安徽省强制免疫疫苗管理模式分析

李雪松，徐凤云，丁春水，占松鹤

（1.安徽省动物卫生监督所，安徽合肥 230601；2.安徽省动物疫病预防与控制中心，安徽合肥 230065）

2001年，《国务院关于进一步加强动物防疫工作的通知》首次明确提出动物免疫是一项强制性措施。近年来，随着“国家动物疫病强制免疫计划”的有效实施，在减少重大动物疫病发生，保障养业健康发展和公共卫生安全方面取得了积极作用[1]。安徽是养殖大省，在强制免疫管理创新及“先打后补”试点推进方面做了诸多有益尝试[2-3]。此外，安徽省每年强制免疫疫苗招标采购投入费用均超过1亿元。如何用好专项资金，如何规范疫苗采购、调拨、使用和报废处理，安徽省在此方面作了积极探索。

1 主要做法

1.1 加强制度建设

2016年前，安徽省实行省级统一制定疫苗采购计划、招标采购、调拨储备疫苗、结算和支付疫苗费用的模式，但在多次检查和审计时发现，疫苗管理缺位、疫苗损耗和浪费现象较为突出。为解决这一问题，安徽省农委和财政厅制定了《安徽省重大动物疫病免疫疫苗及资金管理暂行办法》（以下简称《管理办法》），在继续保留省级招标采购的基础上，对疫苗采购计划制定、调拨储备和经费结算进行重大改革。通过改革，各地疫苗管理更加规范，过期报废现象明显减少，得到了各级农牧部门、村级防疫员和养殖户的肯定和好评。

1.2 规范流程

1.2.1 疫苗采购计划确定 疫苗采购计划实行县级测算、市级审核、省级核定，即县级农业部门依据主管部门规定的强制免疫病种、免疫程序、使用疫苗品种和剂量，综合测算本年度分品种疫苗需求数量，结合上年度疫苗使用数量和库存数量，会同本级财政部门确定疫苗采购计划，联合上报市级农业、财政部门。市级农业、财政部门负责审核辖区内疫苗年度采购计划，并于当年1月15日前联合行文报省农委、省财政厅。省农委会同省财政厅对各地申报的疫苗采购计划进行审核，最终确定当年招标采购数量。

1.2.2 疫苗招标采购 招标工作由省财政厅委托安徽省合肥市公共资源交易中心进行。招标采购实行综合评分法（技术分占60%，价格分占40%），把疫苗效价、黏度和使用的佐剂等影响疫苗质量的参数作为技术分中的疫苗质量得分依据，把供应商承诺提供的疫苗有效期、送货地点、应激反应处置等作为技术分中售后服务的得分依据。所有评标活动均由安徽合肥公共资源交易中心组织。在专家评审时，省农委可委派1人作为用户方代表参加。招标完成后，由省农委与中标供货商签订中标合同，并由省农委将中标信息通报市级农业、财政部门，由市级农业部门与供货商签订供货合同，进一步明确供货数量、供货时间、送达地点等具体内容。同时，在招标文件中约定，中标供货商按照中标数量的10%为用户方免费代储应急疫苗，避免实物储备造成疫苗过期报废。

1.2.3 疫苗调拨 市级农业部门制定疫苗调拨计划，经同级财政部门同意后通知疫苗中标供应商调拨疫苗。疫苗中标供应商接到市级农业部门的疫苗调拨通知后，将疫苗送达按合同约定的指定地点（市级或县级），并提供该批次疫苗批签发检验报告书（复印件）以及注明该批次疫苗基本信息的送货单。每市年度实际调拨的品种、数量原则上上下浮动不得超出申报采购数量的10%。确需追加疫苗调拨数量超出年度疫苗采购计划10%的，由市级农业、财政文件联合行文上报，经省农委批准并报省财政厅同意后，由各市从中标供应商储备的疫苗计划中调拨。

1.2.4 疫苗使用管理 疫苗发放、使用按照“先短效期、后长效期”和同批疫苗“先入库、先出库”的原则，实行专人管理，有计划地申领、分发和使用。村级、镇（乡）、县逐级申领和发放，不得越级领取和发放疫苗。对废弃疫苗瓶实行回收制度，由村级防疫员和规模养殖户免疫注射后收回，上交所在地乡镇动物防疫机构统一处理。对疫苗报废处理，实行报批制度，由县级（含）以上农业部门书面报，经县级（含）以上财政主管部门批准方可处理，同时报上级农业、财政主管部门备案。

1.2.5 经费筹措和支付 中央和省级防疫经费到位后，由省农委根据各市疫苗采购金额提出分配意见报省财政厅，由省财政厅统一打包切块下拨到各市。各市根据中央和省级经费及市、县级经费落实统筹安排，并由各市根据疫苗中标价格和实际调拨数量，与疫苗中标供应商结算并支付疫苗采购费用。

1.3 加强监管

1.3.1 建立疫苗网上管理平台 为提高监管技术手段，建立了覆盖省、市、县、乡四级和疫苗中标供应商的重大动物疫病疫苗管理系统，实行疫苗计划申报、采购、调拨、发放、使用、报废和经费使用等环节的在线运行，兽医主管部门和财政部门在线审批和监管，实现疫苗从采购计划到使用环节全过程信息化管理、实时监控和信息共享。

1.3.2 定期开展督查检查 每年结合春、秋两季防疫督查，将疫苗监管工作作为督查重点进行检查，并将检查结果作为重大动物疫病绩效考核的得分依据，以此推动兽用疫苗尤其是强制免疫疫苗的规范管理和使用，确保兽用疫苗管理上台阶、上水平。1.3.3 开展专项审计和评估 每年安排专项经费，通过政府采购，委托第三方开展重大动物疫病免疫疫苗使用管理情况专项审计，每次审计三分之一的地级市，3年实现全覆盖。同时，省财政厅、省农委还通过政府采购，委托第三方开展动物防疫经费绩效评价，发现问题，及时整改，充分发挥资金使用效益。

2 成效分析

2.1 疫苗过期报废现象明显减少

通过改革，实行疫苗采购计划由市级根据县级申报的计划报省级核定确定，使疫苗的采购数量更加精准，避免了以前出现的某些品种发不完、某些品种不够用的现象。改革前，在疫苗发放和使用环节，疫苗领取数量不受限制，经检查和审计发现，部分农牧部门和养殖场在领到新疫苗后，优先使用新领取的疫苗，将尚在有效期内的疫苗废弃不用，造成人为浪费。改革后，严格按照年初申报的疫苗采购调拨疫苗，超出计划10%的，由农业、财政部门联合行文说明原因；强化疫苗台账建立和检查制度，严格按照“先短效期、后长效期”和“先入库、先出库”的原则，特别是规模场，严格按照畜禽存栏情况以及免疫程序定期发放，避免一次发放过多，造成浪费。

2.2 降低了管理成本

省级不再调拨、储备和发放疫苗，由市级直接向中标供应商调拨疫苗，中标供应商储备应急疫苗，从而节约了省级疫苗储存成本和市级疫苗运输成本。同时，由于取消省级中间环节，用户领到的疫苗有效期更长，减少了疫苗过期风险，疫苗质量和免疫效果得到了保证，受到了基层防疫员和养殖户的普遍欢迎。

2.3 提高了资金使用效益

改革前，为防止经费结余，每年在中央经费下拨到省级财政后，省里再根据经费到位情况组织招标采购，在全部完成疫苗调拨验收后办理支付手续，基本上到年底才能付款，资金支付进度慢。改革后，年初招标采购，中央经费到位后，立即拨付到市，由各市根据疫苗调拨情况分批次支付，这样加快了资金支付进度。同时，由市级调拨疫苗和经费结算，强化了地方主体责任，提高了资金使用效率，进一步调动了市级的主动性和积极性。

3 思考和建议

3.1 强化部门协调配合，加快疫苗采购进度

国家强制免疫疫苗采购资金量大、风险高。安徽省通过使用单位、招标单位、监管单位分离，即实行使用单位（省农委）负责项目申报、招标文件技术指标提供，监管单位（省财政厅）负责项目审核、采购方式审批、采购任务下达和采购环节监管，招标单位（安徽合肥公共资源交易中心）负责招标文件制定、建立专家库和组织专家评审。通过采取多单位、多部门互相监督、互相隔离，确保疫苗采购环节规范、公开、公正，有效规避了疫苗招标采购廉政风险。但由于疫苗招标采购涉及单位和部门多，审批环节多、程序复杂，在追求程序规范、过程透明的同时降低了采购效率[4]，常出现春季集中免疫开始时尚未完成疫苗招标采购，影响疫苗及时供应。今后应进一步加强部门协作沟通，在确保公平、公正和有序、规范的前提下，简化招标流程、加快招标采购进度，避免招标采购延误影响疫苗供应；或调整招标计划，实行提前招标采购或跨年度招标采购。

3.2 提高“先打后补”比例，激发养殖户积极性

采取公开招标后，每年中标疫苗生产厂家变化较大。一旦确定中标厂家，规模养殖场没有选择疫苗生产厂家的自主权，导致养殖场每年面临更换疫苗生产厂家的担忧，影响了养殖场防疫的积极性。随着散养比例的降低，进一步扩大规模养殖场“先打后补”实施范围，提高规模养殖户自主选购疫苗的比例，避免频繁更换疫苗生产厂家影响免疫效果，这也许是解决此类问题的有效途径。

3.3 设立第二中标供应商，防止疫苗供应中断

为避免二次采购和二次营销，安徽省实行每市每一品种疫苗只由一个中标厂家供货。当中标厂家无法供货时，没有替代厂家，导致疫苗断供、强制免疫工作无法开展。如2017年，由于禽流感疫苗更换毒株，少数中标疫苗厂家由于不能及时取得生产批文而无法供货，虽经多方协调最终解决，但仍然影响了免疫工作的及时开展。建议招标采购时，充分考虑中标供应商无法供货的风险，在招标文件中制定应对措施和解决方案，防止此类问题发生，如可确定两家以上中标供应商，第一中标供应商缺货或不能在规定时间内供货，可直接要求第二中标供应商供应疫苗，以此类推[5]。

3.4 制定疫苗经费配套政策，确保经费落实到位、支付及时

改革前，疫苗经费由中央、省、市、县四级按比例承担，省级统一采购疫苗和支付费用，没有出现拖欠疫苗中标供应商费用情况。从2017年开始，国家动物防疫支持政策调整，防疫经费实行整

合并切块下拨到市级，没有单列疫苗经费和经费承担比例，市级在调控县级疫苗配套经费无政策依据，造成支付疫苗费用存在缺口。部分市为解决这一难题，将动物防疫经费全部分解下拨到县级，由各县区支付疫苗经费，县区在防疫经费不足时，常优先保障村级防疫员费用，造成疫苗经费支付不及时、拖欠情况时有发生。如何解决这一矛盾，有待农业、财政两家进一步磋商，制定出台疫苗经费配套政策，明确经费筹措、支付细节，保证经费筹措到位、支付及时。

[1] 刘洋，赵柏林，周明忠，等.四川省开展动物疫病强制免疫疫苗现金补贴试点的调查研究[J]. 中国动物检疫，2017，34（2）：64-66.

[2] 李雪松，丁春水，徐凤云，等.安徽省动物强制免疫“先打后补”试点进展[J]. 中国动物检疫，2017，34（6）：42-43.

[3] 王晓晖，高永士，郭强，等.安徽省阜阳市强制免疫“先打后补”政策实施分析[J]. 中国动物检疫，2017，34（1）：43-45.

[4] 姚亚萍，顾丽华，虞凤雅，等.浙江省实施二类疫苗省级政府集中采购的管理效果分析[J]. 预防医学，2016，28（12）：1287-1290.

[5] 张丽娜.广西第二类疫苗招标采购工作规范化初探[J].大众科技，2012，154 （14）：270-275.