论行政许可撤销权的限制

赵筱芳

（411100 湘潭大学 湖南 湘潭）

行政许可作为一种授益性行政行为，其撤销权的行使实际上是对其授益性的剥夺，会对公民的信赖利益造成一定程度的侵害。除了依据《行政许可法》第69条的规定，对合法权益受到损害的被许可人给予赔偿，进行事后补救之外，要实现对公民权益侵害的最小化，更应重视对行政许可撤销权行使阶段的控制，立足于法治实践，对行政许可撤销权的滥用现实与原因进行分析，并提出相应解决路径。

一、行政许可撤销权的限制之因

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，权力的行使需要进行限制，行政许可的撤销权也不例外。对行政许可撤销权进行限制的原因主要包括缓和其固有的负面影响和排除滥用因素两个方面。

（一）缓和固有的负面影响

行政许可撤销权作为撤销权的一种，其行使不可避免的具有撤销权固有的负面影响。具体来说，行政许可撤销权固有的负面影响主要包括法律安定的破坏性、公民的信赖利益的侵害性两个方面。与之对应，对行政许可的撤销权进行限制将有利于缓和其固有的负面影响，主要表现如下：

1.法律安定性之维护

法的安定性要求行政行为一经做出，其形成的权利义务关系非经法定原因，不得更变。行政机关作为执法机关，其行政行为具有单方意志性与一定裁量性，其相较于立法、司法行为其对公民权利义务的影响更大、更具有直接性。因此，行政机关维系法律安定性的责任重大。行政许可的撤销权作为行政权力的一种，其行使承载着公民对行政行为安定性的信赖、对法律安定性的信赖。而在行政许可决定做出之后，行政机关基于自身纠错的原因而对其进行撤销，无疑是对法律安定性的破坏。

对行政许可撤销权进行限制将有利于缓和其破坏法律安定性的固有负面影响，维护法律的安定性。其具体表现在以下两个方面：一是“能不撤则不撤”。“能不撤则不撤”是指通过对行政许可撤销权的限制，严格撤销许可的范围、标准和程序，限制行政机关自由裁量权的行使，减少“乱撤”“误撤”“错撤”的情形，减少撤销许可的数量，以达到维护法律安定性的目的；二是“避免二次出错”。行政许可的撤销是一种自我纠错性行政行为，针对的是产生错误的行政许可颁发行为。既然在颁发许可时已经出现一次错误，破坏了法律的安定性。那么，对行政许可撤销权进行限制，则是避免再次出错，保障二次行政行为的合法性。

2.公民的信赖利益之保护

维护公民的信赖利益已经成为现代法治社会发展的潮流，信赖利益保护原则已经上升成为各国行政法的基本原则。行政许可作为一种授益性行政行为，被许可人基于该授益行为已经获得了某种利益，而此时行政机关如果机械的按照依法行政、有错必纠的原则进行撤销，势必会损害被许可人的信赖利益。行政许可撤销权的行使除了损害被许可人的信赖利益之外，还可能存在对利害相关人信赖利益的损害可能。例如一个公民在持有《司法鉴定许可证》的司法鉴定机构做了某种鉴定，并以此鉴定作为证据以支持其诉讼行为。但在诉讼过程中，审判机关以该司法鉴定机构的《司法鉴定许可证》被撤销为由而对此证据不予采信导致该公民败诉。在这一事例中，作为利害关系人的公民因行政许可撤销权的行使而受到影响，信赖利益受到损害。

对行政许可撤销权进行限制有利于保护公民的信赖利益主要体现在如下两个方面：第一、限制撤销情形，将信赖利益的“错侵”阻于门外。对撤销情形进行限制，明确具体的撤销情形，提高行政许可撤销权行使的科学性，减少实践中存在的错误撤销情况，有利于提高对被许可人的信赖利益保护；第二、明确撤销程序，限制撤销权的行使。对行政许可撤销权行使的启动、审查、做出决定等方面对之进行程序限制，保障公民的程序性权利，有利于实现其信赖利益侵害最小化。

（二）排除行政许可撤销权的滥用因素

行政许可撤销权行使的滥用因素主要包括相关概念的混淆、程序性规定的缺失、自由裁量权的恣意三个方面。限制行政许可撤销权，将从厘清概念、明确程序、规范自由裁量权三个方面对滥用因素进行一一排除。

1.厘清概念

在实践中，撤销、撤回、注销、吊销四者的概念混淆已经成为普遍现象，不但普通公民对此存在认识误区，甚至连行政机关工作人员、司法机关工作人员、立法机关工作人员都对此存在知识盲点。例如《电信业务经营许可证管理办法》第29条第2款规定，“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销”而根据《行政许可法》第69条的规定，这种以欺诈手段获取的行政许可，应当予以撤销。这两个规定即体现了概念混淆的现状。限制行政许可撤销权，首先是对“撤销”一词的概念进行明确，从而使之与撤回、注销、吊销等概念区分，解决实践中的混淆乱像，排除行政许可撤销权行使中概念混淆的滥用因素。

2.明确程序

行政许可的撤销权主要规定在《行政许可法》这一法律规范中，但《行政许可法》费了大量的笔墨规定了申请行政许可、授予行政许可的程序，在撤销许可的问题上却对程序规定只字不提。因为缺少程序的保障，许可相对人的信赖利益很难在作出撤销许可决定的过程中得到伸张。程序规定作为限制权力的重要方式，行政许可撤销权的限制以明确程序作为的重要内容，将有利于弥补法治实践中行政许可撤销程序的空白，排除行政许可撤销权行使中程序性规定缺失的滥用因素。

3.规范自由裁量权

立法上规定行政机关对许可撤销的裁量权，本义是想通合理行政的方式保障许可相对人的信赖利益，但是《行政许可法》中并未作出关于撤销行政许可的进一步细化规定，为行政机关在行使自由裁量权时提供了恣意的空间。在行政许可的撤销中，行政机关主要从撤销范围的认定方面行使自由裁量权。对行政许可撤销权进行限制将从立法层面与制度层面对自由裁量权进行规范，从而排除行政许可撤销权行使中自由裁量权恣意的滥用因素。

二、行政许可撤销权的限制路径

权力具有天然的膨胀性和向恶性，缺乏足够的约束、监督，任何权力都会生出腐败。法治是限制权力腐败、滥用的最重要途径。实现对行政许可撤销权的限制，可以从法律概念的明确、法定撤销范围的划定与法定程序的规定入手。

（一）法律概念的明确

在行政许可撤销权的行使中，首先要明确的概念就是“撤销行政许可”，并将之相关概念进行辨析。许多学者对“撤销行政许可”进行了定义，例如学者满先进提出：“撤销行政许可是指作出的行政许可违法，由行政机关使已生效的行政许可失去法律效力的纠错行为。”又如学者徐晓明提出：“行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为。”结合学界的不同观点以及我国行政许可撤销的实践情况，可以将撤销行政许可定义为：行政许可行为由于存在违法或者不适当等因素，经行政机关通过一定的法定程序使该行政许可失去效力。具体来说，撤销行政许可具有如下六个特点：

第一、性质。撤销行政许可是纠错恢复性行政行为，而撤回则是公益性行政行为，注销是程序性行为，吊销是侵害性负担行政行为；第二、适用对象。撤销行政许可的适用对象是初始违法的行政许可行为。撤回则是不适应客观情形的，且已生效的合法的行政许可。注销是有效期届满未延续、被许可人丧失资格等行政许可。吊销是实施许可过程中的违法行为；第三、功能。撤销行政许可的功能是自我纠错、防止争讼和保障合法行政。撤回则是维护公共利益与秩序，注销是的宣告法律关系的消灭，吊销是制裁行政相对人的违法行为；第四、行政行为违法情形发生时间。撤销行政许可中的行政行为违法情形发生时间为许可作出之时。撤回、注销行政许可中无违法情形，吊销则是许可作出之后；第五、溯及力。撤销行政许可原则上有溯及力，但法律另有规定的除外。撤回有溯及力，注销、吊销无溯及力；第六、信赖利益保护方式。撤销行政许可的信赖利益保护方式为赔偿。撤回的方式为补偿，注销与吊销不存在补偿或者赔偿的信赖利益保护方式。

（二）法定撤销范围的划定

《行政许可法》第69条规定了五种可以撤销许可的情形，但而并未对这情形的违法程度与撤销决定作出之间的关系进行具体规定，从而导致行政许可撤销的范围过大，为行政机关滥用行政许可撤销权提供可能。因此我们应当丰富违法行政许可行为的处理方式，限制行政机关行使撤销权的范围。行政许可的撤销对象是成立是存在违法情形但实际已经生效的许可，我们可以将这里的违法情形分为三种类型：

一是重大且明显的违法情形。当行政许可机关作出的行政许可决定存在重大且明显违法情形时,此时的行政许可决定在本质上是一种无效行政决定,行政许可决定自始就不发生法律效力。既然自始无效，当然不存在撤销一说。二是普通违法情形。在此情形下，行政机关享有与原规定相当的自主裁量权。三是违法但轻微的情形。在此种情形下，不必然通过撤销手段来进行纠正,为了提高行政效率，可以通过补正的方式来消除违法行政行为带来的影响，使其转变为合法行政许可。

因此，应将可以撤销的情形限定为第二种，即普通违法情形。对行政许可撤销权行使过程中的“可以”限制为普通违法情形，缩小了行政机关自由裁量权的行使范围，可在一定程度上制约自由裁量权的滥用。据此，除了公共利益遭受重大损害之外，还可以将无效行政许可、补正行政许可纳入不予撤销的范围。

（三）法定程序的规定

要保证权力行使的合法性，除了在实体法方面对权力进行规制之外，作为硬币另一面的程序也是不可忽视的重要环节。由于在《行政许可法》中缺乏对行政许可撤销程序的相关规定，且在实践中因此引发关于行政许可撤销的行政问题以及司法问题。因此，我们应当致力于完善行政许可的程序性规范，打造限制行政许可撤销权的三百六十度无死角的立法笼子。对行政许可撤销权的程序性限制，应当把握如下几个重点内容：

第一、告知。对行政相对人予以告知，是保障行政相对人权利的第一步。要健全告知制度，应当做到如下三点：一是严格行政机关的通知义务，不仅应通知被许可人，还应通知直接且明确的相关利害关系人；二是说明理由。在通知基础上，应告知行政相对人作出行政决定的理由，以确保行政相对人的知情权；三是公示。一个行政许可的作出，其影响对象不仅包括被许可人和直接且明确的被许可人，还包括间接受到影响的其他公民。因此，应当对行政许可撤销的决定予以公示，确保此一部分公民的权利。

第二、听证。行政许可的撤销作为对公民权利剥夺的行政行为，应当赋予公民听证的权利，以维护其自身的合法权利。在行政许可的撤销中引入听证制度，是被许可人以及其他利害关系人信赖利益保护的重要步骤。具体来说，行政许可撤销中的听证程序应当包括两个方面的内容：一是赋予被许可人与利害关系人要求听证权、保障其听证过程中的表达权、解释权、对质权、申辩权、要求答复权等权利；二是相关行政机关应负有组织听证的义务，并应承担严格的举证责任。

第三、除斥期间。由于行政许可撤销权具有破坏法的安定性的固有弊端，这就要求对生效行政许可的撤销进行限制。行政许可生效的时间越长，其信赖利益越大，越值得被保护。因此，可以引入民法中的除此期间制度，对行政许可撤销权的行使设定一个期限，期间一过，权力即归于消灭。世界上已有许多国家与地区对行政撤销权的除斥期间进行了规定，例如德国规定的行政撤销权时效为一年。我国台湾地区规定的行政撤销权为两年。结合上述规定，并根据我国法治实践，可将行政许可撤销权的除斥期间设为一年。

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