深入推进农业供给侧结构性改革提升农产品国际竞争力

孙秀玲

摘要：2016年底中央农村工作会议提出，要把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力，让农业成为有竞争优势的产业。基于农产品竞争力视角，本文分析认为，农业供给侧结构性改革有效提升了我国农产品竞争力，但与世界发达农业国家相比，我国农产品竞争力依然不强，要深化农业供给侧结构性改革，完善农产品价格形成机制和收储制度，加快实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，着力提升我国农产品品质，增强我国农产品竞争力。

关键词：农业供给侧结构性改革国际竞争力

一、农业供给侧结构性改革的现实背景

新世纪以来，我国农业取得巨大成就，粮食取得“十二连增”的历史好成绩，连续站上1.1万亿斤和1.2万亿斤大关，农民收入连续10多年保持较快增长。然而，在成绩的背后，也存在一些不容忽视的问题，特别是农业生产成本逐年提高、农产品国际竞争力日趋下降，导致国外大量农产品进入国内，出现了粮食产量、进口量、库存量“三量齊增”以及农业比较效益快速下滑的局面，对我国农业可持续发展和粮食安全都带来了严峻挑战。

（一）农产品进口快速增加，粮食安全受制于人

入世以来，随着工业化、城镇化的快速推进，我国农产品成本急剧上升，国内外价格倒挂，农产品进口增速明显超过出口。2001年至2015年，我国农产品进口额由118.5亿美元增加到1168.8亿美元，年均增长17.8%，比出口增速高6.6个百分点。2004年我国农产品贸易由顺差转为逆差，2013年逆差额达到510.4亿美元的峰值，近年一直保持在高位。部分农产品进口依存度高企，如大豆产业由于竞争力不足，迅速被国际市场击溃，国内种植面积和产量不断下降，进口不断增加，对外依存度不断提升。中国大豆在2004年达到历史最高的1740万吨后，以后逐年下降，到2015年总产量为1170万吨，比2004年下降32.8%。与此同时，大豆进口量激增，2015年达到8169.4万吨，比2004年的2023万吨增加了3倍，进口依存度达87.5%，基本失去话语权，部分产品受制于人的问题已相当严重。

数据来源：中国海关数据库

数据来源：中国海关数据库

（二）粮食库存积压严重，财政压力大

随着国外农产品的不断涌入，为保障国内种粮农民收入，降低进口农产品的冲击，国家对主要农产品实行托市收购并不断提高收购价格，这导致了大量粮食收储到国家的仓库中，出现“国货入库，洋货入市”的怪相。据测算，到2015年底，我国粮食库存5.2亿吨，粮食储备率达83.2%，远超联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。其中玉米库存约2.6亿吨，比2015年全年玉米产量2.25亿吨还要多。超额储备带来沉重的财政负担，据测算国家每年用于粮食储备的支出超过1300亿元；超量的储备还会对农产品价格形成压制，并导致粮食超期存储，给农业产业安全和农产品质量安全都带来不利的影响；过量的储备还人为改变了供需关系，抬高了农产品市场价格，导致“稻强米弱”、“麦强面弱”等突出问题，不利于农产品加工流通产业链健康发展。

（三）农业比较效益低，制约农民持续增收

我国农产品竞争力弱，缺乏市场议价能力，使得农业处在价值链末端，直接影响到农业比较效益，不利于提高农民的农业经营收入。据统计，自2011年以来，我国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均净利润处于下滑状态，2015年三种粮食亩均净利润仅为19.55元，不及2011年的十分之一；成本利润率1.79%，比2004年低40多个百分点。

数据来源：2005-2016《全国农产品成本收益资料汇编》

二、农业供给侧结构性改革积极成效

为破解农业领域出现的这些矛盾和问题，提升农业综合效益和竞争力，中央作出了推进农业供给侧结构性改革的决策部署，提出优化产业产品结构、加快科技创新、促进融合发展、推行绿色生产等重点任务，以及粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度、农村产权制度、财政支农、农村金融、农村创新创业等重点领域改革。特别是，围绕理顺政府和市场的关系，在农产品价格形成机制和收储制度改革上迈出关键性步伐，取消了油菜籽临时收储；开展了新疆棉花、东北大豆目标价格改革试点；2016年又取消了玉米临时收储政策，按照“市场定价、价补分离”原则对农民实行直接补贴。总的来看，这些政策有利于缓解过去价格政策对市场的扭曲，对农业结构调整和竞争力提升起到了积极的促进作用。

（一）促进了农业结构调整和布局优化

以玉米市场化改革为例，通过实施玉米收储制度改革，彻底改变了过去政府照单全收的惯性，农民市场意识大大增强，各类农业经营主体对政府和政策的依赖性减轻，农民种植习惯和销粮习惯正在发生改变。用农民自己的话讲，“种地不听市长的，而要听市场的”。这种改变体现在农业生产领域，就是玉米等过剩产品种植面积有所调减，大豆等紧缺产品恢复性增长，产品产业结构和区域布局有所优化。2016年，玉米播种面积和产量结束了连续10多年的连续增加，分别比上年下调了2035万亩和100亿斤，而大豆播种面积和产量都出现了恢复性增长，分别比上年增加1200万亩和40亿斤。值得一提的是，农业的改变不仅体现在产业结构上，还表现在品种结构上。在市场化环境下，一些淀粉含量高的品种如先正达408、天河一号的收购价格比普通玉米每斤高3-4分钱，农民一改过去单纯注重高产品种的倾向，开始关注和种植更受市场欢迎的高品质品种，追求适销对路、优质优价，市场机制正逐步发挥作用

数据来源：2002-2016《中国统计年鉴》

（二）激活了农业产业链条

玉米收储制度改革以后，改变了政策托市价对产业链的扭曲，理顺了农产品价格形成机制。截至2016年12月底，全国玉米均价为1621元/吨，较年初下跌341元/吨，跌幅达17.4%，黑龙江、内蒙古部分低品质玉米产区跌幅接近30%。从国内外价差看，12月交货的美国2号黄玉米到岸完税价约为1685元/吨，广州港玉米主流成交价在1600元/吨，国内价格甚至一度低于国外价格，价格倒挂局面在一定程度上扭转，国产玉米竞争力有所增强。

通过理顺玉米价格机制，玉米加工业利润快速回升，多元化主体积极入市收购，彻底改变了完全由国家收储带来的价格倒挂、库存高企、财政负重的局面，从长远看有利于玉米产业链的可持续发展。据调研了解，2016年新玉米上市以来，东北地区玉米加工企业开工率持续回升，玉米淀粉、酒精等加工品还出现出口大幅增长，有些深加工企业称“迎来了好多年都没有的春天”。玉米收储制度改革可以说是“一着激活、全盘皆活”。

（三）改善了农产品国际贸易状况

通过对比玉米市场化改革前后的国际贸易状况，就可以很容易看出改革的成效。2015年是玉米实行临储政策的最后一年，在国内玉米天量库存的背景下，我国进口玉米及替代品共计3298.3万吨，比上一年猛增了71.8%，使得本已过剩的玉米库存问题雪上加霜。2016年，国家取消了玉米临储政策，取得了立竿见影的效果，当年进口玉米玉米及替代品共计1838.8万吨，同比下降44.3%，这显示了国内玉米竞争力已具备一定竞争力，把相当数量的农产品挡在了国门之外。这一趋势在2017年得以延续，据海关总署统计，2017年1-3月，玉米进口量同比减少52.5%，出口量达1441吨，同比增长1.1倍。从整个农产品贸易情况看，我国贸易状况也有所改善。2016年全年，我国农产品进出口额1845.6亿美元，同比减1.6%。其中，出口729.9亿美元，同比增3.3%；进口1115.7亿美元，同比减4.5%；贸易逆差385.8亿美元，同比减16.5%，已连续两年缩小。

数据来源：中国海关数据库

当然，在看到改革带来诸多成效的同时，也不能回避出现的突出问题，特别是粮价下跌带来的农民收入下降，以及种植结构调整的盲目性及农民出路问题等。这些改革“阵痛”，亟待在后续改革中不断完善政策加以解决。

三、当前我国农产品国际竞争力的现状及原因分析

通过实施农业供给侧结构性改革，我国农产品国际竞争力得到了一定程度提高。但应清醒地看到，与世界主要农业强国相比，我国农产品国际竞争力依然有很大的差距，提高农产品国际竞争力依然任重道远。据国家粮油信息中心监测显示，目前我国大米、小麦、玉米三大主粮的国内价格都高于国外进港完税价格，国内外价格倒挂的现象依然延续。其中，5月船期美国软红冬麦到港完税价1770元/吨，与广州港国产麦价差约940元/吨；5月下旬越南5%破碎大米到我国南方港口完税价为3082元/吨，与国产早籼米南方销区价差778元/吨；5月下旬美国2号黄玉米6月船期对我国广东港完税价1621元/吨，与广东港口辽吉玉米价差249元/吨。特别是目前小麦的进口还在快速增加，2016年6月-2017年4月，我国共进口小麦374.89万吨，较上年同期的243.68万吨增长了53.8%。主要原因就是优质小麦市场粮源紧缺，且国内外小麦价差较大。

导致我国农产品竞争力不强的原因是多方面的，既有资源禀赋等先天因素，也有政策等人为因素。归纳起来，主要包括以下几个方面。

（一）中国农业生产成本高是竞争力不足的根本原因

过去一直以来，我国生产力总体水平还比较低，农业生产的物质成本、土地成本和劳动力成本都不高，农业的生产成本比世界上主要的农业国家要低，在成本上具有一定的竞争优势。进入新世纪和加入世贸组织以来，我国经济发展进入快车道，工业化、城镇化快速推进，我国农业的物质费用日益上升，土地和劳动力的机会成本迅速飙升，农业成本逐年快速提升，并超过世界主要农业国家，成本快速提升成为制约农业竞争力的根本因素。

以中美农业成本比较为例，2015年，中国玉米、稻谷、小麦、大豆、棉花等主要农产品亩均总成本分别为1083.72元、1202.12元、984.30元、674.71元、2288.44元，分别比美国高出56.05%、20.82%、210.42%、38.44%、222.84%。如此“高成本”，必然会带来国际竞争力相对下降。

从成本变化情况来看，2004年-2015年，中国水稻、小麦、玉米三种主粮平均成本由395.45元/亩提高到1090.04元/亩，增长1.8倍，年均增长9.7%。同期美国三种主粮平均成本由554.68元/亩提高到668.84元/亩，增长20.6%，年均仅增长1.7%。2010年中国三大主粮平均成本超过美国，以后逐年拉大，到2015年平均成本已达美国的1.6倍。

数据来源：2005-2016《全国农产品成本收益资料汇编》

从成本构成因素看，导致中国农业成本较高下面几方面的因素。首先，中国农业资源禀赋相对不足，人均土地、水资源相对匮乏，中国与美国、与世界相比，农业基础竞争力存在先天差距。特别是随着工业化、城镇化的推进，土地的稀缺性日益显现，成本快速攀升。2004年-2015年，中国三种主粮平均土地成本从54.07元/亩上涨到217.76元每亩，涨幅3倍以上。其次，中国农业劳动力多，劳动生产率相对较低。2015年中国农业就业人员数达2.19亿人，是美国的90倍。中国农业劳动力平均经营面积9.24亩，美国劳均经营耕地面积957.47亩，美国劳均经营耕地面积是中国的103.6倍，这表现在成本上就是单位土地面积劳动力成本高。2015年中国三种主粮平均人工成本达447.21元/亩，是美国的8.9倍。最后，中国的农业机械化水平相比农业发达国家还比较落后，特别是播种和收获环节的机械化率较低，油菜籽、棉花、甘蔗等作物机械化率还很低，丘陵山区的机械化在关键技术上还没有突破；农业科技相对落后，特别是现代种业发展滞后，像国产大豆的产量一直徘徊在300斤/亩左右，比国际上主要大豆种植区产量低1/3，严重缺乏竞争力。

（二）日益提高的托市收购价格加劇了国内外价格倒挂

为解决种粮农民积极性低下和粮食供应不足问题，从2004年开始，国家逐步在粮食主产区实行托市收购政策。其中，2004年实施了水稻最低收购价格政策，2006年，小麦也被纳入最低收购价范围。2008年，国家为保证农民收入，对玉米实行了临时收储政策，按照高于市场价格的临时收储价格来收购东北地区的玉米。2008年以后，国家收购小麦、稻谷、玉米的价格呈逐年上升趋势，稳定价格政策逐步演化为农民收入政策。

资料来源：国家发展和改革委员会网站

在托市收购政策的支撑下，国内粮食市场价格逐步上行。而国际粮价却在国际金融危机的影响下，从2012年起价格中心逐步下移。此消彼长，国内主要粮食品种价格在2012年、2013年相继超过进口粮食到岸完税价格，国内外粮价倒挂并一直持续至今。国内粮食由于缺乏市场竞争力，大量的粮食储存在国家的仓库中，不能顺利出库，与之对应的是进口粮食大量涌入国内，“洋货入市、国货入库”的局面由此形成。因此，可以说，持续提高的政府托市价格加快助推了当前粮食市场的困局。

（三）农产品品质不高制约了市场竞争能力

总的来讲，我国土地细碎，户均经营规模狭小，一家一户的分散经营仍是当前农业经营领域的主流形态。在这种背景下，很难进行规模化、标准化生产，生产农产品也难免会出现良莠不齐、品质不高的问题，甚至个别地区还发生农产品质量安全问题，极不利于提升国际竞争力。以国产大豆为例，与进口大豆相比存在弱势，竞争力明显不强。从品质方面看，国产大豆一般由散户种植，混种混收、品种杂乱，大小不一、杂质较多，与工业化生产要求的标准化不相匹配；而进口大豆统一了品种和各环节标准，标准化和均一性程度更高，这决定了加工企业在国产大豆和进口大豆进厂价格相同的情况优先选择进口大豆。从出油率方面看，国产大豆出油率一般为15%-16%，而进口大豆出油率达到19%-20%，国产大豆处于明显劣势。从交易成本看，我国都是小规模大豆种植户，大豆企业一般是通过农村经纪人或大豆流通企业与农户进行交易，必然导致增加了较多的流通费用，大豆入厂价要提高较多，国产大豆可能比进口大豆还要贵，加工企业收购的积极性不高。

（四）缺乏品牌效应和身份认同使得国内农产品难以获得“信任溢价”

在国际农产品市场上，价格高低并不是决定贸易行为的唯一因素，常常存在不同国家间的价差足以覆盖贸易成本但贸易量并不大的现象。其中的一个重要原因，是进口国的消费者愿意付更高的价格购买本国农产品，这种支付意愿建立在对本国农产品品质更为信任的基础上，这种现象称作“信任溢价”。以日本为例，该国资源极其匮乏，但部分食用农产品仍保持较高自给率。据OECD（2016）的监测数据，2013-2015年平均，日本农产品国内生产者价格是边境价格的1.79倍，国内农业总产出价值是出口价值的1.94倍；国内消费者平均额外净支出4.9万亿日元，其中70%转移给了农业生产者。究其原因，正在于日本消费者对国内农产品特别是蔬菜、乳品、肉类、鱼类、大米的信任度更高，愿意支付“信任溢价”。

而反观我国，与日本的情况恰好相反，我国消费者普遍愿意为进口农产品支付“信任溢价”，澳大利亚牛肉、新西兰牛奶、东南亚水果、南美大虾等在中国的超市大行其道。事实上，中国有很多农产品的品質并不比进口农产品要差，但由于缺乏规范的管理，以次充好、劣币驱逐良币的情况时有发生，形不成标准化规范化的生产，没有打造出响当当的区域品牌，消费者对产品的信任度和认同感不够，在进口农产品面前只能屈居“二等品”了。

四、深化农业供给侧结构性改革，进一步提升农产品国际竞争力

针对制约我国农产品竞争力的主要原因，要进一步加大农业供给侧结构性改革力度，提高农业整体效益，让农业成为有竞争优势的产业。

（一）进一步完善农产品价格形成机制和收储制度，逐步使价格回归到市场定价的轨道上来

改革农产品价格形成机制和收储制度是农业供给侧结构性改革的当务之急，也是提升我国农产品国际竞争力必须面对的重大课题。改革的总体方向是要充分发挥市场形成价格作用，加快培育多元市场购销主体，逐步实现由政策性收储为主向政府引导下市场化收购为主转变。建议在系统总结近年来农产品价格和收储制度改革经验的基础上，重点把握以下几个方面的问题。一是对稻谷、小麦等口粮品种，国家已经明确坚持最低收购价制度，建议进一步研究完善该制度，特别是要根据市场供需情况、替代品成本收益情况等综合因素科学设定最低价格，让托市价格更具弹性，让各品种间的比价关系更加合理，让价格真正释放出市场供求关系变化的信号，改变过去只注重粮食生产和农民收入而单方向提高收购价格的做法，努力实现稳定粮食生产、保障农民收入和有效激活市场三者之间的平衡。二是对玉米来讲，要坚持市场化收购方向不动摇，以优化产品结构和区域布局为导向，研究完善补贴标准和补贴方式，按照分类施策、区别对待的办法，鼓励玉米优势产区保障产能、提升品质，引导“镰刀湾”等非优势产区调整种植结构、有序调减玉米播种面积。三是改革农产品收储制度，结合中国实际和借鉴国际经验，科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，形成适度、有效、规范的国家储备体系。

（二）大力推进规模经营和机械化发展，提高农业生产效率，把单位面积的劳动力成本降下来

发展适度规模经营、推进机器替代人工，是提高农业劳动生产率、控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。要积极支持土地流转、土地托管、土地入股、代耕代种、连耕联种等多种形式规模经营，加大对家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体的支持力度，培养造就一大批职业农民。要大力发展农业机械化，从播种和收获这两个薄弱环节入手，着力提高玉米机收率、水稻机播率、棉花机收率、薯类和油菜等农作物综合机械化率，以代替不断减少的农业劳动力，提高农业生产效率，降低单位面积的人工成本。要完善相关支持政策，财政补贴要向规模经营主体倾斜，大力支持农业基础设施建设、土地流转、农机购置和作业、农产品产加销等重点领域；金融制度上要创新抵押担保方式，探索将土地经营权、大型农机具、农业基础设施等纳入抵质押范围，探索对规模主体建立信用评价体系，对符合条件的灵活确定贷款期限，简化审批流程，实行利率优惠和税费减免，做到让利于农；保险政策上对规模经营农户提高保险覆盖面和理赔标准，探索开展大灾保险，中央财政对地方特色优势农林产品保险实行补贴。

（三）实施好“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高土地产出率和资源利用率，把物质投入和土地成本降下来

农业基础设施落后、科技水平比较低，是我国农业的突出短板，也是制约农产品竞争力的重要因素。落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，对提升我国农业国际竞争力、保障国家粮食安全具有根本性的意义。要大力开展农田水利基础设施建设和土地整治，提高土地、水利等农业基础设施条件，提高土地生产率和水资源利用效率，降低农业基础性生产成本。进一步加大农业科技投入，吸引社会资本投资农业科技，补齐科技欠账，加强农业基础性、关键技术以及适用技术的研发，创新农业科研体制机制，积极促进农业科技成果转化，强化农业科技推广与应用。

（四）着力提升农产品品质，打造区域性品牌，努力获得消费者的“信任溢价”

赢得消费者信任，让其愿意购买甚至以更高价格购买国内农产品，这本身就是农业竞争力的重要体现。实现这一目标，就需要我们在农产品品质提升和品牌塑造上下功夫。一是要坚持质量兴农，突出优质、安全、绿色导向，建立健全质量可追溯体系，着力提升农产品品质。特别是要发挥标准的倒逼作用，加快实施农业标准化战略，尽快改变我国农产品质量标准低于国外水平、内销农产品质量标准低于出口农产品的局面，促进农产品质量与食品安全标准与主要农产品出口国水平接轨，尽快做到“两个市场、一个标准”。二是大力推进农业品牌化建设，依托地方特色，讲好品牌故事，以优势企业和行业协会为依托打造区域特色品牌，发挥好品牌的增信作用，提高消费者的认知度和忠诚度；要加强质量安全监管、行业自律和品牌维护，坚决将影响品牌建设的“害群之马”清除出去，防止“劣币驱逐良币”。三是发挥新主体、新业态的引领作用，支持新型农业经营主体率先实行农业良好生产规范、生产记录台账制度，申请“三品一标”认证，示范带动普通农户共同提高产品品质。

（五）实施“走出去”战略，统筹用好国内国际两个市场两种资源，提高国际话语权

开放是农业现代化的必由之路。提高我国农产品国际竞争力，也必须放眼全球，统筹考虑全球农业资源和农产品供求格局。要把打造国际大粮商放在重要位置，积极培育一批具有国际竞争力和品牌知名度的生产商、流通商和跨国农业企业集团，支持企业到国外建基地、设工厂、搞贸易，在农产品生产、加工、仓储、港口和物流等环节开展跨国全产业链布局。要继续巩固果蔬、茶叶、水产等传统出口产业优势，培育一批有国际影响力的那样品牌，促进优势农产品出口。与此同时，还要加强农产品进口调控，把握好重要农产品进口时机、节奏，完善进口调控政策，积极参与全球农业贸易规则制定，健全产业损害风险监测评估、重要农产品贸易救济等机制，保障国内农业的产业安全。

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