我国保障性住房闲置问题的法律思考

刘佼佼

（730030 西北民族大学 法学院 甘肃 兰州）

一、保障性住房的法理基础

保障性住房具有人权属性，是为确保公民住房权这一基本权利实现由国家特别为住房困难者提供的生存性保障住房。经济、社会和文化权利委员会1991年通过的关于适当住房权的第4号一般性意见将适当住房权内容概括为7个方面：使用权的法律保障；提供服务、材料、设备和基础设施；价格的可承受性；适合居住；弱势群体的可获得性；便利的居住地点；文化适宜性。[1]住房权是人人都应享有的基本人权，为住房困难者提供生存性住房是国家的基本义务。我国宪法第14条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第33条规定“国家尊重和保障人权。”这为公民实现住有所居的梦想提供了宪法保障。

二、我国保障性住房闲置问题现状

按国家统计局公布的有关数据，从2010年～2016年，全国基本建成的各类保障房达到3888万套。根据最新报道，2018年，“上海将新增供应各类保障性住房49.3万套；河南表示将基本建成各类保障性住房34万套。”保障性住房建设数量激增。2011年闲置1.46万套、2013年5.64万套、2015年19万套、2016年超40万套……近年来，媒体不断披露全国各地频发的保障性住房闲置问题。如果不加以控制，又将会有数以万计的保障性住房陷入闲置状态，伴随它的将是大量的土地、资金和人力的巨大浪费，造成不可估量的损失。

三、保障性住房闲置问题的成因分析

我国还没有专门的法律对保障性住房予以规制，保障性住房建设主要靠中央政令下达和地方政府层层目标任务分解推进。如江西省“国家下达我省2018年度棚户区改造开工目标任务为27.8万套。”保障性住房任务下达后，地方政府急于完成数量任务，对质量和入住情况没有考核规定，也没有规定闲置责任，大量保障性住房被快速建成后陷入空置境地。如河北省“2008年开始保障房建设后，前2年仅建成1908套。2011年，这一数字增加到2.3万套。2015年末，沧州已建成保障房5.1万套。”[2]保障性住房不能一建了之，要能够让被保障对象住的安心、住的放心、住的舒心。但事实是大量已建成的保障性住房根本无法入住，更别提什么“安居梦”的实现了。关于保障性住房闲置的原因，多地审计部门披露了具体情况，主要在于缺乏配套基础设施，如山东3个市5个县的9个项目由于配套基础设施建设滞后，4023套住房已建成1年以上但无法交付使用；存在质量问题，如海南昌江、文昌等8个市县的1712套保障性住房，存在偷工减料、墙面开裂等质量问题。保障性住房政策是为了实现“住有所居”，地方政府执行走了样，造成保障性住房闲置，如贵阳市存在供电、排污、市政道路等配套建设滞后，导致30855套保障房闲置。由于缺乏法律约束，地方政府在规划和建设保障性住房时“只顾数量，不问民生”，忽视被保障对象的切身利益。“保障房建设靠国务院与住建部的政策和通知来约束规范。”“应加快住房保障立法，通过立法来规范保障房制度，促进保障房的健康发展。”[3]

四、保障性住房闲置问题的法律规制

为了规范住房保障工作《城镇住房保障条例（征求意见稿）》明确地方政府在保障城镇困难家庭基本权益，实现住有所居，促进民生改善和社会公平方面的责任。实现保障性住房从规划到运营的全程管理法治化，对保障范围、规划选址、基础设施、质量问题都进行了立法回应。湖北省最新出台《湖北省城镇保障性住房管理办法》，首次对保障性住房在空间区位选择方面提出明确要求；明确不同行政主管部门在保障性住房建设管理中的责任。

保障性住房建多少？在哪建？由谁负责？国家层面和地方省级层面对规划问题都有了一定的考量。但对于政令下达硬性数量指标，供求失衡导致闲置问题，地方政府在规划建设时仍面临困境。在中央和地方权力划分没有明确法律规定的情况下，上级下达保障性住房建设任务，地方唯上不为实也就不足为奇。即使保障性住房闲置，地方也可以借口严格执行上级任务，没有权力决定短期内建多少。由于职责权限不明，地方在保障性住房规划上就有很大活动空间，不考虑相关因素，只顾地方利益，盲目决策，无需担责。眼下对于保障性住房的立法规定，像地方政府责任、选址配套、建设用地等并没有触及到中央与地方权力边界问题。地方仍将面临现实困境，是中央财政来为地方民生事业埋单，还是地方自行背负财政负担？保障性住房这块香饽饽该由谁享用？社会公平又如何实现？

保障性住房事关公共利益的实现，公民有权参与。被保障对象是保障性住房的直接受益者，安心入住保障性住房也是其作为公民的基本权利。所以在保障性住房全程管理的各个环节都应引入被保障对象，发挥自主意识，关注自身利益。提倡公众参与和社会治理，首先要确保信息公开。就保障性住房闲置问题而言，地方保障性住房闲置情况要靠审计部门来披露，公众甚至无法获得真实数据资料，何谈公共治理？

保障性住房立法不仅要关注被保障对象，也应该重点规制政府权力运作。大量保障性住房建成后闲置责任在谁？谁有权监督保障性住房是否起到了保障功能？权力得不到有效的制约和监督就容易滋生腐败，保障性住房大量闲置也是权力异化产生的巨大浪费。不能借口民生工程而任意妄为，民生工程事关社会公共利益，有效的法律监督机制才能确保政策不走样，保障民生，顺应民心。

[1]张晓玲.人权法学[M].北京:中共中央党校出版社,2014:175.

[2]杨帆.河北四地市保障房为何闲置[N].中华工商时报,2016-01-08(004).

[3]夏金彪.防范保障房闲置应强化政策落实[N].中国经济时报,2015-11-11(006).