论和实践两个层面持续推进相关探索。

党的十八大以来，随着社会组织逐步成为公共治理中重要主体之一，相关领域研究也逐步深入。与社会组织成长息息相关的政社关系在业已形成的公民社会[5]、法团主义[6]、行政吸纳社会[7]以及行政吸纳服务[8]等诸多范式中持续深入，并在平稳发展中逐渐出现“调适性合作”的新端倪[9]。变动中的政社关系对社会组织特征以及发展路径等产生了潜移默化的影响，发轫于西方的社会组织于本土化浸润中逐步形成“依附式自主”特征[10]，并呈现出组织外形化[11]、行政化[12]以及专业化[13—16]等演变趋势。围绕社会组织专业化议题，学者从专业化必要性、动力、内容以及途径等方面开展了系列研究，为深化研究提供了有益的启发。社会组织专业化是衡量政社合作绩效的重要因素之一[15]，也是提升社会组织参与社会治理成效的可行方向[17]。在政府及市场双重考验的压力驱动下，专业性构建往往成为社会组织发展的策略选择[13,14]，并在运营模式[18,19]、服务领域[20]以及人才队伍[16,21]等层面持续推进专业化进程。寻求外部协作以及强化内部培育成为实现自身专业化转型的两条重要路径[13]。但以往研究多数注重宏观政社关系[9,22]以及人力资源管理视域下的微观个体特质等[16，23，24]，从社会组织层面切入的中观研究有待深入。

作为专业性助人活动的倡导者及践行者，社会工作组织在社会治理领域中发挥着政府及企业之外的拾遗补缺作用[25，26]，也在组织运营过程中面临如何推进自身专业化发展的问题。一方面，作为社会组织诸多类型之一，社会工作组织借助政府购买公共服务的探索快速崛起，为社会工作人才提供了众多就业岗位；另一方面，社会工作组织是社会工作者专业化和职业化的重要组织形式[27]，交织着政府治理要求及组织专业化努力，成为深入发掘社会组织专业化过程的研究对象。本文聚焦于调适性合作下的社会工作组织专业化发展历程，通过梳理十八大以来广州市社会工作组织发展脉络，发掘其演进方向及特征，力图勾勒出十八大以来社会工作组织专业化图景，为社会工作组织专业化发展及其背后政社关系领域研究的深入推进作出努力。

二、调适性合作：中国社会工作专业化蓝图主色调

中国社会工作在发展历程中受到政府、社会工作学界、实际工作者三方交织作用影响并逐渐朝专业化目标迈进。区别于计划经济时期成形的“本土社会工作”*本土社会工作是指在中国计划经济时期逐渐形成并曾对社会发展起到重要作用的社会服务实践和相关制度，有学者称之为“行政性非专业社会工作”。参见王思斌：《中国社会工作的经验与发展》，载《中国社会科学》1995年第2期。，在社会工作价值观指导下的专业社会工作凭借专业教育和培训而日渐成熟。自改革开放以来，社会工作及专业社会工作教育在政府主导的体制改革下取得了长足发展。基于自身专业化特点，专业社会工作在弥合社会利益过度失衡所致的裂痕以及重建社会信任等诸多社会治理问题探索中发挥着独特作用。随着政府购买服务深入推进,专业社会工作在中国得到进一步推介及快速发展，但是在独立性和专业性方面遭受诸多社会质疑，突显出非专业化的不足[28]。长期困扰社工的专业化问题如何解决俨然成为社会工作领域孜孜以求的发展目标及方向。

在实践摸索中，社会工作逐渐呈现出组织化及专业化两大发展趋势，社会工作组织专业化成为社会工作专业化的表征之一。[29]系关社会工作组织能力建设以及服务质量，社会工作组织专业化程度构成左右其进一步发展的关键因素；如何全面提升社会工作人员知识素养和理念价值，促进实践与理论融合，成为社会工作组织专业化探索进程中亟需解答的重要命题。囿于结构性张力，专业社会工作往往努力寻求制度嵌入以实现自身发展[30]。专业社会工作与行政性社会工作互构性演化成为社会工作组织专业化道路上难以逾越的发展阶段。

有学者提出“调适性合作”概念(即面对政府由单一控制到合作互动转变，社会组织积极采取策略性应对举措，二者能动作用的相互交织促成了双方的“调适性合作”[9])，力图概括政社关系变动的一个阶段性特征，侧重呈现二者能动交织的政社合作新关系。政社关系是牵涉多元领域的动态概念，借用“调适性合作”概念架构，聚焦于社会工作组织专业化演进领域，为调适性合作宏观概念提供了丰富的微观实践领域支撑。

社会工作组织专业化是调适性合作构念下的实践之一，交织着国家治理要求与社会工作组织内在发展需求。伴随公共服务购买深入推进，各级政府陆续出台的系列政策对于社会工作组织工作人员专业背景、工作经历以及学历水平作出了明确规定，彰显出日渐精细化的国家治理要求，并左右着社会工作组织运行模式、服务领域以及人才队伍的专业化建构。与此同时，作为表达特定群体利益诉求的组织形式，社会工作组织受到内生因素驱使，积极地结合国家治理要求、理念价值等诸多因素，凝聚出与时俱进的组织战略，并将其作为自身的行动指南。在内外部因素的驱动下，社会工作组织专业化建设不断推进，并在运行模式、服务领域及人才队伍等方面逐步实现专业化转型。

三、社会工作组织专业化演进层面及方向

随着政府职能逐渐转变，政府向社会组织购买公共服务的发展趋势日渐凸显，公共服务供给模式的成功转变需要由具备一定规模且发育相对成熟的社会组织参与服务生产及供给，以确保公共服务的质量水平与覆盖范围。改革开放以来，社会工作组织经历了一段时间的专业化浸润，已经取得了一定发展，然而社会工作组织发展历程短、发育不完善，仍处于社会工作专业化探索的初步阶段，呈现出总体数量少、组织规模小以及发育程度低等特征。[31,32]社会工作组织市场发育透露出理想与现实间断崖式的落差，突显了合适服务供给者市场的巨大缺口。社会工作组织的发展亟待政策扶持、专业介入以及社会协同，以推进其专业化成长。

自十八大以来，随着经济深入发展以及社会急速转型，作为国家现代治理体系的重要主体之一，社会工作组织在日益开放的公共治理空间中茁壮成长。在中央和地方各级政府自上而下的力推下，社会工作组织于神州大地遍地开花，全国范围内呈现出欣欣向荣的发展局面。广州市凭借着毗临港澳的优势，积极开展粤港澳社会工作领域的交流合作，社会工作组织率先发展并稳居全国领先水平，社会工作组织数量快速增长，规模不断扩大，专业能力持续增强。日益壮大的社会工作组织已经成为承接大量政府公共服务购买项目的重要载体。

图1 2011—2016年广州市民办社会工作组织发展

注：广州市数据来自广州市社会工作十年发展报告；2011—2015年全国数据分别来自2011—2015年各年民政工作报告；2016年全国数据来自2016年民政部在广州召开的全国社会工作推进会的工作总结报告。

伴随社会组织数量增长、服务多元化以及类型多样化，社会组织治理压力日益集聚，从而促使政府主导下构建的管理体系逐步完善，并在社会组织专业化进程中发挥着重要的引导和监督作用。公共服务购买探索中，各级政府陆续出台的系列政策对于社会工作组织工作人员的专业背景、工作经历以及学历水平作出明确规定，彰显出日渐精细化的国家治理要求。作为全国改革开放的排头兵，广东积极响应中央激活社会工作组织活力以发挥其协同治理作用的号召，并积极先行先试，从省级到地方各级政府陆续成立相应职能机构，致力于构建有利于引导社会工作组织专业化良性发展的组织架构，推进社会工作组织专业发展以及强化社会工作行业管理。*2009年8月，主管社会工作的社会工作处成为广东省民政厅新成员，肩负社会工作发展规划、政策和职业规范制定及实施等诸多职能。2010年3月，“广东省社会工作师联合会” 在省政府主导力推下成立，广州、深圳、东莞、珠海等地陆续成立了接受民政部门业务指导的社会工作行业协会，日益系统化及规范化的新兴行业协会在推进社会工作行业规范、培育社工人才、加强自身建设等方面发挥着重要作用。2011年8月，由省委副书记担当主任、成员横跨省委及省政府24个职能部门的广东省“社会工作委员会”正式成立。2008年广州市组建加强社会工作人才队伍建设工作领导小组，统筹全市社会工作发展。2009年广州市民政局增设社会工作处，具体协调全市社会工作发展。2009年5月，联合社会工作研究、实务及管理人员的广州市社会工作协会成立。立足于广东省社会发展实际而陆续出台的系列政策文件，成为统揽全省社会工作组织的发展方向及优化社会工作组织培育的制度框架，营造了符合社会工作组织发育需求的良好环境，有力地推动了社会工作组织专业化以及职业化发展。外部制度法则往往对组织合法性进行了明确规约。[33,34]在内外部因素的驱动下，承载着特定群体利益诉求的社会工作组织在外部环境变化中凭借组织战略，引领组织模仿行动朝专业化方向迈进。

(一)运营模式：由独自摸索到联袂合作

1.政府购买创造合作探索契机

基于回应社会现实需求的战略考虑，社会工作组织在发展的初始阶段往往侧重于组织自身的实务工作，如何寻求外部专业力量支撑以实现自身理论与实践的融合自洽，从而进一步提升组织专业化水平，是社会工作组织亟待破解的难题。与社会工作专业化程度较高的西方国家和中国港澳台地区相比，中国社会工作专业化过程中呈现出了专业教育先行[35]的特征，彰显出以高等院校等为代表的学界在推进社会工作发展中的重要作用。快速发展的社会工作专业教育正成为促进社会工作领域理论支撑与实践探索交融的重要力量。作为新发展领域，政府部门对于如何有效衔接社会工作实务与公共服务供给，缺乏必要的系统专业知识及实践经验。而肩负着人才培养、科学研究、社会服务与文化传承四大使命的高等院校，业已在社会工作领域积累了丰富的专业教学经验，并培养出一大批高素质的应用型人才，对社会工作实务推进及专业化发挥着重要的引领示范作用，成为政府尝试开展公共服务购买试点工作的理想合作对象，也赢得了努力谋求专业化合作的新兴社会工作组织的青睐。

社会工作组织积极寻求与高等院校、科研院所等开展行业交流与合作，力图借助社会工作专业领域师生力量补强专业理论、强化专业意识以及提升专业服务能力。除了引进高等院校教师作为项目督导、邀请高校教师开展系列培训课程等传统的强化社会工作组织与专业性组织间合作的类型及方式，成立高校依托型社会工作组织*社会工作组织主要有三种类型：一是共青团、残联、妇联等官方组织的下属服务机构；二是民间人士创办的社会组织；三是依托高等院校社会工作专业师生成立的社会组织。其中，具备高校背景的社会工作组织凭借其专业优势逐渐成为承接政府购买公共服务以及推进社会工作专业化及职业化的重要载体，受到社会各界广泛关注，学者将其概括为高校教师领办社会工作机构、高校专业背景之社会工作服务机构、社会工作院系创办社会工作机构等。出于研究规范性、便利性等方面的考虑，因该类型社会组织主要依托开设社会工作专业的高等院校等资源要素，故本研究将其统称为“高校依托型社会工作组织”。参见王思斌：《高校教师领办社会工作机构的叠错现象分析》，载《广东工业大学学报(社会科学版)》2013年第4期；苏巧平：《高校专业背景之社工务机构运作策略——以广州市北斗星社会工作服务中心为例》，载《社会工作》2010年第5期；沈晖：《从“幕后”走向“台前”:社工院系创办专业机构的策略——基于价值链的分析方法:社工院系创办机构的路径》，载《社会工作》2010年第5期。正逐渐成为创新专业理论与实务工作结合探索中的一种重要方式。高校教师将其在沟通协调、人才培养以及实践经验总结等方面的专业理论适当地糅合在社会工作组织的实际运作过程中。在社会工作认同度较低、社会工作实务推进遭遇瓶颈的状况下，高校依托型社会工作组织的出现，为社会工作组织专业化及职业化发展路径开拓了新思路。广州地区高校依托型社会工作组织在2008年汶川地震之后初现身影，并在公共服务项目承接领域大显身手。2008年6月，为了支援汶川灾后建设，广州市民政局负责牵头，联合广州地区高等院校及社会组织力量资源奔赴汶川映秀镇建立广州社工站，通过提供志愿服务形式进行支援工作，逐渐形成社会工作专业化发展的广州模式，即“政府+高校+社会工作组织”的模式。在救灾支援联合服务过程中，政府、高校及社会工作组织通过分工合作、协调组织，整合各自资源，共同圆满完成了抗震救灾工作任务，加深了相互了解并形成了一定信任默契。同年，广州地区不少高校依托型社会工作组织相继成立，逐渐开启并引领了高校教师创办社会工作机构的发展浪潮。*如于2008年2月15日依托中山大学社会工作系成立的广州市海珠区启创社会工作发展协会(下文简称Q机构)；2008年6月11日依托广东工业大学政法学院成立的大同社会工作服务中心(下文简称D机构)，以及2008年9月1日依托华南农业大学公共管理学院社会工作系成立的北斗星社会工作服务中心(下文简称B机构)等。

2.联袂合作逐步稳固深化

自下而上的社会工作组织专业化探索逐渐开展，呈现出社会工作组织与高等院校间相互促进的良好协作效果：社会工作组织为高等院校中参与社会工作的学生提供了广阔的实践教育平台；高校则为社工组织输送了源源不断的人力资源与智力支撑。

我们(社会工作组织)起步通常面临资金和人力资源两大问题，人手往往是我们最紧缺的，通过与高校开展合作，一是能够为高校提供部分实践平台，丰富学生实践经验；二是能够部分缓解我们短期内的人员紧张……(访谈资料，20161101-L)*访谈资料来源于2016年10月至2017年8月研究团队所开展的田野调查。

高校依托型社会工作组织日益在公共服务购买以及社会治理诸多领域发挥着重要作用，逐渐获得了服务对象的认可，以及上级政府的支持和推广。2009年10月12日，民政部下发了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，文件中明确指出，“鼓励社会工作专业教师依托专业资源创办民办社工机构，引导高校社会工作专业毕业生到民办社工机构建功立业。有条件的地方还可探索指导现有企事业单位与社会组织按照承担社会工作服务的要求进行调整，使之成为符合条件的民办社工机构”。在中央政府的高度重视以及积极推广之下，上海、深圳、广州等地的高校依托型社会工作组织迅速壮大。以广州为例，2008—2009两年间，广州五所开设社会工作专业的本科院校社工系师生先后开展了创办社工机构的实践。十八大以来，高校依托型社会工作组织相继迈入快速成长期乃至成熟期，进一步密切了社会工作组织和专业教育机构间的交流合作，深化了联袂合作的运营模式，并逐渐形成了稳定的运作范式，有力地推进了社会工作组织运营模式的专业化进程。

表1 广州高校依托型社会工作组织统计

资料来源：内部资料。

与此同时，在政府支持下，通过自主联合方式成立的社会工作行业协会，广泛吸纳各地域不同层次、领域以及发展阶段的社会工作组织，强化相互间有机联系和合作，促进行业服务标准和程序、技术规范化及专业化。2009年5月27日，在广州市民政局的协调统筹之下，由广州地区从事和关注社会工作教育、研究和实务的专家、专职社工、社会服务机构及有关团体自愿组成的广州市社会工作协会顺利成立。

(二)服务领域：由单一化专项探索到精细化综合覆盖

1.政府购买助推服务专项探索

随着公共服务市场竞争进入白热化阶段，专业化分工与协作日渐成为社会工作组织实现规模经济的主要途径以及重要生存策略。作为组织专业化主要内涵之一，产品及服务的质量水平俨然成为社会工作组织专业化发展的主攻方向[36]。中国的社会工作组织在长期的发展过程中借助政府的大力扶持快速成长，并凭借其专业优势逐渐成为承接政府购买公共服务以及推进社会工作专业化和职业化的重要载体。在各层级政府力推之下，日渐成型的公共服务购买制度框架为社会工作组织专业化发展营造了良好机遇，并提供了充足的项目资金资源。2011年5月，广东省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》，围绕公共服务购买基本原则、领域范围、供方条件以及资金安排等方面作出了详细规定。《政府向社会组织购买服务暂行办法》等系列政策文件*《政府向社会组织转移职能目录》《政府向社会组织购买目录》及《具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织》三个目录对政府向社会组织购买服务作出了详尽规定。的出台及完善，标志着政府向社会组织购买服务的制度框架基本确立。

2.精细化综合覆盖日渐铺开

自党的十八大以来，政府购买社会工作服务的资金投入呈现阶段式增长，逐渐凸显出稳定化趋势，并进一步纳入财政经费预算以及形成常态化支出领域。*2009年，东莞市首先从制度层面明确了要建立公共财政支持社会工作体制，并在全国率先明确将社会工作经费全部纳入市、镇(街道)财政预算范围。2010年，广州市在20个街道开展社区综合服务中心试点，试点经费由市和各区(县级市)财政局统筹安排，纳入市民政局和各区(县级市)民政局部门预算。在各级政府鼎力支持下，呼应人们需求的社会服务领域不断扩张，逐步构建起横跨社会福利、社会救助、社区矫正、就业援助以及应急协调等诸多领域的城乡覆盖综合服务网络，划分日益精细的社会工作服务领域也朝专业化方向纵深推进，广州已经形成以家庭综合服务为基础、其他专项服务协同推进的专业社会工作参与社会服务发展体系。

图2 2011—2015年广州市购买社会工作服务投入

资料来源：广州市社会工作十年发展报告。

历经初创期、成长期及成熟期，社会工作组织借助滚雪球式的经营和异地孵化等扩张策略，逐步推进组织自身服务领域专业化及综合化发展。Q、D和B是三家机构伴随政府购买公共服务而成长起来的广州市社会工作组织。在其组织发展初期，分别以青少年服务、低保人群服务、老人服务等政府委托的单一专项为发展基点。*2008年2月，Q机构承接H区涉及海幢、赤岗和华洲3个街道和2所中学的青少年服务项目。2008年，D机构承接L区花地街专为18名低保困难居民所提供的家庭服务项目。2009年2月，B机构承接Y区D福利院院舍提升项目，筹建了夕阳红社会工作站。在发展过程中，三家机构积极参与各类社会工作服务项目承接和竞标以寻求服务领域及项目资源的持续性扩张，并顺应政府购买公共服务精细化及板块化发展趋势进行连锁经营，不断开拓项目覆盖领域及服务地域，逐渐形成覆盖众多城市、横跨不同领域的综合服务系统网络，逐步实现由单一向综合服务领域覆盖的专业化跨越。

(三)人才队伍：由一肩挑兼业到分工化专职模式

1.政策倡导搭建队伍建设框架

作为组织发展的坚强后盾，运营良好的专业工作团队在社会工作组织自身发展及专业化构建中发挥着不可替代的支撑与润滑作用，为其快速成长奠定了坚实的基础。社会工作组织工作人员类型多样，横跨专职工作者、兼职人员及志愿者群体。长久以来，中国社会工作组织专职工作者普遍处于较低水平，过分倚重于兼职人员及志愿者群体成为普遍现象，承载着社会工作领域专业化重责的社会工作组织专业人才队伍建设也在政府主导下逐步推进，并经历了长期的专业化历程。2005年11月，广州市出台《广州市社会工作者职业资格暂行规定》，开始实行社工职业资格制度。2006年10月，党的十六届六中全会明确指出“建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍是推进社会主义和谐社会建设的当务之急”，引入社会工作专业力量、探索社会治理创新的政策导向转变，逐渐引起各层级政府关注，为关系社会工作组织专业化发展进程的人才队伍建设营造了良好的外部制度环境*2007年广东省民政厅出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》明确要求珠江三角洲地区率先建立现代社会工作制度，并将社会工作人才队伍建设上升为国家战略。2008年，广州市成立社会工作人才发展办公室，专门负责社会工作人才队伍建设工作。2010年8月，广州市委、市政府出台《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》，并制定系列配套政策和制度。2011年7月，广东省委十届九次会议首次开展围绕加强社会建设的为期两天的专题研究。9月23日省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，并将“每万人持证社工人数”纳入“幸福广东”评价指标体系。。2014年6月，广东省委组织部、省民政厅下发《广东省社会工作专业人才中长期规划(2014—2020年)》，各地围绕社工专业人才培养、评价、选拔、使用、流动、激励保障等环节，以及社工机构培育与规范、督导培养与使用、继续教育等重点内容，出台了系列专项政策，逐步形成系统的制度框架。与此同时，社会工作督导、项目管理、高级人才等培训项目纷纷落地，逐渐加大了人才培养力度。“广州社工培训及顾问试验计划”等合作项目的接连开展，密切了本土社会工作的对外交流，推动了社会工作人才的专业化发展。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对扶持社会组织人才队伍发展作出了实践层面的明确化部署，通过“把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，对社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策，对符合条件的社会组织专门人才给予相关补贴，将社会组织人才纳入国家专业技术人才知识更新工程” 等人才政策范围，强化社会工作组织人才队伍建设。

图3 2011—2016年广州市社工证登记人数

资料来源：广东省社会工作师联合会内部文件。

2.人才队伍建设逐步转型

2007年以来，全国社会工作人才队伍建设不断推进，借助人才引进与本土培养双渠道，一方面通过政府服务购买吸纳大批高等院校社会工作专业人才，另一方面凭借系统培训与继续教育转化大量基层各系统社会工作从业人员，从无到有、从少到多、从泛到精，在数量及质量上实现了全面提升的突破。全国通过社工职业水平考试人数总体呈现上升趋势，2012年进入快速增长期。上述持证人员广泛分布于民政、居 (村) 委会、医院、社会工作组织等多个服务系统。尽管部分人员尚未投入到社会工作服务一线领域，但是诸多领域中迅速成长的各层次社会工作专业人才进一步夯实了社会工作人才队伍专业化基础，为推动社会工作组织专业化探索以及满足快速增长的城乡社会服务需求提供了现实保障。另一方面，社会工作人才队伍专业化建设亟待强化对持证人员的分类管理，完善交流合作平台及渠道建设，进一步发挥各系统间社会工作人才协同作用，以推动社会工作组织专业化发展迈上新台阶。

随着社会工作组织迈进成熟期，社会工作组织人才队伍建设出现新变化，部分高校依托型社会工作组织日益凸显出由高校教师“一肩挑”兼职运作向社工专职化转变的趋势，并构成社会工作组织专业化进程中不可或缺的一环。受“教育先行、实务滞后”的中国社会工作本土化特性，以及高校依托型社会工作组织在初创期资源圚乏等因素制约，积极动员高校青年教师投身组织运营，以采用高校教师“一肩挑”兼职运作模式成为重要选择。在初创期，身兼组织总干事以及本土督导等诸多角色的高校教师在组织筹备建设及运营上倾注了大量的时间和精力，客观上对其本就繁忙的日常教学科研工作投入形成一定的挤压，这也是部分教师在初创期委婉回避组织筹建事宜的原因之一。随着公共服务购买日渐规范化，社会工作组织职业化及专业化水平进一步提高，多数社会工作组织逐渐成功搭建起由一线社会工作人员组成的相对稳定的运营团队。在组织各项制度建设、项目运作等方面也形成较为固定的范式，使得高校教师能够逐步从组织实际管理者或操盘手的角色中抽脱出来，更多是以提供项目督导、培训授课等方式参与到社工机构运营中去。高校教师对组织运作方面的精力投入呈现出一定程度的收缩，不再“事必躬亲”。传统的由高校教师直接担任管理者及督导一肩挑的兼职模式难以有效应对日益复杂化的组织内部事务及科层化的组织结构。与此同时，社会公众快速更迭的多样化、精细化服务需求，迫使社会工作组织加快探索人才队伍运营，并致力于提升专业化建设水平，以改善公共服务供给模式与质量。

四、结 语

随着政社关系出现新转变，社会工作组织专业化实践也在调适性合作构念下深入推进。各级政府的政策文件对于公共服务购买以及人才队伍建设等作出了明确规定，彰显出国家治理要求的日渐精细化。与此同时，社会工作组织也潜藏着自身追求专业化的内在动力。在国家治理与社会工作组织内在发展驱动交织作用下，中国社会工作组织专业化程度逐步提升。社会工作组织逐渐深化自身在运行模式、服务领域以及人才队伍三个层面上的专业化建构，分别实现由独自摸索到联袂合作、由单一化专项探索到精细化综合覆盖，以及由一肩挑兼业到分工化专职模式的专业化转型，顺应了社会工作专业化发展趋势，并走上独特的专业化道路。

尽管中国社会工作组织在调适性合作框架下逐步探索出与时俱进的发展路径，日渐迈上专业化快速路，但其专业化历程中仍潜藏一些问题，成为其未来发展亟待突破的瓶颈。

一方面,渗透国家治理要求的专业化标准在实操过程中面临着演化为纯粹“数字游戏”的风险。来自政府的标准化及专业化建设要求对于进一步规范社会组织服务流程、提升服务水平等无疑有着积极意义。但是原本旨在优化服务的评估反馈机制，在实践中不可避免地要面对政府科层体制，使得社会组织在诸多考核压力之下疲于应对，甚至面临过度追逐指标而演化成“数字游戏”的风险。

在一次家综末期评估中，尽管我们的服务获得评委称赞‘颇有成效’，也得到购买方认可，但是因为个别指标上还欠一两个而未能获得优秀，底下几个年轻社工对此也有些想法……指标没有完成当然有些遗憾，但是服务能够获得居民广泛好评确实很不容易……有时想想，要做到真正注重服务本身，而不是那些纸面数字，确实很难……(访谈资料，20170620-G)

另一方面，对专业能力建设过于重视，一定程度上忽略了社会工作的专业理念。在标准化及专业化建设浪潮中，专业能力建设在诸多显性量化考核指标的指引下如火如荼地开展着，而作为社会工作专业价值支柱的专业理念往往容易遭到忽略。

现在大多数社工专业化水平得到较好提升，但也有些出现过于注重技术的倾向……专注于服务是我们(社工)的理念所在，尽管面临各种(考核)压力，但是不能仅仅只是为了完成指标……如果社工单单仅有所谓的技术手法而缺少些情怀，会是相当遗憾的事情。(访谈资料，20170320-Y)

上述问题需要政府与社会工作组织等相关主体审慎对待，围绕该领域的研究尚待各界携手努力共同推进，以寻找妥善的解决之道。

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中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“社会风险事件中网络舆情管理优化研究”(2015ZDXMPY06)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”(16JZD026)；国家社会科学基金重点项目“我国城市贫困流动人口的致贫因素及精准脱贫对策创新研究”(17AZZ007)；广东省“理论粤军” 重大招标项目“广东县域社会管理创新研究” ( LLYJ1309)

2017-09-17

C916

A

1000-5455(2017)06-0005-09

吴克昌，湖南涟源人，法学博士，华南理工大学公共管理学院教授;车德昌，广东茂名人，华南理工大学公共管理学院硕士研究生。)

于尚艳】