“社会”为何需要“治理”

张翼飞　郑莉

摘 要：“社会治理”是随着西方现代资本主义的产生而出现的，有两大阶段。第一阶段是转型期治理阶段。近代早期国家的社会治理与市场结合，表现为“济贫”措施，迫使流民适应现代工场制度。第二阶段是工业社会治理阶段。在市场制度确立后，现代国家的社会治理与“社会自我保护反向运动”结合，表现为对市场的不利后果进行限制。近代以来的社会主义运动、福利国家现象、社会政策的内容恰需要放在这个过程中去理解。在对西方社会治理源流问题分析的基础上发现，从“社会管理”向“社会治理”转变需要将政策重点放在“社会保护”上，只有“社会”得到充分保护，中国才能保证经济社会的持续健康发展，也才能跃出“中等收入国家陷阱”。

关键词：社会治理；社会政策；福利

作者简介：张翼飞，哈尔滨工程大学人文学院讲师，法学博士（黑龙江 哈尔滨 150001）

郑 莉，哈尔滨工程大学人文学院教授，博士生导师，法学博士（黑龙江 哈尔滨 150001）

“社会治理”（管理）近年来成为了一个热门问题，这显然是与我国现阶段的发展状况分不开的。近三十年来我国经济不断发展，国力不断增强，然而一个显见的事实是“社会矛盾”也愈加突出，这使得我们感到有必要对“社会”进行治理。然而“社会”是一个非常含糊和笼统的概念，当我们说“社会治理”的时候，究竟是在治理哪个含义的“社会”呢？

回答这个问题，需要找到“社会”领域与其他领域之间的界限，分析其与其他领域的互动关系，并进而解释“社会”为何会出现问题，又需要由谁通过何种方式来治理。换句话说，这涉及到现代“社会治理”的内涵、治理范围和治理主体等问题。

为此，我们需要把问题放到社会结构的历史变迁中去考察。众所周知，“社会治理”并不是一个自古就有的概念，或者说，不论东西方，在前现代社会都没有遇到严重的“社会治理”问题。“社会治理”的迫切需要是随着西方现代资本主义市场经济的发展而出现的。17—19世纪市场的发展在解除了城市的封建行会和农村的庄园经济对人束缚的同时，也取消了旧体制的保障功能，大批的小农和小工商业者在竞争中破产；人口的集聚和自由流动既带来了财富效应，也产生了拥挤、污染、贫困、犯罪等问题。社会学为了解决这些问题应运而生 [1 ]。

然而，随着社会主义市场经济的发展，“社会问题”也愈加凸显，在某种程度上我们重新遭遇了西方近代的社会治理问题。或许正基于此，王岐山提醒学界：“我们现在很多学者看的是后资本主义时期的书，应该看一下前期的东西”①。如王岐山所说，要充分理解今天的社会治理问题，需要回到资本主义前期“社会”初生的年代。

一、现代社会的“经济”特性

社会学家帕森斯运用社会系统理論揭示了人类社会演化的步骤，对于我们认识现代社会的性质颇有启发。按照他的看法，一个社会系统分为共同体、政治、文化和经济四个子系统。最初社会有机体的这几种功能都是结合在一起混沌不分的，随着人类社会的发展，这几个子系统开始逐步分化。在原始社会、古代社会和中间阶段，共同体、政治和文化系统分别分化了出来。而现代社会的根本特征是经济系统摆脱了其他系统的束缚，独立了出来 [2 ]。

在近代思想家中，以亚当·斯密、大卫·休谟、曼德维尔等人为代表的苏格兰启蒙思想家对于现代社会的“经济”性质认识得最为透彻。其中，斯密、休谟均为英国人，曼德维尔为荷兰人，显然他们对此问题的先知先觉与英荷是资本主义的发源地是分不开的。

斯密并没有单纯从“经济学”意义上探讨经济问题，而是从社会整合的高度，将经济活动视为现代社会的纽带。在其看来，现代社会的根本特征在于它是一个以利益交换为基础的商业社会。与封建社会的人身依附和小共同体式的守望相助不同，现代社会以平等个人间的市场交换为纽带。这一社会的特点是“虽然在不同的社会成员之中缺乏相互之间的爱和感情，虽然这一社会并不带来较多的幸福和愉快，但是它必定不会消失。凭借公众对其作用的认识，社会可以在人们相互之间缺乏爱或感情的情况下，像它存在于不同的商人中间那样存在于不同的人中间；并且，虽然在这一社会中，没有人负有任何义务，或者一定要对别人表示感激，但是社会仍然可以根据一种一致的估价，通过完全着眼于实利的互惠行为而被维持下去” [3 ]。斯密这样描述这个社会：“一切人都要依赖交换而生活，或者说，在一定程度上，一切人都成为商人，而社会本身，严格地说，也成为商业社会。” [4 ]

更为美妙的是，在斯密等人看来，这种“商业社会”具有一种自足的性质，可以自行调节。每个人按照自己的利益行事，在“看不见的手”的作用下，最终会达到整体利益的最大化。如斯密所言，“每个人都在不断努力为自己所能支配的资本找到最有利的用途。当然，他所考虑的是自身的利益，而不是社会的利益。但是，他对自身利益的关注自然会，或者说，必然会使他青睐最有利于社会的用途”。这就像“有一只无形的手在引导着他去尽力达到一个他并不想要达到的目的” [5 ]。

黑格尔正是在这个意义上理解了“市民社会”。他认为，在市民社会中，“每个人都以其自身为目的”。但是在市场机制中，人们为了满足自己，不得不满足他人，因此“个人的生活和福利以及他的权利的存在，都同众人的生活、福利和权利交织在一起” [6 ]。

二、重商主义与社会治理的出现

作为18世纪人，亚当·斯密观察到的是一个已然成型的英国“经济社会”，在《国富论》中，斯密秉承重农主义观点对于重商主义大加批判，指责其违背了“市场原则”。然而他或许没有想到的是，正是历史上的重商主义及其背后的国家政治及治理形态的变迁使得他所推崇的市场经济成为可能。

就“经济”（economy）一词的含义来说，其本意为家政，即通过贤明的管理手段为全家谋幸福。后来这个词扩展到了大家庭，即国家的治理上，形成了我们熟知的政治经济学。政治经济学的形成与欧洲绝对主义国家的兴起密切相关。威廉·配第十分准确地将其称为“政治算术”，所谓政治算术就是从君主角度出发，教君主如何管理经济以增加财富，最终达到增强国力、增加财政收入的目的。最初的政治经济学在形式上表现为“重商主义”。重商主义与斯密的最大区别并不在具体的经济学说上，而在于发展经济的目的上。重商主义寻求的其实并不是一条增殖国家财富的道路，而是让统治者能够聚敛财富、充实国库、供养军队的道路。重商主义者当然像斯密一样也关心“国富”问题，但“国富”显然是第二位的，其价值在于税源的增多。endprint

为了贯彻重商主义政策，欧洲形成中的绝对主义国家进行了最早的治理实践，这在当时被称为“police”。今天“police”仅仅具有警察这一消极含义，而当初它是政府所行使的公共管理职能的总和（它正是今天policy一词的词根）。这些职能包括增长人口、限制必需品价格、使物产丰富、保持公共卫生、维持治安以及“济贫”等。“济贫”是英国政府为了应对流民問题而采取的措施。随着16世纪人口的增长、价格革命与工商业扩展，封建的人身依附关系已经开始瓦解，圈地运动完成了劳动力与生产资料的分离，为资本主义的发展创造了条件。但在圈地后的“失地农民”却并未立刻成为资本主义工场手工业的劳动力来源，他们到处流浪、乞讨甚至偷窃，造成了英国社会严重的流民问题。

流民的产生固然有当时工场手工业不够发达的缘故，还有一个重要原因是当时的民众并不适应资本主义的生产和生活方式。资本主义工场是一个需要高效协作、纪律严密的组织。而在资本主义发展初期，工场的这种生活被认为是不自由的、奴隶般的、怪异的、正派人所不屑为之的。因此，最早“愿意”进入工场劳动的是女性和儿童。与之相对，在传统中世纪的价值观念中，流浪、乞讨并不是一项“丢人”、“被人瞧不起”的卑贱事业，相反却是具有神圣性质的、类似圣徒般的行为。

韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中刻画了前资本主义时期人们典型的经济生活观念，即“挣钱”并不是其追求的目标，将工资提高一倍并不会使他的劳动时间增加，反而会使他的劳动时间减半。因为他追求的仅仅是传统的（既定的）生活水平和生活方式 [7 ]。17世纪人曼德维尔发现，只有用贫穷逼迫，工人才能持续地进行生产活动，“一周劳动四天就能维持生计，那就很难说服这些人在第五天去干活……人们就如此拼命追求悠闲与快乐。在这种情况下，他们都是为生存的直接需要被迫才去做工，除此之外，我们还能想出什么促使他们去工作的理由呢？” [8 ]

一般认为英国的“济贫”活动是社会治理的先驱。与现代带有人道色彩的扶贫济弱不同，police的核心是管制和规训，即通过监狱、济贫院与教育机构塑造现代人驯顺的身体，对不服从规训者施加惩罚。从17世纪初的《伊丽莎白济贫法》（旧济贫法）到19世纪的“新济贫法”，英国济贫的基本思路是禁止流浪及乞讨行为，对于身强力壮者进行惩罚性或强制性劳动。在早期，乞丐还会遭受戴枷、鞭笞、监禁甚至处死等惩罚，对乞丐随意施舍也是不允许的 [9 ]。对于这种“社会治理”的作用，马克思在《资本论》中有十分精辟的分析。他认为，在资本主义制度成型之后，资本家只要通过经济强制就足以维持剥削关系。然而在资本主义早期则不然，为了让“工人阶级的祖先们”适应资本主义生产，必须要通过国家权力对其进行超经济强制，他们由于“这些古怪的恐怖的法律，通过鞭打、烙印、酷刑、被迫习惯于雇佣劳动制度所必需的纪律” [10 ]。

三、市场对“社会”的损害

重商主义的“社会治理”客观上为资本主义制度扫清了障碍。经济政策从重商主义向自由放任的转变其实预示的是欧洲政治的巨大变革——绝对主义国家被以契约论为基础的民主国家所取代。在这一阶段，自由市场原则大获全胜，但新的治理问题迅速出现。市场并非如斯密等人所预计的是“自足的”，能够自行完美地运转，相反在18、19世纪，随着资本主义的迅速推进，市场对于“社会”造成了很大的损害，社会问题不断涌现，社会矛盾不断激化，最终导致了波兰尼所谓的“社会自我保护的反向运动”。

按照纯粹的市场逻辑，工人作为劳动力与其他商品一样，其价格由市场供求所决定。资本家为了降低熟练、有技能的成年工人的议价能力，不断将生产分解为一些简单的工序，用机器取代人的手工劳动，以降低劳动的体力和技术含量。由此，童工也能够加入到劳动力大军中。政治经济学家威廉·配第将没有劳动力的人群定义为“未满七周岁的男孩和女孩” [11 ]，这很能代表当时人们对劳动年龄的看法。雇佣童工的成本比成年工人更低。在19世纪初利兹的毛纺织业和丝纺织业工厂中，一般工人的工资约为每天1先令，童工的工资仅为每天1便士，当时面包的价格是每磅1.5便士，房租每天最低1.5便士，1782—1815年，英国工人的实际工资下降了33% [12 ]。在马克思看来，资本主义使劳动力经常处于供大于求的状态，永远维持着一个“产业后备军”，这使得工人的工资仅能维持劳动力的再生产，而剩余价值则被资本家占有。这导致了严重的贫富分化现象。1801年，1.1%最富有的人占有国民总收入的25%，到1812年，1.2%最富有的人就取得35%的国民总收入。1867年，2%最富有的人所聚敛的财富占国民总收入的40%，相比之下体力劳动者的收入在国民总收入中所占的比重却从1803年的42%下降到1867年的39%②。

按照市场经济“降低成本”的考虑，劳动者的劳动条件也是极差的。罗伯特·欧文本身就是一个企业主，他对工人状况的观察可以说是非常权威的：“那时儿童在六岁，有时甚至五岁就被招进棉、毛、麻和丝纺织工厂。无论冬夏，劳动时间是不受法律限制的，但通常是每天十四小时——有些工厂是十五小时，甚至还有用最残忍和贪婪的手段把工时延长到十六小时的——并且在许多情况下，工厂被人为地置于高温状态，对健康极为不利。” [13 ]他认为，资本主义下的劳工的处境远远不如封建制下的农奴或贱民，甚至不及古代的奴隶。1834年英国议会特别委员会报告指出，纺织工人的境遇不仅没有被夸张，而且持续了很长时间，其苦难的广度和深度几乎不为人所相信。根据约翰·菲尔登提供给这个委员会的证词，数量非常多的织工无法得到足够的最普通的最便宜的食品，他们没有家具，有些人还睡在草铺上，每天工作16个小时的现象并不少见，营养不足和不健康使他们身体衰弱 [14 ]。

市场逻辑的缺陷不仅在于其缺乏人道，更重要的是它使社会整体利益受到了损害。第一，就“公共卫生”角度来说，工人的工资只能勉强糊口，生活和工作条件极为恶劣，这导致了传染病的发病率居高不下。传染病并非工人的“专利”，而是如马克思所言，它对上层人士也绝不留情 [10 ]。伤寒、天花、肺结核和白喉等传染病每年要夺走20 000英国人的生命。19世纪20年代起，英国发生了多次全国性的大瘟疫，数十万人丧生 [15 ]。endprint

第二，就“人口身体素质”来说，19世纪初期城市工人的平均寿命仅为40岁。1963年英国枢密院下令调查工人阶级的营养状况，选择的对象是每一类工人中最健康和境况比较好的家庭，得出的结论是：“调查过的各类城市工人中，只有一类工人消费的氮素略微超过那个免于患饥饿病的绝对最低量；有两类工人氮素和碳素营养都不足，而其中一类相差很多……有三个郡普遍缺乏最低限度的氮素营养” [10 ]。其结果是英国民众的身体素质难以应付战争的需要，在19世纪末英布战争的征兵过程中，英国政府发现大部分前来应征的青年因为身体状况很差而被拒绝入伍，这引起了很大的震动 [16 ]。

第三，就社会的“道德文化水平”来说，工人由于长时间的工作，受着贫困折磨，没有时间去发展自己的智力和文化（更不用说童工并没有时间上学），过度劳累使得他们将追求肉体放纵作为缓解疲劳的手段。许多人都发现了工人“人格堕落”的现象，勃雷指出，工人们“借着纵欲放肆来取得一时的快乐——甚至在不久之后，他就连怎样好好利用几个休息的钟头的愿望都没有了，并且是自甘终身苦步艰行，好像牛马一样，而不像人一样——只知吃、喝、做三样，一直到死为止” [17 ]。欧文作为工厂主发现，底层劳动者虽然可怜，但他们有非常多的恶习，如愚昧、不知节制、酗酒偷盗等。这是因为劳动者的工作时间过长，过于疲劳“没法经常享受天真、健康和合理的娱乐” [18 ]，只能去寻求强烈的感官刺激。

最后，我们都熟悉的，由于财富分配的不合理，市場经济本身也陷入了周期性生产过剩的危机。

四、“社会”自我保护的反向运动与国家的治理化

按照卡尔·波兰尼的著名论断，为了克服市场的种种弊端，在市场向前推进的同时，“社会”也掀起了以维护自身为目的的“社会保护反向运动”。事实上，马克思对这一过程看得非常清楚，他说“资本是根本不关心工人的健康和寿命的，除非社会迫使它去关心”。马克思还先于波兰尼运用了社会自我保护“反向运动”这一概念，他指出，“工厂立法是社会对其生产过程自发形态的第一次有意识、有计划的反作用”。“英国的工厂法是通过国家，而且是通过资本家和地主统治的国家所实行的对工作日的强制的限制，来节制资本无限度地榨取劳动力的渴望。因为这样会使国家的生命力遭到根本的摧残。英国的周期复发的流行病和德法两国士兵身长的降低，都同样明白地说明了这个问题” [10 ]。

在这里，马克思也承认，市场损害的不仅是工人阶级的利益，而且是一个涉及普遍利益的“整个国家的生命力”。波兰尼同样认为，社会自我保护反向运动并非出于某个小集团或阶级的经济利益，而是属于不同经济阶层的人在不自觉地合力推动，其原因在于社会各阶层都感受到了纯市场逻辑的危害。其内容大到全国性的卫生健康立法，小到社区规定面包房的烤炉多长时间清洗一次。其组织形式也是多元的，例如教会、同乡会、大学生联谊会、各种社团、工会以及政党等 [19 ]。

与这种社会性运动相伴的是，现代国家行政体制的形成与国家职能的治理化转向。福柯认为，中世纪以来国家形态经历了“司法国家”（产生于封建社会，对应于一整套成文与习惯法，调节封建权利义务关系）、“行政国家”（产生于15、16世纪，对社会进行管制与规训，即重商主义时代）与“治理化国家”三个阶段 [20 ]。

按照福柯的洞见，现代国家存在的最大合法性即为其治理职能，治理化是唯一的政治问题。这种治理化是以“人口”为对象，以完善“安全配置”为目的，关注人口的健康、疾病、失业、生育、养老等诸多面向。事实上，这正是当代政府的社会政策所要关注的内容。正如巴里所言，当代社会和政治思想为福利概念所主导，政治哲学中分析最多的概念“正义”不可避免地与福利绑在了一起 [21 ]。

仍以英国为例，在19世纪以前，由于市场所带来的问题还未充分暴露，英国中央政府仍然是一个信奉“自由放任”的古典自由主义政府，社会治理职能极小。到了19世纪初，英国开始在贫民救济、公共卫生、铁路和工厂制度、囚犯管理、教育、矿山和移民等方面成立了若干个中央级的委员会，协助政府调查了解各方面的社会问题，给出立法建议，后来专门成立了相关的政府机构 [22 ]。

以工厂制度为例，1802年，英国通过了《学徒健康与道德》法案。这是英国第一项劳工保护方面的政策，规定了诸如工作时间不能超过12小时，童工需要接受教育等。1819年该法案修正，规定禁止雇佣9岁以下童工。1833年《工厂法》制定，规定禁止9岁以下儿童从事纺织工作，13岁以下童工每天仅能工作9小时，每周不超过48小时。1844年《工厂法》修订，规定纺织女工每日工作12小时，童工隔日工作12小时（或每日6小时）。这些法案最初都是针对纺织业的，到了19世纪60年代这些规定扩展到了从事其他工种的工人。1878年《工厂法》又规定了企业的卫生状况以及规定机器的危险部分应装置安全设备。1871年，英国通过《工会法》，解除了禁止工人组织工会的禁令。1909年，政府规定了各行业的最低工资，1916年设立了劳工部 [23 ]。

社会对市场自我保护的反向运动，在社会与政治思潮上表现为社会（共产）主义。社会（共产）主义思想家对市场的批判均集中在分配不公、劳动条件差、社会整体道德水平下降等问题上。其中的温和派并不希望彻底变革资本主义制度，而是希望尽量降低资本主义的不公和风险。例如著名的共产主义者卡贝将共产主义定义为“一种相互保险和普遍保险的制度”。他这样解说这一制度：“如果把普通的保险如火灾、人寿等等再发展到一步，扩大到对破产、失业和贫困，同时设想整个社会就是保险公司，那么，你们眼前看到的就是共产主义制度”。总而言之，共产主义是“为一切人的一切需要做保险的制度。每一个人只要从事适当的劳动，共产社会便保证他能受教育，有结婚的条件，有吃有住，总而言之，一切都有了保障” [24 ]。

这一种社会主义路径初期以“费边主义”闻名，现在被普遍称作“社会民主主义”，其目标是通过资本主义民主制在内部对资本主义进行改良，“静悄悄地实现社会主义”。19世纪末20世纪初，费边社的成员不遗余力地向社会推行他们的主张并利用自身影响力游说英国政府。在他们的努力下，英国在20世纪初相继推出了多项社会福利法案，包括救助失业者、强制性国民保险、小学免费供应午餐、给穷人提供廉价住房，给予残疾人生活补贴等。费边社后来成为英国工党的前身之一。这一路径的本质是将社会主义与国家的治理化相结合，通过国家干预的形式不断推进社会保护运动。“福利国家”正是这一趋势的必然后果。endprint

五、现代“社会治理”的内容

随着社会保护“反向运动”的深入进行，现代国家的治理职能愈益增加。通常教科书上认为其包括医疗卫生、教育、社会保障、住房、个人社会服务五大领域 [25 ]。然而这种划分并不能很好地帮助我们认清社会治理的特性。社会治理意义上的“社会”在逻辑上与“经济”（“市场”）和“政治”相对，在事实上又紧密勾连着两者。“社会”本身其实并不需要去治理，需要治理的是“市场”运转所产生的一些并不在经济领域而进入到了“社会”领域的后果③。现代“社会”治理的内容就是对市场的作用进行限制，并对市场的负面后果进行“补救”。从这个角度看，社会治理其实包括以下内容：

（1）解决市场的发展及其伴随的城市化所带来的公共安全问题。例如人口的流动与相互间的陌生化带来的治安问题，城市人口的聚集带来的公共卫生问题（如拥挤、污染、传染病）。与之相关的社会政策包括廉租房等住房政策、预防传染病的公共卫生政策等。

（2）对市场带来的劳动力商品化的倾向进行限制。与之相关的社会政策包括禁止雇佣童工、八小时工作制、设立最低工资、允许成立工会组织等。

（3）解决市场竞争中的失败者或者无法从市场中取得足够收入、获得足够服务的人群的救济问题。与之相关的社会政策包括失业保险、养老保险、就业技能培训、最低生活保障、残疾人福利等。

（4）解决起点平等問题。与之相关的社会政策包括免费义务教育、社会弱势群体的政策倾斜（例如美国扶助黑人的“平权法案”）等。

对于“政治”来说，现代政治主要的议题和关心对象就是“市场”与“社会”的关系问题，即试图在二者之间取得平衡。如果政策更偏向于“市场”，好处是经济增长迅速，但贫富差距也会增大，人们的不公平感增强。如果政策更偏向于“社会”，则效果恰好相反，社会更平等但经济活力不足，患上福利过度的“英国病”。近几十年来，西方国家的政权经常呈现左派右派轮番上台的局面，其逻辑是右派上台发展经济“挣钱”——社会不够公平——左派上台“分钱”——福利病——右派上台。这种左右交替正体现了“市场”与“社会”之间的摇摆。总体而言，与古典自由主义时期相比，现代最为激进的经济自由主义政策仍然在很大程度上吸纳了社会保护运动的成果。事实上，当代人理解经济的视角已然是被“社会”改造过的。巴里指出，在19世纪，失业这种概念不为人所知，政府能够加以校正的想法更是不可思议，然而到了20世纪，福利不可避免地与经济管理联系了起来 [21 ]。也就是说，经济已经不仅单纯承担生产财富的任务，它的一大职能是要保障人们的充分就业，而这一职能恰恰是“社会”性的。这是因为“有工作”是人“福利”的最大保障，或者说，“有工作”本身就变成了一种“福利”！事实上，从亚当·斯密到哈耶克、弗里德曼，信奉古典自由主义的经济学家提倡的“经济周期自我调节”在经济学理论上并没有错，但对于公共政策而言，现代国家越发无法容忍经济自我调节所出现的短期“社会”后果。这或许正是凯恩斯主义在20世纪大行其道的深层原因。直到今天，稍微熟悉西方经济政策的人都知道，决定经济政策的一个最重要因素就是“失业率”④。

在我国，社会治理概念的前身是“社会管理”，最早在实践上要求重视“社会管理”的是政法系统⑤，这种社会管理主要体现在以管制流动人口为代表的种种社会管制措施上，例如推行社区网格化管理、加强社会治安综合治理等。这其实对应于上述“社会治理”的第一项职能。而在现代西方，这类职能一般不归于“社会治理”范畴⑥。其原因，一是西方的城市化已经完成，并不存在中国意义上的大量“流动人口”问题；二是在西方社会保障制度相对健全，社会矛盾较为和缓。我国从社会管理向社会治理转变，一个重要途径就是要加强社会治理后三项内容的建设。

六、西方社会治理发展进程对我国的启示

就社会治理的发展进程而言，西方经历了从“转型期社会治理”到“工业化时代社会治理”的过程。16-17世纪绝对主义国家通过规制社会促进了社会的现代转型，为市场经济的发展打下了基础。19世纪市场经济的迅速发展引起了社会自我保护的反向运动，随着政治民主化的进程，其理念越来越被纳入国家政策领域，最终导致了20世纪福利国家的生成。

改革开放以来，我国一直在国家主导下推进经济、社会的现代化转型，其好处是强有力的国家权力能够有效地破除转型中的阻碍。在这个过程中，政府可以不被“社会”所“绑架”，“强行”规训社会，推动转型进程。例如，对于广大计划经济下的企业职工来说，从“铁饭碗”到“合同工”是一个痛苦的过程，如果国家仅仅是某一阶级利益的代言人的话，这场转型很可能无法推进。正是在这个意义上经济学家姚洋将中国经济改革的秘密归结为“中性政府”，即中国政府不代表任何社会集团的利益，也不被任何社会集团所挟持，相反它有自己的意志和诉求 [26 ]。与之相对，许多发展中国家过早地推行西式民主，政客以讨好选民为当选的途径，这往往导致社会转型进程的停滞。

但是，政府主导的转型也有其弱点，例如缺乏社会监督容易导致腐败问题。更重要的是，当“转型期治理”的任务已经基本完成，市场的弊端已经显现，需要开始“工业社会的社会治理”时，由于政府权力过强，它往往可以忽视乃至压抑社会的自我保护。在各地方政府GDP竞赛的“锦标赛”体制下，政府自己的“意志和诉求”往往与资本相结合，争相为吸引资本而打造“良好的投资环境”，显然，一个有反向运动的社会对资本家而言恰恰是一个投资环境不好的社会，例如工会会罢工以要求提高工资和福利待遇、环保组织会监督企业的环保状况……西方走向福利国家的过程是政府在民主化过程中不断回应社会自我保护运动的诉求，与“社会”结盟，从国家法律与社会政策的层面推进保护运动，其导致的不利结果是“福利过度”，经济增长缓慢。而我国则恰好相反，在某种程度上抑制了社会保护运动，导致的结果是经济增长迅速但“福利”不足。

这种发展模式由于忽视了“社会”的诉求，往往无法维持经济、社会的持续健康发展，容易陷入“中等收入国家陷阱”。拉美就是前车之鉴。拉美一些国家在20世纪70年代经济高速增长，迅速成为了中等收入国家，但是一直没能步入发达国家行列，反而出现了严重的经济低迷与社会动荡。endprint

拉美国家的问题体现在：第一，贫富差距过大，拉丁美洲国家的基尼系数普遍大大高于国际警戒线。第二，社会保障体制不健全。拉美国家的城市贫民和广大农民被纳入社会保障体系中的很少，这导致许多人长期在贫困线上挣扎，社会弱势群体的抗议不断。第三，教育不公平。富人和穷人的子女得不到平等的受教育权，社会阶层间的流动受阻。第四，生态环境遭到了严重破坏。片面追求经济发展忽略良好的社会治理，最终的结果是经济与社会的“双输”，陷入低度发展状态中不能自拔。这也就是我们常说的“拉美化”。

2014年11月，习近平在出席亚太经合组织领导人同工商咨询理事会代表对话会上致辞时指出，对中国而言，“中等收入陷阱”过是肯定要过去的。并且给出了走出中等收入陷阱的途径：“在稳增长、调结构、惠民生、促改革之间找到平衡点” [27 ]。确实，按照原有的经济发展模式，高增长已经不可持续，目前经济已步入了“新常态”。为了经济持续健康增长，必须调整经济结构，按照李克强总理的说法，“推动结构性改革，其核心要素是‘创新驱动和‘消费拉动” [28 ]。把经济从投资拉动模式转向消费拉动模式，必须要在民生保障上下大功夫。事实上，我国经济之所以转型艰难，根源恰在“社会”没有受到保护。经济无法“消费驱动”的深层原因是社会公平缺失，贫富差距过大（我国的基尼系数已经处于世界前列），社会保障机制不健全。上世纪30年代，美国遭受了严重的经济危机，与今天的中国相似，危机的原因表现为“生产过剩”、“消费不足”。其应对的核心措施是通过一系列“社会治理”手段重建一个健康的社会，在这期间美国通过法案允许工人成立工会、建立了全国性的社会保障制度、制定了调节再分配的税收体系，之后走出危机迎来了经济、社会的长时间健康发展。通过保卫“社会”而跨过“陷阱”，或许能够成为我们下一步“促改革”的一个方向。

注 释：

① 王岐山在中纪委座谈会上的讲话，在这次讲话中王岐山推荐了《旧制度与大革命》。新浪网.应该读读《旧制度与大革命》[EB/OL].[2012-12-11].http：//news.sina.com.cn/c/2012-12-11/040125778384.shtml.

② 数据来源于杰克逊的《工业革命以来的英国》。见郭家宏：《19世纪上半期英国的贫富差距问题及其化解策略》，学海，2007年第6期。

③ 或者说，我们将这种不在经济领域内的现象（后果）命名为“社会”现象（后果）。

④ 例如决定美联储是否加息的最重要指标是“非农就业人口”。美欧指责日本安倍政府夸大经济问题的最重要理由是日本“失业率”低。

⑤ “社会管理”概念在党的十六届四中全会就已经提出了，但成为一个政府和学界都关心的问题源自2009-2010年中央政法委“社会管理创新”的要求。自此“社会管理”成了热门词汇。

⑥ 当然，如前所述，在西方历史上治安显然是“社会治理”的重要内容。在现代西方，人们习惯于把国家执行社会治理职能称为社会政策“Social Policy”，而由民间社会来行使这一职能称之为“社会管理”（Social Governance）。

参考文献：

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