高速公路PPP模式下的融资问题及对策研究

杨艳芳

摘要：高速公路基础设施经历了快速发展阶段，随着高速公路需求的与日俱增，高速公路资金筹措问题一直困扰着各级政府。本文试图从高速公路PPP融资模式出发，对高速公路PPP融资模式进行概述的基础上提出高速公路PPP融资模式流程、PPP融资模式优缺点的基础上分析高速公路PPP模式项目可行性分析，认为高速公路项目作为准公共物品，其具备：外部效益性、投资大和公益性特点，针对这些特点得出高速公路PPP模式的可行性在于：政策可行性和收益可行性，可将PPP项目融资模式广泛运用到高速公路项目融资上。

關键词：高速公路PPP模式项目融资

一、引言

近年来，随着中国的经济进入了快速发展，高速公路修建进入了快速发展阶段。然而，伴随着高速公路的迅速发展，高速公路资金筹措问题一直都困扰着各级政府，进而阻碍整个社会经济的发展。其中，最显著的问题便是高速公路建设与日益增长的运输需求和运输供给不匹配，而造成这种现状最根本的原因是融资资金的短缺。如何解决资金的短缺，恰当的资金融资模式的介入可以解决类似高速公路等大型基础设施建设的资金短缺问题，如何从实际情况出发，匹配到恰当合理的资金融资模式，已成为十分紧迫的问题。本文试图从高速公路项目融资的发展情况出发，引入高速公路PPP融资模式，首先对PPP融资模式和高速公路的概念和特征进行分析；其次对PPP模式的优缺点和应用于高速公路的可行性进行分析；再次，针对高速公路PPP模式可能存在的风险进行分析和规避。

二、高速公路PPP融资模式概述

（一）高速公路PPP融资模式定义

高速公路PPP模式（Public-Private Partnership）即指政府与社会资本力量的介入和合作，PPP模式从19世纪被提出来到现在，经过上百年时间的验证，在全世界得到了广泛的推广和运用。PPP模式有广义和狭义之分，广义的PPP模式比较宽泛，联合国培训研究院认为PPP模式是指为满足公共产品需求而建立的公共和私人之间的各种合作关系；欧盟委员会认为PPP模式是指提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系。中国（财政部、政府和社会资本合作中心）认为PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营和维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 狭义的PPP模式则认为是公共部门和私人部门为了公共产品和服务而建立起来的具有契约性的项目管理合作经营模式。由于各个组织对其看法都不统一，简而言之就是指政府与社会资本合作共同提供公共物品和公共服务的过程。PPP模式中需要考虑三个重要的因素：一是风险共担；二是利益共享；三是合作伙伴。PPP模式与传统的融资模式相对比，有其一定的内涵：

第一，PPP模式是一种新型的融资模式。PPP融资模式本身靠项目自身的优势来吸引和实现投资。项目的发起方是政府而外，项目的实施方和投资方都是因为项目本身的资产状况、预期收益和政府的扶持力度来充分安排是否该进行融资及其如何融资的问题。同时，项目的收益主要来源于社会大众中是使用者，而项目的还款不仅来源于项目的收益，同时还来于政府部门的财政补贴等。

第二，PPP模式通过引入私营企业，将社会资本用于公共基础设施等项目的建设，通过市场手段降低了投资风险的同时还提高了效率和服务质量。PPP模式要求投资方前期对项目进行调查、研究和分析，充分了解项目的基础上进行项目的投资和运行，同时将私营企业先进的技术和高效的管理模式进入到PPP模式中，降低了政府自己投建和运营的风险，缩短了工期，实现了私营企业和政府部门的双赢局面。

第三，PPP模式不仅能够减轻政府的财政负担，转移财政风险，同时还能引入社会资本，提高服务质量和效率的同时降低政府财政风险，充分集中力量促成政府提供其他更急迫和必须的社会公共产品和公共服务。双方共同作用下，实现PPP项目的投建和营运。

（二）高速公路PPP融资流程

高速公路PPP融资模式主要包括：可行性研究阶段、招投标阶段、共同组织阶段、融资阶段、项目建设阶段、项目运营阶段和项目移交阶段。其中：（1）可行性研究阶段主要是政府部门通过严格、科学的程序进行调查和查看，目的在于控制各方面的风险和因素；（2）招投标阶段；主要是政府和私营企业相互配合，共同完成招标等工作；（3）合同组织阶段；关于合同事宜，政府应当与私营企业进行合同细节等各方面进行洽谈和分析，力求达成一致意见，客观的对项目的整个过程进行分析，确定政府和私营企业双方的风险承担机制和能力。（4）融资阶段；双方开始签订特许协议，并由SPC负责整个项目的融资；（5）项目建设阶段；项目整个的设计及施工等阶段，由SPC负责整个项目的建设，项目的财务交接完成后，就开始进行项目建设，建设工程结束后，由各种政府进行验收，确保达到完工条件。（6）项目管理运行阶段；该运行阶段，项目公司需要对该项目进行管理和保养，保养的参照标准根据项目协定中的相关要求和标准执行，并且定期进行维护，确保项目最安全和最高效的投入使用。（7）项目交接阶段；项目交接时，为能持续顺利的运营该项目，政府和私营企业要进行项目交接，政府需要确保项目是否处于良好的工作状态，同时，私营企业 也会象征性的得到相应政府的补偿或者补贴等。

（三）高速公路PPP融资模式优缺点

PPP融资模式既有优点又有缺点，其主要优点包括：①更促进政府管理改革，政府实现融资风险的转移；②私营企业前期可以参与项目的进程，充分发挥私有企业的技术和项目经验；③私营企业和政府充分合作，共担风险，共同赢利，共同进行项目的建设和运营；④私营企业可通过与政府充分商量来减少招标和投标时间和成本。PPP融资模式的主要缺点在于：①政府在选择合作企业的时候有一定的难度，并且需要承担一定的风险；②政府与私营企业的合作方式相对要求比较复杂，对私营企业的协调和管理能力要求比较高；③如何确定项目的回报率和利润率是一个十分具有争议的议题。endprint

引入高速公路建设中，不仅可以缓解政府单一投资的资金压力，同时还可以实现多方共赢的局面。对于政府等公共部门来说，可以汇聚社会各方力量的资金构建出更好更多的公路；对于私营企业来说，可以找到更加稳定的投资渠道，既是盈利的过程，又是服务社会的过程。

三、PPP模式下高速公路项目可行性分析

PPP模式下，高速公路项目的可行性分析主要从高速公路项目的公共物品的视角出发，对高速公路项目进行定位并进行特征分析，得出高速公路项目主要具备准公益性、投资长、回收周期长和外部性强的特点。

（一）高速公路项目定位及特征

高速公路作为公共物品，具备公共物品的特点：首先高速公路具有非竞争性，即一个人的使用并不影响另外一个人后续的使用，并不会因为先后使用而造成绝对的差距；其次高速公路具有非排他性，即一个人的使用并不影响其他人的使用；当然，高速公路服务是属于有偿服务的范畴，每个使用高速公路的人都可以通过支付手段支付并且有偿使用，高速公路基础设施对所有人提供同等数量和质量的公共服务时，随着消费者越来越多的情况，高速公路会出现消费递减的现象，即可能出现交通缓慢或者拥堵的现象，这时就可以通过适当的收费机制进行调节，排除一些人的消费，使得高速公路消费感受始终维持在一个比较满意的状态。这就是引入PPP模式的最主要和根本的原因。高速公路项目具有的主要特征如下所示：

第一，公益性；国家发改委对于公益性项目的定义是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的、不通过市场化方式进行运作的政府投资项目，而准公益性项目是指同样不以盈利为目的，但可通过产生稳定性经营收入的政府投资项目。高速公路即属于准公益性项目，它具有一定程度的垄断性，可以进行分割消费和具有外部性等特点，其收益来源是由政府或者私人向消费者收费及财政补贴；其应用范围涵盖供水、供电、公共佳通建设运营项目例如高速公路、铁路和码头。

第二，投资大，回收周期长；高速公路基础设施相对于建设初期投资额度较大，而且随着城市城镇化进程的不断加深，土地价格不断上涨，高速公路项目拆迁征地费用不断提高，这就是说高速公路造价会越来越高。同时，高速公路运营后还要承担运营和维护的费用。高速公路基础设施项目由于其公益性，其投资金额大，投建时间长，其资金回收周期也长。

第三，外部效益性；高速公路基础设施表现出很强的外部效益性，高速公路承建极大的方便和加强了城市间的沟通，缓解相邻国道、省道的交通压力，大大改善了出行压力和便捷性，大大的增强了高速公路的外部溢出性，高速公路存在的外出效应使得项目的社会效益远远大于自身的经济效益。之所以称之为外部性，是由于这种影响是对系统的外部造成影响，在价格体系和交易市场之外，是在某一经济主体谋取利润最大化过程中产生的。

（二）高速公路项目PPP模式可行性分析

高速公路项目PPP模式由于具备公益性、投资金额大、投资周期长、外部效益性明显等特点，促使了高速公路PPP模式具备一定的可行性，具体如下：

第一，政策可行性；高速公路项目投资金额大、投资周期长，私营企业要全面调研和分析来自于经济、法律和市场等方面的风险，因此，私营企业需要一个良好的投资环境。国务院出台了多项政策文件，包括《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方性存量债务清理处置办法》、《关于地方政府存量债务纳入元管理甄别办法》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题做的通知》，以上所有的政策文件旨在深化预算體制改革、清理存量债务等方面积极主动的推广PPP项目融资模式。所有这些政策的出台旨在以政策的形式保障PPP模式，投入更多民间投资，各种现行政策已为我国高速公路实行PPP模式提供了良好的环境。

第二，收益可行性；高速公路项目基础设施由于具备良好的外部经济溢出性，通过增加与邻省、邻县的收入实现经济的有效还原。例如：收费收入、服务区运营收入、车辆过路收费和政府财政补贴等等。这些所有的收入都可以是可行的，同时，高速公路基础设施及其服务设施的间接收益都是通过PPP模式进行收益的，其收益形式主要通过直接收益和间接收益两部分。直接收益是项目建成运营后的经营收入，间接收益是带动周边邻省、邻县的交通发展，带动沿线城市乡镇的发展，间接增加其他城市政府收入。可以说，间接收入在某种程度上比直接收入带来的外部效益更明显。

第三，商业性。高速公路项目融资通常投资巨大，如若所有筹措资金都由政府来负责，则政府的财政负担会加重。如通过PPP模式，引入私营企业，加入私营资本，通过特殊经营权授予的形式，既减轻了政府负担，又能将政府职能转换到更多的其他公共服务职能上，从而确保其他公共物品和公共服务的的供给。

四、结论

在高速公路融资模式的选择中充分应用PPP模式，能够有效缓解政府单独投资的效率低下的问题、缓解高速公路资金短缺的矛盾，同时还能保证多方利益主体下的共赢局面。对于私营资本来说，既能保障高投资的安全性，又能确保资金的安全性和稳定性。在公共基础设施建设任务日益艰巨的形势下，有效融资模式日益变得重要，而PPP模式作为公共部门与私营企业部门共同合作的一种新型融资模式，充分体系那了公共部门和私营资本共同合作、风险共担、利益共享的合作理念，为未来高速公路的发展提出了启示性的建议意见和运行流程。

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