引入政府兽医概念解决当前官方兽医认识分歧

李 昂，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍，朱 琳

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

2005年，《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》首次提出了官方兽医制度，《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）在法律层面对这一制度作了明确规定。官方兽医制度在实施多年后，有待以立法的形式保证其进一步深化，然而对官方兽医范围认识的分歧，在某种程度上制约了针对官方兽医的立法进程。

1 解决分歧的必要性

当前官方兽医队伍存在资格确认滞后、学历层次较低、执法严肃性弱等问题，且由于缺少规范的入职标准，致使基层官方兽医队伍中有大量非兽医专业人员，这给基层动物检疫和动物卫生监督工作带来了一定阻碍。同时，由于当前对官方兽医队伍保障能力有限，造成部分地区官方兽医岗位缺乏吸引力，导致人员招聘难，流失快，官方兽医队伍缺乏稳定性[1]。上述问题亟待通过立法的形式加以解决，以确保官方制度的顺利实施。

当前业内对官方兽医范围存有争议，这是影响《官方兽医管理办法》至今未出台的重要原因。由此导致对官方兽医法定职责、资格条件、确认程序、行为规范、岗位设置及培训、考核管理等均缺乏具体的法律规定和制度设计，使得官方兽医的规范化、制度化管理难以实现。因此，解决官方兽医范围的分歧，对推进立法进程至关重要。

2 当前官方兽医范围认识分歧

《动物防疫法》第四十一条第二、三款和第六十条第一款规定，“官方兽医是指具备规定的资格条件并经过兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。”《动物防疫法》对官方兽医的确认条件可归纳为：一是国家兽医工作人员。明确了官方兽医的身份属性，即官方公务人员性质；二是具备规定资格。明确了官方兽医必须具备规定的资格；三是经兽医主管部门认命，规定了官方兽医的任命程序，须经兽医主管部门任命（公务人员身份属性的程序证明）；四是负责出具检疫等证明，确定官方兽医职责，即代表国家（政府）出具检疫等法律文书和监督检查。

当前对官方兽医认识存在的争议，主要源于对地方兽医工作实际需要认识的不同。有意见认为，按照《动物防疫法》第二十七条规定，动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定，但兽医主管部门是一个行政机关，设置的全部是综合管理岗位，没有配备官方兽医人员，不具备专业技术判断能力，因而导致兽医主管部门虽然是法定疫情认定主体，但直接出具书面答复的技术基础不够坚实[2]；也有意见认为，虽然兽医主管部门未设置官方兽医，但各级动物疫病预防控制机构具有法律上的技术支撑地位，可以为兽医主管部门决策提供技术保障，因此不需要在兽医主管部门和动物疫病预防控制机构设置官方兽医。这种认识上的分歧进一步体现在对《动物防疫法》中关于官方兽医“出具检疫等证明”的条文的理解上：

2.1 对法律条款进行限制性解释

即单纯指动物检疫合格证明，进而得出官方兽医的职责范围应限定于负责开具动物检疫合格证明的动物卫生监督机构之中，同时，由于在《动物防疫法》中提及官方兽医概念的条款仅集中于第五章 、第七章，对官方表述也多与动物卫生监督机构一同表述，由此认为官方兽医仅是动物卫生监督机构中开具动物检疫合格证明和实施防疫监督检查的人员。农业部印发的《关于做好动物卫生监督执法人员官方兽医资格确认工作的通知》（农医发〔2011〕25号），明确要求确认的官方兽医应当具备两个条件：“一是属于编制内人员；二是在动物、动物产品检疫和其他动物卫生监督管理执法岗位工作”，进一步佐证了这种观点。

2.2 对法律条款做扩大解释

将官方兽医扩大到各级政府兽医机构出具的与动物检疫证明有类似形式的相关证明。这种理解除了现实兽医工作的需要外，还有最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法〔2004〕96号）予以佐证。其第四部分“关于法律规范具体应用解释问题”中明确指出，“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以等、其他等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以等、其他等概括性用语的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”如将动物防疫条件合格证、动物疫病诊断鉴定报告、兽药生产许可证等的出具人员都作为官方兽医理解，官方兽医的范围也就扩大到了兽医行政主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构和兽医药品监察机构。

3 解决分歧的思路

从官方兽医制度设计初衷来看，官方兽医是与执业兽医相对应的兽医人员[3]，这与OIE的定义和欧美发达国家的官方兽医制度设计类似，其范围应是政府各部门与兽医工作相关的技术官员都应当属于官方兽医范畴。然而，从现行《动物防疫法》看，对官方兽医的定位更趋近于动物卫生监督机构中承担动物检疫和动物防疫监督的人员。主要原因是，从《动物防疫法》的立法结构看，如果立法机关认为官方兽医是所有为政府工作的兽医人员，那么对官方兽医做出规范的条款应当设置在“总则”或其他章节中出现对官方兽医的表述，但现行的《动物防疫法》提及官方兽医概念的条款仅集中于“第五章-动物和动物产品检疫”和“第七章-监督管理”之中，对官方兽医的表述也多与动物卫生监督机构和监督检查结合在一起，这就给官方兽医的职责定位在法律上进行了界定。因此，在当前《动物防疫法》基本界定了官方兽医为承担动物检疫和动物防疫监督的人员的客观背景下，要理顺官方兽医的范围有2种路径可走：

一是研究修订《动物防疫法》，对涉及官方兽医的条款做出调整，进而解决对官方兽医范围的争议。但《动物防疫法》等主要法律制度实施多年以来效果良好，修订的必要性不够充分；同时，骤然修订可能对其内部的其他法律制度造成冲击，农业部办公厅在其印发的《关于调整＜兽医立法规划（2014-2020年）＞部分立法项目的通知》（农办医〔2018〕1号）（以下简称《通知》）中也没有提出对《动物防疫法》的修订安排，因此该路径可行性较弱，且耗时较长。

二是按照《通知》的立法安排，建议在《兽医法》中重新界定官方兽医，但考虑到《兽医法》与《动物防疫法》之间的衔接性，继续沿用官方兽医概念可能造成概念混淆，建议考虑引入“政府兽医”（也可称为“政府兽医师”，名称待商榷）的概念，在此基础上推进《官方兽医管理办法》的出台，解决当前官方兽医制度深化缺乏法律规范的迫切需要，也加快推进《兽医法》立法。

4 国际上的政府兽医与官方兽医

4.1 OIE对政府兽医与官方兽医的规定

OIE《陆生动物卫生法典》（以下简称《法典》）中的术语表部分没有政府兽医的表述，仅有官方兽医的定义，即官方兽医是指由国家兽医当局授权，从事某些与动物卫生、公共卫生和商品检疫等指定官方任务的兽医，必要时，按照OIE《法典》5.1章“关于签发兽医证书的一般义务”、5.2章“出证程序”要求，出具卫生证书。但其在部分条款中出现了对政府兽医的描述，如《法典》第3.2章“兽医机构评估”中提到政府兽医人员分为全职兽医和兼职兽医，而通过对OIE《法典》的检索来看，OIE对政府兽医（政府兽医与官方兽医概念类似，主要指为政府工作的兽医）与官方兽医的概念是混用的。通过对《法典》的梳理，共出现官方兽医的条款共计22条，其中2条位于术语表，6条与出入境管控措施相关，9条集中于胚胎精液采集密封监管，5条出现于国际动物卫生证书模板，从具体的法律条款来看，官方兽医的职责主要集中于检疫和监督方面[4]。

4.2 英国政府兽医与官方兽医

英国政府内的全职兽医人员称为政府兽医（Government veterinary），政府兽医首先是取得执业兽医资格的兽医人员，并通过政府招聘方式进入政府机构，主要分布在食品标准局（Food standards agency，FSA）及环境食品及农业 部（Department for environment，food & rural affairs，DEFRA）下设的兽医药品理事会（Veterinary medicines directorate，VMD）以及动物植物卫生局（Animal and plant health agency，APHA），录用后统称为政府兽医。政府兽医在政府部门中的岗位等级较高，全国仅有政府兽医560人。

由于不同机构的职责分工不同，政府兽医承担的具体职责也存在一定差异，主要包括：屠宰监管、养殖场监管、进口检疫、动物疫病监测防控、兽医药品监管等。英国的官方兽医（Of fi cial veterinary，OV）特指由公共财政出资聘用、经APHA任命，依法开展法定工作的执业兽医人员。其不是政府公职人员，工资收入往往根据所承担的工作额定，其主要承担动物结核病检测、地方流行病监测、开具动物及动物产品出口卫生证明、动物疫病应急管理等兽医现场处置工作。

4.3 美国政府兽医与认证兽医

美国的政府兽医（Government veterinarian）是指由政府直接聘用的兽医人员，在联邦政府中称为“联邦兽医官（Federal veterinarian of fi cial）”，主要供职于农业部的动植物卫生监督局（APHIS）、食品安全监督局（FSIS）；在各州政府层面分为州动物卫生官、片区兽医、肉类检验兽医[5]。美国没有官方兽医的概念，履行动物检疫和监测等职责的主要是认证兽医（Accredited Veterinarian）。其主要指经过APHIS根据国家兽医认证计划 （National veterinary accreditation program，NVAP）认证的私人从业兽医，是美国畜禽疾病控制计划中的主要力量。美国在动物检验、检测、证明等方面的行政行为很大程度上都依赖于认证兽医出具的文件。目前，美国认证兽医在全部兽医中的比例超过 80%[6-7]。

5 政府兽医框架探析

5.1 可行性和必要性

一是如前文所述政府兽医制度在国际上有先例，其概念和职责是相对清晰的，对解决当前官方兽医的争议，进而推进立法进程也是十分必要的。二是为应对动物疫病防控严峻形势，农业部于2004年设立了国家首席兽医师一职，这是兽医管理体制的一项重要突破，标志着我国兽医管理体制逐步与国际接轨，此后多数省份和有关兽医技术支撑机构也相应设立了总兽医师。其在相应机构中发挥的作用与国际上的政府兽医极为类似，主要是技术型领导岗位，因而政府兽医队伍实际上已存在多年且对指导各地的动物防疫工作发挥了重要作用，具备赋予其法律地位的实施条件。

5.2 政府兽医范围

如前文所述，OIE对官方兽医范围的界定应当是宽泛的，涵盖政府中与兽医工作相关的各个机构，同时，我国官方兽医制度的设计初衷也是将官方兽医做宽泛的理解。因此，以政府兽医概念替代官方兽医后，政府兽医应当设置在兽医行政主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构、野生动物管理机构、出入境检验检疫机构等与兽医专业知识密切联系的各个政府部门中。

5.3 政府兽医资质

从OIE和英美等发达国家的做法来看，政府兽医的首要条件是兽医资格，这也是官方兽医从事工作的特殊性决定的。政府兽医主要从事动物卫生、公共卫生及检疫等相关工作，对专业知识要求较高。其他国家的规定也基本类似，如：法国规定要成为政府兽医，首先要取得一定的兽医专业文凭，这样才能申请前往法国国家兽医公共学院进行入职培训；新西兰政府兽医均来自于梅西大学兽医专业毕业生，而该校兽医专业学生自毕业时起就自动获得执业兽医资格。

5.4 政府兽医层级与职权

从英美等发达国家的具体做法来看，政府兽医在其国内的公职人员中属于职务级别较高的层次。如：美国兽医官（Veterinary medical of fi cer）在美国15个行政级别中属于11～14级岗位，属于高级联邦兽医；英国的做法与美国类似，全国仅有政府兽医560人，主要担任相关机构的技术负责人。考虑到我国当前《动物防疫法》框架下实际兽医工作的需要，政府兽医应当是在相应机构中，从兽医专业技术角度对相关政策、疫病防控应对措施进行把关，且职务级别较高的技术负责人。

5.5 政府兽医与官方兽医关系

政府兽医与官方兽医之间的关系在一段时期内（《动物防疫法》修订关于官方兽医的条款前）应当是各自独立且互有重叠的关系，而非包含与被包含的关系，但二者都属于官方兽医制度下的概念，都是官方兽医制度的组成部分。这既是对当前《动物防疫法》官方兽医相关概念的沿用，也避免了《兽医法》中继续沿用官方兽医概念造成的混淆，为政府兽医顺利设置扫清障碍，同时契合官方兽医制度设计初衷，确保二者在同一制度下发挥各自作用。

[1] 李卫华，姚强，李昂，等. 关于推进我国官方兽医制度建设的几点思考[J]. 中国动物检疫，2015，32（12）：30-48.

[2] 王荣华. 从一则实例探讨官方兽医的岗位设置和职责认定[J]. 兽畜牧兽医科技信息，2016（2）：30-31.

[3] 梁田庚，何斌，黄保续. 执业兽医制度初步研究[J].农业经济问题，2005（6）：4-8.

[4] OIE. OIE陆生动物卫生法典[M]. 21版.北京：中国农业出版社，2013.

[5] 王媛媛，郝峰强，李卫华. DVM与执业兽医和官方兽医的关系[J]. 中国动物检疫，2018，35（4）：11-13.

[6] 李昂，王媛媛，李卫华，等. OIE和有关国家官方兽医制度分析[J]. 中国动物检疫，2018，35（5）：55-58.

[7] 周宏鹏，姜雯，刘德萍，等. 美国国家兽医认证计划及其主要制度[J]. 中国动物检疫，2018，35（6）：69-72.