纳税人作为国有资产流失公益诉讼原告制度研究

摘 要 基于国有资产保护的重要性与独特性，在现实国情和法律实践的考量下，为有效防止国有资产的流失，当下国有资产流失公益诉讼除人民检察院具有原告主体资格外，还应将作为公民的纳税人确立为原告主体。

关键词 国有资产 流失 公益诉讼 纳税人

基金项目：湖南省研究生科研创新项目“国有资产公益诉讼的法律构造研究”（CX2017B746）的成果；吉首大学校级科研项目“我国国有资产公益诉讼的法律构造研究”（17SKY08）的成果。

作者简介：王珉，吉首大学法学与公共管理学院2016级法学理论硕士研究生。

中图分类号：D922.22 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.266

一、国有资产界定及流失现状

国有资产是指国家所有的资产，是属于全民所有的资产，它包含国家依法取得与认定属于国家的资产；或者国家以各种形式对企业的投资和收益，以及国家向国家机关、事业单位、社会团体等拨款形成的资产 。

国有资产流失是指国有资产的投资者、占用者、管理者故意或者过失违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的有关规定，通过各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成的流失 。

近年来我国国有资产正在以不同的形式流失。

1.违规套取资金方面。司法部和国土资源部环境监测院、核与辐射安全中心等单位重复申报项目取得财政资金6694.59万元 。

2.资产管理方面。知识产权局和中国测绘科学研究院等单位违规出租出借办公用房或设备等，取得收入8.86亿元。

3.资金管理方面。国家信息中心等部门和国资委机械机关服务中心等单位使用虚假发票套取或账外存放9386.26万元 。

这些流失形式都是国有资产流失的普遍形式，而为解决国有资产流失问题，国有资产流失公益诉讼亦因此而产生。

国有资产流失公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对在国有资产监管中违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动 。立法层面上，《民事诉讼法》第55条第2款 以及《行政诉讼法》第25条第4款 明文规定，人民检察院有权就国有资产、资源保护受到不法侵害而提起诉讼。司法实践中，也仅有人民检察院作为原告提起国有资产流失公益诉讼。在国有资产流失公益诉讼尚未确定之前，国内各地机关在相关方面作了许多尝试，早在2006年至2007年两年内鸡西市鸡冠区检察院共支持诉讼国有资产流失公益案件13起，帮助国家避免损失1000余万元 。2016年6月，酒泉市肃州区人民检察院针对肃州区财政局不履行法定职责，依法向玉门市人民法院提起国有资产方面的行政公益诉讼 。

但国有资产流失公益诉讼作为刚建立的制度，各方面都比较薄弱，原告资格的建构问题突出。就目前而言，人民检察院这一单一原告主体能否有效防止国有资产流失，值得商榷。其具体问题主要体现在：人民法院一方面以“原告资格”参与诉讼，另一方面又以法律监督者的身份自居，干涉法院审判，人为的增加了法检两院的矛盾，判决生效后，不以当事人的身份申请再审，而直接提起抗诉，这样影响判决的权威性；人民检察院提起诉讼的程序限制过于模糊，无法定义“在其他法律规定的组织不提前诉讼的情况下”的含义，在实际操作中，可能会存在人民检察院滥诉的情况。

这些都是人民检察院提起国有资产流失公益诉讼的潜在问题，为解决这些问题，笔者认为除了在法律规定上更加细化外，还因增设原告主体以补充人民检察院这一单一原告主体的不足。即除人民检察院具有原告主体资格外，还应将作为公民的纳税人确立为原告主体。

二、纳税人可以作为国有资产流失公益诉讼的原告主体

本文提出纳税人可以提起国有资产流失公益诉讼，但这里所探讨的纳税人仅是作为公民的纳税人，而不包括其他自然人和企业组织 。具体分析来看，纳税人的地位与权利在立法层面上处于较尴尬的地位，即在宪法上并未明文规定纳税人的权利。但作为公民的纳税人，就其本质就是公民，诉讼权利得以在宪法上成立。

（一）纳税人作为国有资产流失公益诉讼原告的法理基础

国有资产的最终所有权人是公民，国家公共财产遭受不法侵害使得公民的所有权不能得到有效保障，依据民法的侵权保护原理，公民可以提起诉讼要求侵害者承担责任。而且公共资金的违法支出主要是由于行政机关自身的原因，作为公民的纳税人提起诉讼正是基于用私权利去制衡公权力，若其私权保护得不到救济，那么纳税人保护公益的热情将受到很大的打击，不利于法律效果与社会效果的统一。

作为纳税人，税收价格说认为，税收是纳税人让渡部分财产权用于兑换国家的公共服务和公共产品。基于这种情况，纳税人在承担纳税义务的同时享有对应的权利。换句话说，纳税人与国家在公法上是一种债务人和债权人的关系，双方互相享有权利，同样互相承担义务 。若国家拒绝提供公共服务或者作出增加其税赋的行为时，基于这种债权债务关系，纳税人提起诉讼是维护其权利的有效途径。

税收增加说认为，国家机关不法支出公共资金的行为，会导致课税增加，侵害纳税人的利益，纳税人提起诉讼是维护其权利的有效手段。

股东代表诉讼说认为，纳税人可以拟制为国有资产的股东，当国有资产遭受不法侵害时，纳税人可以类比股东为维护国有资产的权益而提起诉讼 。

（二）纳税人作为国有资产流失公益诉讼原告的可行性

作为公民的納税人结合了公民与纳税人的特点，优势相较于公民与纳税人等其他主体更为明显。所有人与监督者的双重身份叠加，为维护自身利益而提起诉讼更具有可行性。

本文提出的作为公民的纳税人具有双重身份：一是公民，二是纳税人。关于这两种主体提起公益诉讼在外国许多国家早已实施，并愈发成熟。早在古罗马法中，已出现为维护公共利益的罚金型诉讼，规定罗马市民可以就侵害公共利益的行为提起诉讼。如英国1826年第一起纳税人提起诉讼胜诉后，法院便普遍接受纳税人诉讼，之后发展为检察长诉讼，认为检察长能够作为公益代表向法院提起诉讼，当然也有公民提起公益诉讼的例外情况。英国污染控制法有明文规定，对于污染公害行为，任何人有权提起诉讼。美国的纳税人诉讼制度指纳税人（纳税人本人或者居住在同一课税区域的集团代表者）可以直接向法院提起诉讼，而且在美国大部分州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼 。国外就公民或是纳税人具有提起公益诉讼原告资格都作出了明确的规定，并且不断完善。通过借鉴外国合理的立法经验，从而构建出符合我国本土的国有资产流失公益诉讼原告制度。

仅由国家机关提起国有资产流失公益诉讼恐怕不足以有效地保护国有资产，比如人民检察院作为国有资产流失公益诉讼原告的优势明显，但在分散型利益聚集而成的公益利益受到侵害时便缺乏激活人民检察院发动诉讼充分条件。而作为公民的纳税人是国有资产流失的间接受害人，其基于自身私权的保护能够相应解决国家权力机关发动诉讼的不足 。

此外，公民的社会责任、维权意识愈发增强 ，公民纳税人相对于其他人而言更关心国家机关将税收用于何处，是否合理使用，这为作为公民的纳税人提起国有资产流失公益诉讼奠定了内在基础。

（三）纳税人作为国有资产流失公益诉讼原告的可能弊端

國有资产流失案件往往涉及金额巨大，相关诉讼证据繁琐而复杂。因此，案件的重大性和复杂性导致了高额的诉讼成本。诉讼成本的承担往往会使作为公民的纳税人成为国有资产流失公益诉讼原告主体存在现实困难，不具有可期待性。而被告往往是国有企业或是行政机关，与作为公民的纳税人形成不平等地位，往往会阻碍作为公民的纳税人下一步诉讼的进行。

若相关公益诉讼制度保障了作为公民的纳税人国有资产流失公益诉讼的相关诉讼成本承担，以及采取鼓励公益诉讼政策调动其积极性，难免会导致私权的过度扩张，对司法资源造成极大浪费。

因此，这给相关费用的设定以及鼓励政策的制定带来极大考验，如何把握适中尺度仍需进一步研究。

此外，笔者认为司法环境的好坏可能会影响作为公民的纳税人的诉讼积极性。在经济水平发展较好的地区，纳税人法治素养较高，当地政府、法院与公民法治意识较好，有助于国有资产流失公益诉讼地提起；而在中西部地区以及其他经济水平较低的地区，法治意识较为薄弱，相关公益诉讼制度的实际建构与运行较为困难。因此，如何统一提高与改善法治环境，成为我国法治建设急需解决的问题。

注释：

韩志红、阮大强.新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践.法律出版社.1999.

孙彩虹.检察机关提起国有资产流失公益诉讼制度研究.河南师范大学学报（哲学社会科学版）.2009（2）.

国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告.中华人民共和国审计署网站.2016-06-09.

国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告.中华人民共和国审计署网站.2017-06-23.

郭振兰.论我国国有资产监管公益诉讼制度的构建.经济法论丛.2009（2）.

《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

李秀娟、郭锐.市检察院支持公益诉讼突出办理国有资产流失案.鸡西日报.2008- 07-02.

苏叶.我省检察机关提起全国首例国有资产保护行政公益诉讼案.甘肃经济日报.20 16-06-03.

王国侠.纳税人诉讼的可行性研究——以纳税人原告资格为视角.江淮论坛.2017（3）.

宁利昂.提起公益诉讼的主体——本土可行性分析.政治与法律.2012（4）.

邱文津.我国行政公益诉讼制度之研究——以日本住民诉讼制度为参考对象.台湾中正大学.2010.

赵许明.公益诉讼模式比较与选择.比较法研究.2003（2）.

周华平.论企业国有资产流失民事公益诉讼.西南政法大学.2010.