讲政治、为人民、循法治，更好发挥人大代表作用

李伯钧

在习近平总书记有关重要讲话中，讲政治、为人民、循法治的思想观点，可以说是对新时代人大代表工作提出的三项基本要求，覆盖和统领代表履职、作用发挥和整个代表工作，具有重要的指导意义。

在党的十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义思想中，人大工作特别是代表工作的思想观点，拓展了代表理论和实践的科学内涵，提升了代表的地位作用，内容非常丰富、要义非常深遽。在习近平总书记有关重要讲话中，讲政治、为人民、循法治的思想观点，可以说是对新时代人大代表工作提出的三项基本要求，覆盖和统领代表履职、作用发挥和整个代表工作，具有重要的指导意义。

一、以政治为要求，服务于政治

1.从坚持和完善人民代表大会制度高度重视发挥代表作用

习近平总书记强调，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。

人大代表组成人民代表大会，人大常委会组成人员是“常务人大代表”，我们党通过人民代表大会来领导和支持、保证人民当家作主，当然要注意发挥人大代表的作用。事实证明，哪个地方、哪个时候的人大代表作用发挥的好，那个地方、那个时候的人大及其常委会的工作就有声有色，人民代表大会制度就得到较好的落实。习近平总书记明确讲从坚持和完善人民代表大会制度、支持和保证人大及其常委会依法行使职权这个高度来认识和发挥人大代表作用，对于通过人民代表大会制度实现人民当家作主，使人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关，成为有效担负起各项法定职责的工作机关和同人民群众保持密切联系的代表机关至关重要。

2.各级党委和国家机关都要尊重代表主体地位和权利

习近平总书记要求，各级党委要加强和改善党对人大工作的领导。各级人大及其常委会要坚持正确政治方向。要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，支持和保证人大代表依法履职。各级党委和政府、法院、检察院要尊重人大代表的权利。

中国共产党的领导是坚持和发展中国特色社会主义的根本政治保证，人民立场是党的根本政治立场。尊重人民主体地位，保证人民当家作主，是我们党的一贯主张。人大是政治机关，人大工作政治性非常强，代表工作当然要讲政治，特别是党的领导。事实证明，哪个地方代表工作出了问题，一个重要原因，就是这个地方弱化甚至放弃了党对人大代表工作的领导，湖南衡阳和辽宁代表选举中出现的问题就说明了这一点。加强党对人大工作领导的一个重要方面，就是要保障代表主体地位和权利的实现。代表法规定，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。人大代表是人大的主体，代表权利是代表执行代表职务行为的能力和资格。这些年来，尊重代表主体地位和权利，密切党和国家机关同人大代表的联系等方面的工作，取得了很大的成效。例如全国人大常委会坚持尊重代表主体地位，加强常委会组成人员同人大代表的联系，加强代表同人民群众的联系，充分发挥代表作用，在提高代表工作水平、增强代表工作实效方面做了大量工作。根据代表法和中央有关文件的规定，各级党委要进一步加强和改善党对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作，及时研究解决人大代表工作中遇到的重大问题。县级以上的各级人大常委会要进一步采取多种方式同本级人大代表保持联系，为人大代表执行代表职务提供必要的条件和服务保障。“一府两院”作为人大监督的对象，更要把尊重代表的主体地位和权利作为对人大负责、对人民负责的重要要求，从各个方面为代表工作提供必要的支持和保障。习近平总书记强调的党委和国家机关对代表主体地位和权利的尊重，有机地将人民在国家生活中的主体地位和人大代表在人大中的主体地位结合了起来，对更好发挥代表作用关系重大。

3.“零容忍”拉票贿选确保代表选举风清气正

习近平总书记指出，要深刻吸取湖南衡阳破坏选举案和四川南充拉票贿选案的教训，以“零容忍”的政治态度、规范严谨的法定程序、科学有效的工作机制、严肃认真的纪律要求，坚决杜绝此类现象发生。要加强对选举工作的监督，确保选举工作风清气正。

人大换届选举是我国人民政治生活中的一件大事。湖南衡阳破坏选举案，是新中国成立以来从未有过的以贿赂手段破坏人大代表选举案件，性质严重、影响恶劣，必须严肃查处。为杜绝此类问题，总书记要求，要明确和强化各方面的责任，建立健全相关机制。党委要加强和改进对代表选举工作的统一领导，完善代表候选人推荐、考察、提名机制，把好候选人入口关。人大常委会要加强选举组织工作，完善代表资格审查机制，严格依法依规做好选举工作。纪检监察部门要加强监督检查，强化法律法规和党纪政纪约束，严肃查处违法违纪行为。结合剖析衡阳、南充两案的惨痛教训，总书记还说，面对众者皆墨，是不是法不责众，下不为例？不！法要责众，以戒今后。2016年中央還严肃查处了辽宁拉票贿选案。在最近这一轮人大代表选举中，由于党中央、全国人大常委会以及各方面高度重视、措施得力，贿选问题得到了有效解决，实现了选举的风清气正。总书记推心置腹地说，当代表是很严肃的政治责任，是党和人民的重托，是要依法履职、为人民服务的。能不能当代表，要听群众意见，严格按照法律程序选举，自己千万不要去搞一些违规违法的动作，更不要把商品交换的那一套用在这上面。因为那样做，不仅会给人民代表大会制度造成损害，而且最终也会害了自己。人大代表是政治职务、人民职务、国家职务，当代表要承担党和人民的重托，要对人民代表大会制度也对自己负责，代表的选举必须依法依规进行，个人不能从事法律和有关政策文件规定不允许的活动。总书记提出的重点从责任和机制入手解决代表选举中的贿选问题、把好代表“入口关”的思路，实践证明是治标更是治本的有效措施。endprint

4.代表必须树立良好的形象

习近平总书记要求，每一位人大代表都要站稳政治立场，增强政治观念、法治观念、群众观念。代表不仅在“两会”期间要树立良好工作作风，平时也要身体力行，树立良好形象，为形成优良的政风民风作出贡献。

人大代表是各领域各方面的代表人物，肩负人民重托，责任重大，使命光荣，一言一行对群众具有重要影响。根据总书记的要求，每一位人大代表都要严格遵守政治纪律，做政治上的明白人，加强道德修养，清清白白做人、干干净净做事。党员代表更要严格要求自己，带头讲党性、守规矩、作表率，注意慎独慎微，一言一行要符合自己的身份。在人代会上，以良好党风确保良好会风，遵守会议纪律，展现良好风貌，专心致志参加会议，不要从事与会议无关的活动，还要引导其他代表认真履行代表职责。在换届选举中党员代表要把行使民主权利和坚持党性原则统一起来，保证党委提出的人事安排得到实现。担任领导职务的代表更要以身作则，言行举止要符合自己的身份。总书记要求的人大代表特别是党员干部代表对自身形象的塑造，不仅是对人大形象的切实维护，更是对代表政治上的真正爱护。

二、以人民为中心，忠实于人民

1.忠实代表人民是代表发挥作用的前提

习近平总书记指出，中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。

我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，成为国家、社会和自己命运的主人。代表法规定了人大代表的作用，这就是代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。努力为人民服务是人大代表的一项重要义务。人大代表代表人民，才能保证实现人民当家作主，动员人民以国家主人翁的姿态投身社会主义建设。按照总书记的说法，各级国家机关及其工作人员，不论做何种工作，说到底都是为人民服务，这一基本定位，什么时候都不能含糊、不能淡化，人大代表作为国家权力机关的组成人员概莫能外，作为人民的代表肩负更重的责任。总书记在法律规定的人大代表作用表述的前面特别加上了“忠实”二字，寓意非常深刻、意义非常重大。贵在忠实，人大代表作用的发挥，基础、前提的条件是，代表要忠实代表人民，人民选我当代表、我当代表为人民，代表代表就要“真代善表”。

2.重点发挥代表的桥梁纽带作用

习近平总书记提出，要支持和保障人大代表依法执行代表职务，使各级人大代表成为党和国家联系群众的重要桥梁，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。

人大代表来自人民、服务于人民，扎根于人民群众之中，与人民群众有着天然的、紧密的联系。人大代表的作用可以细化为许多方面，按照总书记的提法，其中最主要的就是桥梁纽带作用，在本级人大会议期间和闭会期间，认真履行代表职责，体察民情、反映民意，宣传和组织群众，在党和国家与人民群众之间的下情上送、上情下达。一方面，代表将自己通过各种方式了解到的人民群众的意愿、呼声和诉求，以代表审议发言、代表议案建议等方式带到上面去，利于形成科学、民主的决策；另一方面，代表将上面的党和国家的路线方针政策，人大通过的法律法规或者决议决定以及人大会议的精神，来到人民群众中组织学习、宣传、贯彻、落实，变成人民群众的自觉行动。总书记强调代表的桥梁纽带作用既原则又具体，决定了代表履职要“顶天立地”，既要吃透上面精神又要接地气，通过自身作用充分体现人民当家作主，做到为人民群众排忧解难、为党和国家排忧解难。

3.代表密切联系群众民有所呼、我有所应

习近平总书记要求，代表要发挥来自人民、植根人民的特点，密切联系人民群众，接地气、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所应。

这是近年来对代表联系群众明确提出的新要求，是由人大代表的人民性决定的，特别是在当前，也是解决代表选举、代表履职实践中问题的需要，是畅通社情民意反映和表达渠道、充分发挥代表作用的需要。2016年7月，全国人大常委会办公厅印发的中央全面深化改革领导小组第二十五次会议通过的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，体现了总书记的要求。实践中，各级人大进一步创新闭会期间代表履职形式，一些地方开展的人大代表主题活动，例如甘肃省人大常委会开展的“人大代表在行动”活动，充分展示了代表联系和服务群众的新形象，增强了人民群众对我国根本政治制度的感性认知和理性认同，受到社会各方面关注和赞扬，得到全国人大常委会领导的重视和肯定。需要不断丰富代表联系群众的工作内容，灵活运用代表联系群众的方式方法，保证代表倾听人民的呼声，敢于和主动回应人民的期待。人大常委会或者乡镇人大主席团要加强代表联系群众工作的服务保障和指导。为此总书记还要求有关方面完善相关制度，改进代表视察、调研工作，经常听取人民群众对代表履职意见，反映群众诉求。人大代表和人大常委会组成人员要针对经济社会发展中出现的新情况新问题，通过深入调研和思考，寻求答案，解决问题，为科学决策提供可靠依据和重要参考。理解总书记对代表联系群众要求的民有所呼、我有所应，首先是要通过科学有效的方式了解人民群众有什么愿望、呼声和诉求，也就是真实的社情民意，然后才是积极地以人大工作的方式方法回应人民群众和社会的关切，也就是正确的反映表达，二者是相辅相成、互为作用的。

4.国家机关密切联系代表和群众

习近平总书记认为，各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。

这是一个新的提法，对以往有关联系的意义有提升、联系的内涵有拓展、联系的力度有加强。密切同人大代表和人民群众的联系，以往大都是对各级人大常委会提出的要求，现在将各级“一府两院”及其工作人员也包括在内，对国家机关及其工作人员都提出这个要求；联系的对象不仅有较为广泛抽象的人民群众，而且也有较为特定具象的人大代表；各级国家机关及其工作人员都要把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民監督的重要内容，具体化有关要求。按照总书记的说法，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以“人民”的称号，这是我们对中国特色社会主义政权的基本定位。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，通过加强同人大代表和人民群众的联系虚心听取有关意见和建议，积极回应社会关切，自觉接受人民监督，认真改正工作中的缺点和错误。要支持和保证人大代表依法执行代表职务，保证代表知情知政，畅通社情民意表达和反映渠道，发挥好了解民情、反映民意、汇集民智的作用。媒体报道，从十二届全国人大一次会议到五次会议，总书记先后多次参加团组审议讨论，面对面听取人大代表发言，问计于民、问需于民，深入群众、勤政有为，交流最多的就是脱贫攻坚、就是人民福祉，身体力行地直接联系人大代表和人民群众。endprint

国家机关密切联系人大代表和人民群众，首先是加强人大常委会同人大代表的联系，这是做好人大工作的重要基础。总书记提到，必须扩大代表对常委会会议以及立法、监督等各项工作的参与；建立健全常委会组成人员、专门委员会和人大机关联系本级人大代表的工作机制，畅通社情民意反映和表达渠道，自觉接受人大代表的监督。这些年来，十二届全国人大常委会分别建立了委员长会议组成人员、常委会委员联系代表制度，主要是联系基层一线的代表，并且完善代表联系人民群众制度，推动健全工作平台和网络平台，畅通代表联系渠道，实现代表参与常委会、专门委员会工作常态化，代表作用得到进一步发挥，贯彻了总书记的要求。作为国家机关，“一府两院”通过加强同人大代表的联系来密切同人民群众的联系，对于更好地依法行政、公正司法，对于坚持、完善和发展人民代表大会制度有重要意义。需要建立健全“一府两院”同人大代表联系的工作机制，认真听取代表对“一府两院”工作的意见和建议，更好回应人大代表和人民群众的关切。当前特别需要加强“一府两院”同人大代表联系的组织领导和制度建设。近年来一些地方国家机关创新联系代表和群众的方式方法，例如浙江省推行民生实事项目代表票决制，实行群众提议、代表票决、政府办理、人大监督，得到人民群众“点赞”。总书记提出的各级国家机关加强同人大代表、同人民群众的“双联系”，体现了人民代表大会制度的客观性质，是人民对自己选举和委派代表的基本要求，是国家机关对人民负责、受人民监督的本质要求。

三、 以法律为准则，践行于法律

1.代表要做尊法学法守法用法的榜样

习近平总书记指出，要在广大干部群众中树立法律的权威，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。人大代表要做依法治国的倡导者、实践者、维护者，在尊法学法守法用法上作出榜样。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的十八届四中全会提出建设社会主义法治国家，黨的十九大提出深化依法治国实践，任重道远，我们还在路上。人大代表应当发挥自身优势，利用各种时机、场合和方式，为推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和全面推进依法治国而努力。榜样的力量是无穷的。按照总书记的要求，如果我国260多万各级人大代表，都能够在社会主义民主法治建设中身先士卒，通过自己依法履职的行动特别是模范守法等义务的履行和承担来作出榜样与表率，会对在全社会形成良好的法治氛围产生不可估量的影响。总书记对代表提出的做尊法学法守法用法榜样的要求，对推进我国的社会主义民主和法治建设，加快建设社会主义法治国家的步伐，意义深远。

2.树立良好的会风

习近平总书记这些年都对全国人大代表开好全国人代会提出殷切期望，一再重申要树立一个良好的会风，关键是要贯彻好民主、团结、求实、奋进的要求，依法履行人大代表的职责，不负人民重托。

按照总书记的说法，民主，就是要坚持严格依法办事，尊重和保障代表民主权利，让代表特别是来自基层的代表充分发表意见，营造畅所欲言、生动活泼的民主氛围。团结，就是要贯彻民主集中制，实现民主基础上的集中，动员全国各民族人民把思想和行动统一到中央精神上来，把各方面力量和智慧凝聚到实现中央确定的各项任务目标上来。求实，就是要大兴求真务实之风，着力提高审议质量，紧紧围绕会议议题，坚持讲真话、讲心里话，力戒空话、套话，少作工作汇报或者一般表态式的发言。要实事求是地评价国家机关工作，提出建设性意见和建议，谋划推进事业和工作的务实举措和政策。奋进，就是要以积极进取、奋发有为的精神状态开好人代会，以此振奋全社会精气神，以良好会风促进全社会风气转变，为全社会发挥示范作用。

根据宪法和法律的规定，人大是集体行使职权，主要是通过会议行使国家权力的。人大的基本工作方式就是举行人大会议，听取和审议有关国家机关报告、审议有关议案，讨论和决定重大问题，选举任免有关国家机关领导人员。一般一年一次的人代会尽管时间不长，但却是人大发挥国家权力机关作用的重要形式，是人大代表发挥作用的重要平台。会风是与党风政风民风社风连在一起的。开好人代会，意义重大，必须有一个良好的会风，完成好会议的各项工作和任务，不断提高会议的质量，不辜负人民的重托。总书记对开好全国人代会提出的良好会风的要求，也适用于全国人大常委会和地方各级人大及其常委会的会议，对于保障人大及其常委会通过会议依法行使职权、发挥好代表作用，促进经济与社会发展的各项事业健康进行，作用不可低估。

3.认真做好会议期间审议工作

习近平总书记要求，代表要履行好职责，在人代会上把各项议程审议好、讨论好。

审议工作是人大代表在本级人大会议期间的最主要工作，行使审议权是代表依法履职的一项重要权利，代表审议发言的质量关系到代表大会审议的质量，进而关系着代表大会通过的法律法规或者决议决定是否更加符合实际、更能反映人民的利益和意志。按照总书记的说法，搞好审议有以下几个方面要注意，一是要充分发扬民主。尊重和保障代表民主权利，让代表特别是来自基层的代表能充分发表意见，真实反映情况、反映群众愿望。代表要以高度负责的精神，努力提高审议议案和报告的水平和效能，提高审议工作的质量。代表既要敢于为民代言，还要善于为民代言，畅所欲言、民主集中，目的是把群众呼声和诉求准确地、及时地反映上来。二是要坚持求真务实。紧紧围绕会议议题，重实际、说实话、求实效，真实反映民意，广泛集中民智，不说空话、套话，不摆花架子、做表面文章，要讲真话、讲心里话、讲实在话、讲有用的话，使国家重大工作和重大决策识民情、接地气。审议、讨论时要实事求是、公正评价，既要肯定成绩，也要指出不足和亟待改进的地方。发表意见要注意客观、理性，不要为了吸引眼球、扩大知名度而讲一些“雷人雷语”。代表要坚持实事求是、客观公正，正确认识和评价取得的成绩和工作中的不足，尽可能多地提出建设性、积极的、具有针对性和可操作性的意见和建议，实事求是地对待国家机关的工作，多为改进工作想办法、出思路、支实招。三是要增强大局意识。要做到贴近中心工作、服务大局，体现“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，不能游离于党和国家中心工作之外；贴近人大及其常委会议题和人大当前主要工作，以增强代表履职的实效；贴近人民群众，真实反映人民群众的意愿。代表要站在党和国家工作大局的高度审议和讨论各项报告和文件，围绕党和国家中心工作议大事，踊跃发言、献计献策，提高审议水平；坚持问题导向，顾大局、想大事，引导各方面聚焦问题、解决问题，推进工作；统筹兼顾各方面群众的具体利益，最大限度调动积极因素，最大限度化解消极因素。四是有关国家机关负责同志要到会认真听取意见、回答询问、回应关切，从代表意见和建议中体察民情、集中民智，不断改进工作。总书记要求人大代表做好在会议期间的审议工作，并提出需要注意的几个方面，不仅对代表做好会议期间的工作特别是审议工作有重要意义，而且对整个代表履职乃至整个人大工作都有重要意义。

4.代表加强思想作风建设自觉接受监督

习近平总书记强调，各级人大代表要忠实代表人民的利益和意志履行代表职责，模范遵守宪法法律，加强思想、作风建设，密切联系人民群众，自觉接受监督。

这也是近年来人大代表工作的一个新的提法和要求，包括三层含义：一是代表履职作为公权的行使必须自觉接受监督。我们坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。人大代表履职作为公权的行使，要自觉接受原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督，充分发挥好代表作用。二是代表要通过加强思想、作风建设履行好代表职责。各级人大代表要恪尽职守，忠实代表人民，模范遵守宪法和法律，依法执行代表职务，努力为人民服务。需要加强代表的思想、作风建设，加强对代表的纪律约束，加强对代表的学习培训，以更好地发挥代表的作用。人大代表要自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责，自觉践行社会主义核心价值观。三是要加强对代表履职的管理监督。2016年1月中央有关文件对代表管理监督工作提出了明确要求，各地区和各有关部门都要结合实际贯彻落实。必须把党的领导贯彻始终，完善工作机制，在党委统一领导下，形成分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局。党委和人大常委会党组要加强对人大代表的管理监督。需要考虑建立健全对代表的教育引导督促、代表基本信息公开、代表履职档案登记述职报告、代表激励和不称职代表退出等机制。总书记提出的代表加强思想作风建设自觉接受监督，目的是确保各级人大代表在党的领导下，在人大及其常委会的组织下，忠实代表人民的利益和意志，依法履行好代表职责，进一步发挥好代表作用。

习近平总书记上述人大代表工作讲政治、为人民、循法治的思想观点，不是孤立的、抽象的，而是有联系的、具体的，归根到底还是讲在三者有机统一中做好人大代表工作，关键是坚持党的领导。这为进一步发挥人大代表作用和做好新时代的人大代表工作，确定了原则、指明了方向、提供了遵循，需要我们结合党的十九大报告精神，更深入地学习领会、广泛地阐释宣传、认真地贯彻落实。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员，现就职于中国人民代表大会制度理论研究会）endprint